政治现代化的中国道路与国家治理的理念选择

刘 冰 布成良

政治现代化的中国道路与国家治理的理念选择

刘 冰 布成良

中国作为后发外生型国家，政治现代化是以政治革命为先导的。中国社会主义制度确立后，从努力实现“四个现代化”，到推进“国家治理体系和治理能力现代化”，实践中走出了一条不同于西方国家的发展道路，理论上对现代化的认识也逐步深化。政治现代化是国家现代化的核心，国家治理现代化是中国政治现代化同义表述，是在扬弃西方治理理论的基础上实现的马克思主义理论的又一创新。国家治理既不是去国家化，又不是强化政府治理，基于中国基本国情和“党建国家”的政治逻辑，中国政治现代化就是要实现“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与”的国家治理机制。

现代化；国家治理；中国道路；民主；中国共产党

现代化是人类社会发展的世界潮流。但现代化不等于西化，政治现代化也不等于西式民主化。这是不争的事实。排斥、抗拒西方现代化，或对西方民主化顶礼膜拜，都是现代化发展的迷途，都可能会使中国与现代文明和现代化失之交臂。中国现代化的演进有自己发展的逻辑和路径，既不能走封闭僵化的老路，也不能走改旗易帜的邪路，只有坚定不移沿着中国特色社会主义政治发展道路走下去，才能建设富强、民主、文明、和谐的现代化国家。

一、政治现代化的目标

所谓政治现代化，从人民视域来说，就是政治参与的不断扩大和政治民主化程度的提高；从政府角度来看，就是政府服务体系的增强和国家治理能力的提升。基本内容概而言之，就是政治民主化、民主制度化和法治化。

政治民主化是政治现代化的一个重要指标。当代一些学者把政治民主视为发展中国家政治发展的重要目标，甚至以西方民主观念和民主内涵为唯一标准衡量一个国家政治现代化的程度。但各国现代化发展的实践表明，现代化不会自动带来民主，在现代化的起步阶段，即工业化初期，威权政治成为很多发展中国家的必经阶段。这是因为经济发展中的不均衡，导致社会矛盾加剧和社会冲突频发，民主政治往往不是解决社会矛盾的最好办法。但是，当经济发展到一定阶段，民主化成为社会发展的必然趋势。美国社会学家李普塞特1959年的名言“经济发展带来民主”引发经久不息的争论。亨廷顿随之提出反命题，即经济发展导致政治衰败的现实。“现代性带来稳定，现代化引起动乱”成为20世纪60年代的经典。他认为：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”①［美］塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，上海人民出版社2008年版，第37、1页。政府的形式（例如是不是民主制度）不如政府的统治能力重要（能不能维持社会秩序），解决发展中国家“政治衰朽”的药方是强有力的政府。到了90年代，亨廷顿“第三波”民主化理论又使得经济发展与民主的正相关关系受到追捧。弗朗西斯·福山欢呼，以西方民主制度为代表的社会制度是最完美的制度，代表了人类政治文明的最后形态，历史发展到这个阶段就意味着终结。这种石破天惊的论断自然受到很多批评，西式民主在实践中也深陷泥潭遇到困境，福山如今对他本人20年前的论点进行修正，认为良治社会离不开强政府、法治和民主问责这三项。而三者顺序第一位的是强政府。自由民主制“既要有必要时的强大国家行为，又要有个人自由”②［美］弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源》，广西师范大学出版社2014年版，第435页。。亨廷顿和他的学生福山都对自己的最初观点实现了“180度转向”，耐人寻味。但不可否认的是，18世纪以来，一个接一个政权实质性的民主化从少见多怪发展到老生常谈。在漫长的历史发展中，民主化加速了，特别是二战以来。而且民主化不是持续向上的曲线，大多是突然涌现的。资料表明，1974年，世界上只有35个选举式民主国家，不到整个世界国家数量的30%，而到2013年，选举式民主国家增加到近120个国家，占世界国家地区总数的60%多。③［美］弗朗西斯·福山：《历史的终结与最后的人》，广西师范大学出版社2014年版新版，代序言。民主制度普遍运用，成为历史发展的大趋势，回避民主化将会变得越来越困难。

民主制度化是政治现代化的主要内容，它既是政治民主化的重要保障，又是政治秩序和政治稳定的根本保证。亨廷顿认为：“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。”①［美］塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，上海人民出版社2008年版，第10页。制度化就是把现代化过程中变化了的权力关系和社会关系稳定下来，满足不断扩大的政治参与要求，把社会成员之间的利益关系纳入一个相对平衡的结构之中。因而制度化具有政治民主和政治秩序两重含义。一方面，现代化发展意味着国家的整合，意味着突破传统的共同体，把权力集中于公认的公共机构中。对外坚持民族国家的主权以抵御外国的侵蚀，对内坚持中央政府的主权以控制地方性和区域性权力，从而使政治体系成为具有制定统一的政策、统一的法律制度、一体化的行政和司法组织形式的政治体制。另一方面，政治制度必须具有适应现代化发展的控制能力和调适能力。用亨廷顿的话说：“任何政治体系的制度化程度都可根据它的那些组织和程序所具备的适应性、复杂性、自治性和内部协调性来衡量。”

法治是人类社会文明进步的重要标志，也是政治现代化的重要依托和保障。人类政治文明的发展进程就是以法治代替人治的过程。在《理想国》中，柏拉图极力推崇“哲学王”治理的城邦，人治曾经是人类治理共同体的较好方式。但“哲学王”类的圣君贤相治理出现困顿时，人们逐渐从天国回到人间，开始制度建设和法律建构。法治的核心是人民主权和法律至上，是主张有限政府的依法治理，所有的政党、团体都必须平等地服从宪法和法律，法律具有绝对的至高无上或压倒一切的地位，排斥专制、特权甚至政府的自由裁量权。这是一种与人治相对立的治国方略或良好法律秩序，其形式上要求具备“依法办事”的制度安排及运行体制机制，实质上则强调法律至上、制约权力、保障权利、程序公正的法律精神和价值原则。它用法律意志的客观性、确定性取代权力意志的随意性和不确定性，把社会生活纳入依法规范的轨道。

二、世界政治现代化比较中的中国道路选择

政治现代化的过程各不相同。与早发内生型现代化国家不同，第二批和第三批进入现代化进程的国家，如德国、俄国等就内部因素来说，现代性因素出现较晚，由传统到现代的转变是在外部的冲击下发生的，缺少内在动力，被应急式地拖入到现代化的大潮中。因此，它们更加强调国家的作用，带有“国家中心主义”倾向。德国的现代化是一种由旧统治集团控制之下的“保守的现代化”。俄国的社会革命是当代社会革命中最为彻底的一次。从根本上讲，苏联模式“不符合当代社会政治与经济发展的要求，远非是一个理想和成熟的模式”②陆南泉、姜长斌：《苏联剧变深层次原因研究》，中国社会科学出版社1999年版，第267页。。

中国作为后发外生型国家的现代化是以政治革命为先导的。中国人民在经历多次“试错”的巨大代价之后，最终选择了共产党领导的社会主义道路，确立了社会主义制度，实现了中国从几千年封建专制政治向人民民主的伟大飞跃。因此，中国与西方国家政治发展的历史差异，很大程度上表现在政党在社会发展进程中的地位和功能上面。在西方国家，先市民社会后政治整合的发展逻辑使他们的政党仅扮演着新政治秩序的维护者和完善者的角色。而中国现代政治是政治革命的产物，民族危机使中国共产党不仅要完成国家整合的历史任务——即以国家统一、民族独立、人民解放为目标，而且还扮演着国家现代化的领导者和推动者的角色。加上中国政治发展是发生于工业化之前，中国现代政治发展的逻辑，必然是既要符合政治革命的规定性，又不局限于政治革命，而要完成工业化的历史使命。因此，实现“四个现代化”就成为以毛泽东为核心的第一代中央领导集体探索、设计、规划和确立的我国社会主义现代化发展的宏伟目标。

然而，由于复杂的国内外环境和社会-文化变迁中的路径依赖，毛泽东仍然运用“打天下”的思维“坐天下”，用破坏旧世界的方式建设新世界。史无前例的“文化大革命”随后爆发，无规则、理想型的政治革命，打断了我国社会主义现代化建设的发展进程。

十一届三中全会后，党的工作重心从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”，中国共产党对现代化的认识逐步深化。1979年邓小平提出：“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题”，“社会主义现代化建设是我们当前最大的政治”。1980年，他在重提“四个现代化”的同时，强调现代化建设的范围更广泛，包括经济现代化、法制现代化、教育现代化、人的现代化等，并指出：“现代化建设的任务是多方面的，各个方面需要综合平衡，不能单打一”①《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第194、163、250页。。因此，1987年党的十三大报告明确“社会主义现代化国家”的内涵是“富强、民主、文明”，提出“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家”，这种表述一直沿用到党的十六大。2007年，党的十七大报告增加了“和谐”的内容，提出“建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家”，涵括了国家的经济、政治、文化、社会领域现代化的内容。实践证明，改革开放是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝。我国经济总量不断迈上新台阶，综合国力和国际竞争力由弱变强，成功实现由低收入经济体向上中等收入经济体的历史性跨越，人民生活迅速改善，中国共产党成功完成从革命党向执政党的转型，赢得人民的广泛拥护和支持。

党的十八大以来，社会主义市场经济发展在将公民从物质短缺的困顿中解放出来的同时，也将社会从国家的控制和依附中解放出来。执政党向国家政权和社会领域呈现的“权力转移”、政府向企业和公民输送权力的政治变革，已经深刻改变了中国社会的基本权力结构和权力关系，政府的公共性不断凸显，运行范围从无限走向有限，推动社会与国家、公民与政府关系从一元从属逐步走向二元分立。因此，以往社会受制于国家的政治逻辑，开始被社会制约国家的现代政治逻辑所取代。但是，“发展起来以后的问题不比不发展时少”，当下中国经济社会发展已进入新常态，新情况层出不穷，新困难接踵而至。习近平指出：“发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，科技创新能力不强，产业结构不合理，发展方式依然粗放，城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大，社会矛盾明显增多。”①《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第71-72页。解决这些矛盾与问题，需要完善和发展中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力现代化。

三、政治现代化与中国的国家治理理念

美国学者阿普特说，作为一个非经济过程的现代化，起源于一种文化展现出探寻和追问人们如何作出选择的态度之际，“对于现代人而言，选择问题是核心问题”，包括道德的（或规范的）选择、社会的（或结构的）选择和个人的（行为的）选择；“不同的政治制度不仅体现了不同的选择方式，也体现了它们优先次序的不同”②［美］戴维·E·阿普特：《现代化的政治》，上海人民出版社2011年版，第7页。。近代以来中国政治发展所呈现的政党建设国家的历史逻辑决定了中国与西方具有不同的国家治理理念和发展路径。

（一）中国国家治理是以党的领导为核心的治理

西方学者所谈的“治理”强调多元主体、多中心治理，比较强调社会自治以及社会组织与政府的共治。在西方语境下产生的治理理论，“强调各种非国家行为体的作用，倡导权力多元化、弱化政府权威，企图打破独立的民族国家观念，消解主权意识，渗透着浓烈的新自由主义思想”③刘秀伦、庞伟：《超越西方治理与走向中国特色的国家治理现代化》，载《重庆邮电大学学报》2015年第2期。，难以有效适用于中国社会。中国传统文化中的“治理”，多是指统治者“治国理政”，即治理国家和处理政务之意，主张“善政”。中国共产党的“国家治理”，既与西方政治学上的“治理”有别，也与中国古代“治理”不同。我们党的“国家治理”内涵丰富，既吸收了一般治理的内核，又融入了中国特有的政治文化元素，是在扬弃西方治理理论的基础上实现的马克思主义理论的又一创新。

传统“国家治理”追求统治的秩序与安定。西方治理概念具有社会中心主义的倾向，“社会造国家，国家造政党”的历史进程决定了西方学者和民众大多主张“最小化国家”，严格将法律秩序建构在国家与社会二元分离的基础之上，国家是秩序建构或者说“统治”的唯一主体，并对作为客体的社会及其构成社会成员的个人和法人予以规范化调整。发展中国家政治现代化与此不同，亨廷顿的研究发现：亚非拉第三世界现代化失败的根源在于没有一个政党起到“疏导、解释、表达和调动公共意志的作用”。在他看来，“强大的政党组织是唯一能最终排除腐化型的或普力夺型的或群众型的社会动乱的选择”，政治发达社会与政治不发达社会的分水岭就是各自拥有的组织的数量、规模和效率。“不是政党反映国家意志，而是政党缔造国家，国家是党的工具。”政治现代化成功的关键，就在于建立起“强有力的政党体制为吸纳新集团提供出制度化的组织与程序。”①［美］塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，上海人民出版社2008年版，第69页。

因此，国家与社会的二元结构并不完全适合中国等后发外生型现代化国家。由于中国缺乏通过“自然演进”实现政治现代化的历史条件，由于中国没有形成独立的市民阶层或公民社会，这就使得在政治现代化过程中，起着相当重要作用的是政党而不是市民阶级。中国走的是政治革命在先，社会革命在后，“政党造国家，国家造社会”的现代化道路。与西方国家治理在话语和实践层面强调社会组织与政府的“共治”而突出政府治理的能动作用不同，作为独一无二的发展中大国，中国共产党与国家的关系是紧密联系的，谈国家必须谈党，共产党一直是整合国家治理资源，确保有效治理的轴心力量和领导力量，其政治地位、政治能量和政治现实决定了党在国家治理中的统帅作用和决定性影响。发展中国家政府推进型政治现代化模式在中国现实中就实际转换为党政推进型，国家治理也就是“领导和支持人民当家作主，最广泛动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务”。

因此，中国共产党不但不能在国家治理中缺位，而且要充分展示自身优势，要把党的领导体现在治国理政的全过程和各方面，更好发挥领导核心作用。中国共产党是国家治理现代化的导航者，是国家治理力量的实践者和培育者，是国家治理进程的推动者。国家治理需要各领域各方面人才的积极参与，需要个利益攸关方的鼎力支持。组织动员各社会组织和人民群众参与治理，既是政党的基本功能，也是政党的职责所在。中国共产党不仅要抓住领导干部这个“关键少数”，团结带领本党党员采取建设性行动，而且联系、培养、选拔各界优秀人才参与国家治理，凝心聚力，共同建设社会主义现代化国家。国家治理需要效率，不应停留在口头上、图纸上，而应脚踏实地、一步一个脚印地加以推进。西方“三权分立”的民主制度往往效率低下。福山认为，美国政治制度日渐腐朽，分权制衡越来越僵化，正在变为“否决政治”，“美国国会被普遍认为是个茶馆，两党做的事情就是防止做出任何实事。”②［美］弗朗西斯·福山：《衰败的美利坚——政治制度失灵的根源》，《西式民主怎么了Ⅲ》，学习出版社2015年版，第209页。他主张现代民主制度要实行强政府、法治和问责制的结合。中国的人民代表大会制度和党委、政府的责任制，充分保证了效率。邓小平说：“社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。”③《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第240页。中国人有集中力量办大事的优势，我们要重实际、求实效，适应形势发展变化，改革完善运行机制、提升工作效能，实现治理体系和治理能力现代化。

（二）中国式国家治理是政府主导的、以依法行政为重点的治理

改革开放之前，中国共产党一直扮演着“全能主义”政党的角色，通过严密的组织对国家和社会进行领导，管了许多不该管、管不了、也管不好的事情，抑制了社会发展活力。面对日益繁杂的社会事务，党的领导不是事无巨细的亲自管理和对具体事务的琐碎管理，党的执政方式要由过去主要依靠政策办事向今后主要依靠法律办事转变，法治日渐成为国家治理的基本方式。推进国家治理现代化，关键是依法执政，从而实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，让制度更加成熟定型，让治理更有水平。

在政府主导型推进法治模式中，政府往往处于“两难”悖论境地，一方面法治进程是由政府主导的，另一方面，推进的法治是对政府行为的限制和束缚。因为法治主要是通过对政府权力的规范来保障和发展公民权利，所谓限权，主要就是限制政府的公权力，保障个人的私权利。因此，国家治理现代化，重点是加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

（三）中国式国家治理是以人民为中心、公众参与的治理

当下中国，社会主义市场经济发展所带来的经济生活、社会生活和政治生活的变化，已经深刻改变了中国社会的基本权力结构和权力关系。有人认为改革是“以政府放权换取市场活力”①沈荣华：《国家治理现代化的三大趋势》，中国网：http：／／opinion．china．com．cn／opinion_35_ 93635．htm l．。国家治理现代化就是充分发挥社会组织的全面性作用。的确，国家治理是在政府和市场各自充分发挥作用的基础上坚守自身的权力边界，不该管的不强行管理。当然，不能把国家与社会、国家与市场的关系看作此消彼长的关系，不能把国家治理看做简单的减政放权，国家只需实现其最简单的基本功能，把权力归还社会即可。

国家治理在本质上是国家政治统治和社会公共事务管理的有机统一。国家治理，没有人民的支持和参与，不可能取得成功。国家治理的有效性不是简单的经济增长，而是通过经济增长带动人民的共同富裕和幸福，促进人的全面发展。伴随着改革开放，人们获得的经济、社会、政治权利越来越多。中国由社会结构和利益固化的社会，进入社会流动加剧的多元社会，由一个资源为中心的时代进入到一个权利为中心的时代。与此相适应，社会组织和人民群众不再仅仅是国家治理的客体，而成为治理主体，国家治理也开始从“一元之治”向国家与社会的“多元共治”变革。

中国式国家治理，彰显着人民至上的价值理念，根据社会发展的需要，合理地调整国家、社会和个人之间的关系，使三者在国家治理中各自发挥应有的作用。因此，扩大人民群众有序政治参与，保证人民广泛参加国家治理和社会治理，充分调动人民群众的积极性、主动性、创造性，才能实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，共享改革发展成果和美好生活。

（责任编辑：李济时）

D6；D61

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1001-5574（2016）04-0042-07

刘冰，山东广播电视大学公共基础课教学部教授（济南250014）；布成良，江苏省委党校法政部教授（南京210009）。

国家社科基金重点项目《中国特色社会主义协商民主制度研究》（项目编号：13AKS004）、2015年山东省社会科学规划研究项目《中国特色社会主义政治发展道路研究》（项目编号：15CZZJ12）的阶段性成果。