新常态下“大众创业、万众创新”的制度变迁与创新

○陈刚华　张　程



新常态下“大众创业、万众创新”的制度变迁与创新

○陈刚华张程

“大众创业、万众创新”政策作为中央政府推进转变经济增长方式，促进社会纵向流动和公平正义的重要制度创新，已随着2015年各地区具体鼓励创新创业政策的陆续出台而进入全民创新热潮阶段。“大众创业、万众创新”作为跨法律、金融、人力资源、知识产权多领域的综合性政策，涉及到对市场准入机制、创业投融资机制、税收制度等一系列制度体系的调整与改革问题。因此，“大众创业、万众创新”制度（以下简称“双创”制度）实质上是一场基于新常态背景下极其复杂的制度变迁活动，关乎重塑市场和政府的关系，重造个人价值和社会责任的关系。中国已经处在一个大繁荣开启的时代端口，一切束缚发展要素流动、发挥作用的制度都必须得到改造和清理。由于这一变迁活动是力求在突破原有制度环境基础上寻求新的制度供给与需求平衡，旧有制度体系必然对变迁过程产生一定制约作用，不可避免地引发路径依赖问题，延滞“双创”双创制度创新进程。

一、“大众创业、万众创新”与制度变迁理论

制度变迁形式上是制度的更替、转变与交易过程，其实质上是一种效益更高的制度产生过程。诺思引入路径依赖来诠释制度变迁的长期性，描述了过往的制度安排对现在与将来的影响效应。在旧有既定的制度体系框架中，由于制度初建的沉没成本、适应效应以及协作效应等自我强化机制的存在，将产生巨大的报酬递增效应［1］（P126-128）。在报酬递增效应下，制度被采纳将会顺沿路径演进，从而很难被其他新的制度体系所代替，因此路径依赖对制度变迁具有极强的制约作用。与此同时，各类利益因素是形成路径依赖的深层次原因。伴随着制度的确立和不断完善，往往会产生既得利益集团，他们对现存制度路径有着强烈的依赖性，对即使是效率更高的新制度也产生阻扰和拒绝心理。因此，路径依赖既可以使制度变迁进入良性循环的轨道，也可能使其朝着错误的方向继续运行，最终进入“锁定”状态。就“大众创业、万众创新”制度变迁而言，由于这一制度变迁产生于当前经济新常态背景下，具有显著的“双重”烙印：一方面反映着创业与创新两者之间具有一定协同关系，创业与创新是实现社会经济持续增长的首要动力；另一方面又不可避免地需要面对我国创业型经济发展路径上的双重障碍——外资依附型增长模式和政府主导型融资方式。

总的来看，“双创”制度的路径依赖轨迹通过三个方面显现：第一，“双创”制度的原有模式产生了强大的制度惯性，使变迁路径受到规限；第二，与正式制度相适应的认知模式对“大众创业、万众创新”政策具有制约作用，人们习惯以循规蹈矩取代创新突破；第三，旧有经济运行制度下所产生的既得利益群体出于自身利益的保护，对“双创”制度的深入推进产生阻碍。

二、“大众创业、万众创新”制度变迁中的路径依赖

（一）正式制度的路径依赖

国家层面，正式制度与国家权力相关联，通过成文的法律、法规、政策、契约等明确形式的制度变量来影响经济发展，并以监督和用强制力保证实施。“大众创业、万众创新”制度推出《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，意味着国家将以“政策条文”的形式强制性认可并推广创新创业这种新的观念，通过正式实现机制来影响经济创新机制，但这仅仅意味着以新制度推出的形式认可新观念的可能性，并不意味着新制度即刻能被高效地执行。在规模成本效应、学习效应和协作效应这三个影响因素的影响下，“大众创业、万众创新”制度变迁则易踏入正式制度的路径依赖中。

1.规模成本效应

在中国，“大众创业、万众创新”制度属于政府主导型的强制性制度变迁，制度创新主体是以中央政府为牵引，各级地方政府为助推的政府体系构成。如果各级地方政府无法从“双创”政策制度创新中获取新的制度效益，或者潜在的制度效益不足以支付其变迁成本，那么仅靠中央政府的号召来让地方政府启动制度变迁的难度将大大提高。就“双创”政策制度创新过程来看，一方面，维系原有的以外资依附型增长模式和政府主导型融资方式的创业经济机制已经消耗了大量的初始成本、追加成本以及配套成本，产生了一定的“沉淀效应”；另一方面，推进“大众创业、万众创新”是一个非常复杂的系统工程，不是简单的模仿创新与自主创新，其中势必涉及到大量的配套制度设计，包括管理制度的创新、人才培养、科技成果的转化、产业成果的转化、政策体系的构建等。相对以往的行政式、运动式的创新创业政策模式在政府支持方式、资源配置上与以往存在着鲜明的差别。因此，地方政府在推广“双创”政策的过程中，将不可避免地支付包括规划、设计及组织实施在内的“实施成本”以及为减少变革阻碍、为预防制度变迁失败设计的安全网在内的“摩擦成本”。由于中央政府与地方政府之间就全局利益与局部利益、制度变迁成本费用以及利益补偿等问题没有形成明确可行的实施方案，对于地方政府而言，更可能仅仅是表面响应上级政府号召，并未完全打破原有固化的创新创业机制，做出“适度制度”甚至是“虚假创新”的成本较低的“理性”选择。

2.学习效应

制度变迁活动通常伴随着显著的外部效应，即社会效益大于私人收益。由于其他社会成员在分享社会变迁效益时不用支付成本，从而可能出现“搭便车”问题。现实情况下，许多地方政府在推进改革进程中更倾向于观望，即“等待中央或其他地方的政策有所创新或突破，自己即可坐享其成且不用承担制度创新的成本与风险”［2］。在现行僵化的教育体制与人才流动固化的机制下，地方政府要推进“大众创业、万众创新”必定要重新设计和安排制度规划，从而付出多重成本。如果既想获得相应的收益，又不愿支付制度变迁成本费用，“搭便车”行为将成为一种“理性”的选择。各地方政府逃避承担“双创”制度创新的风险，倾向于观望其他省市同级政府的行为选择和上级政府的作为和态度。一方面，若是有利可图再加上上级政府行政呼吁，则争相模仿，表象上掀起了一场社会性的创新热潮，实则对制度的重新设计并没有做到精巧的安排。另一方面，若是各个都囿于原有制度的框架，这种学习效应将不利于双创制度的突破，原有的低效的制度安排反而得到维持与强化。

3.协作效应

在既定传统的创新创业政策框架内，由于各地方政府及相关部门之间会产生协同效果，整个政府体系更习惯于原有制度的安排，可能更多的是重复投资，从而导致产能过剩。地方政府要想率先开展“大众创业、万众创新”制度创新，就首先面临与其他政府部门协调一致的问题。另外，如何和上级政府形成利益协商，得到足够的政治支持，也是地方政府开展“双创”政策需要考虑的问题。上级部门的利益是影响“双创”制度创新的重要因素，即成本-收益衡量结果将影响着制度变迁的走向。就“大众创业、万众创新”制度创新而言，中央政府是推进制度变革的强制性因素，处于一种较高的战略主导地位，能最终决定“大众创业、万众创新”制度变迁的定位和走向。在中央政府没有给予足够多的政策支持情况下，各地方政府、相关部门将会保持审慎、保守甚至是漠然的态度。纵有一些地方政府进行深层次的制度创新，如果去缺乏其他政府部门的协调与支持，也将会面临困境，使得创新行为流于形式，取不到彻底的效果。

（二）非正式制度的路径依赖

非正式制度与正式制度相对，以价值信念、伦理规范、道德观念和意识形态等不成文的限制约束着人的行为，具有自发性、广泛性和持续性。由于“大众创业、万众创新”制度创新将打破原有的制度均衡状态，既得利益集团在变迁过程中的旧有观念将对“双创”政策的落实构成反向推动作用。具体表现为有限理性效应、集团利益冲突和适用性预期等三种自我强化机制构成的非正式制度路径依赖［3］。

1.有限理性效应

环境是复杂多变的，人对环境的认识能力是有限的，因而造成了人理性的有限。面对复杂的改革环境，政府进行“大众创业、万众创新”制度设计时不可避免地要受到决策信息搜集、整理、分析及判定能力有限性的制约，从而在对“双创”制度进行精准定位、明晰走向以及确定合理方案时，难以形成最佳的行动方案，在协调各相关群体利益和兼顾各区域差异上难以作出万全之策。同时，“大众创业、万众创新”制度是由中央政府强制推出，在信息不对称和软性制度约束的条件下，地方政府作为“有限理性”的经济人，基于自身利益最大化的诉求，可凭借制度设计者的信息劣势和制度缺陷，对制度创新加以利己式解读，致使制度创新偏离预设轨道，而制度设计者在信息不对称下难以对此进行有效纠偏。

2.集团利益冲突

“大众创业、万众创新”制度实质上是在党中央、国务院的高度重视和大力支持下优化创新创业生态体系、转变经济增长方式而进行的利益分配机制的创新。由于这一制度创新是一个“非帕累托改进”的过程，即新制度潜在受益群体——大众草根群体利益或民间中小企业利益增进的同时，原有制度受益群体如国有企业利益将相对减少，其具有利益冲突与博弈的性质。与原有创新创业制度框架“共生共容”的群体、组织及利益集团为维护自身的利益，势必对制度变迁造成一定阻碍力量。相对于“大众创业、万众创新”制度创新的潜在受益对象——大众草根或民间中小企业而言，既得利益集团通过利益的积淀与强化，在组织力量、政策信息、博弈能力上占据着一定的优势地位，双方处于非对称性博弈的地位。这可能导致原有的利益集团凭借强大的资本、权力等力量对地方政府的“双创”政策创新过程施加影响，从而改变“大众创业、万众创新”政策的定义和发展走向，延滞新制度落实进程及积极作用的发挥，催生制度惯性，诱使新制度出现“变形”或“失真”。

3.适应性预期

适应性预期是相对于理性预期而言的概念，人们根据过去经验所形成的观点来预测未来的情形。非正式制度能够引导人们对自身及制度效率的认识，形成相似的思维定势。在面对新的不确定环境时，为降低风险人们通常习惯于从以往的制度要素中来寻求相关的经验指导。中央的“大众创业、万众创新”政策方案出台后，各地方政府落实自己区域内创新创业政策之前，会对现行的制度体系有一个基本预期：原有的旧创新创业管理体系以及相应的社会管理、公共服务体系所形成的制度链条，功能承载量大，彼此互补程度高，在由旧及新的制度变迁过程中仍发挥着不容小觑的作用。而“大众创业、制度创新”制度变迁又面临着不可估量的风险和较高的变迁成本。在以往的非正式规则影响和引导下，地方政府会产生沿袭以往经验的适应性预期，依旧顺沿既往制度规则行事，依赖政府主导融资方式和外资依附式增长，而不是深化体制改革，为转变经济增长方式消除障碍。换句话讲，当面对不确定风险时，以往的非正式规则会抑制地方政府创新行为，延滞各地贯彻“大众创业、万众创新”制度变迁进程。那么，这种适应性预期结果无疑将强化原本就活力不足、效益不佳的旧创新创业制度安排。

三、“大众创业、万众创新”制度变迁的路径创新选择

面对“大众创业、万众创新”制度创新的正式制度和非正式制度路径依赖双重困境，我国应进行路径创新，使“大众创业、万众创新”制度发挥更强大的功能。总的来看，“双创”制度变迁的路径创新须遵循两个导向：一是以市场化方式稳步推进；二是注重制度的供给。

（一）以市场化方式稳步推进，培育制度变迁整合模式

过去，我们过于注重法律、法规、规章等正式制度的建立，而制度的执行、监督等涉及认识论、行为准则、文化观念的非正式制度长期被忽视，导致正式制度的作用发挥有限。政府主导的机制严重误导了政策决策方向，对新常态下的转变经济发展方式起到了逆调节作用。新常态背景下旨在转变经济发展方式的制度性安排，应该在继续完善法律法规等正式制度的基础上，更加侧重于发挥非正式制度的正面效用，使得市场在配置资源上起到决定性的作用，其中核心是解决好对政府与市场关系的认识。

中央政府作为制度变迁的主导力量，虽可凭借强制性权威、意识形态控制、奖惩措施等解决制度创新供给主体——地方政府“虚假创新”或“不创新”问题，确保“大众创业、万众创新”制度变迁有序推进。一方面，是推进“大众创业、万众创新”属于中长期的战略部署，不可不顾实际情况，一窝蜂地上创新项目、搞创业，最终演变成运动式的推进。但在这种强制性变迁模式中，中央政府由于信息不对称、有限理性等制约因素，将会增加全方位贯彻“双创”政策的制度变迁成本。与之前国家以财政补贴、税收减免的方式扶持太阳能、风电等新兴产业的政策相比，对于推进“大众创业、万众创新”，政策应多是利用市场化监控，在广大创新企业里建立公平筛选的机制，这类机制能够有效避免过度行政化、运动式的推动。另一方面，诱致性变迁是源于地方政府和相关部门在市场机制的驱动下对潜在利益的追求，具有持续性和自发性的功能。诱致性制度变迁在“大众创业、万众创新”制度创新中发挥效率的作用，通过利益引导来反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本，从而与中央政府的强制性制度变迁互为补充，彼此协调，达到兼顾效率与公平的效果。将强制性制度变迁与诱致性制度变迁两种模式进行有机结合，培育“大众创业、万众创新”制度变迁整合模式，形成中央与地方政府、政府与市场之间的互动合作机制，强化上下级政府的纵向一致和同级政府的横向协调，以市场化推进实现制度高效供给，鼓励并支持由现代市场体系的发展催生出的市场化、专业化的新型创业孵化机构，以及由快速发展的天使投资、创业投资、互联网金融等投融资服务，为创新创业提供了强大的资本推力，从而克服正式机制的路径依赖对于政策落实的负面影响。

（二）注重制度变革的均衡，加强制度创新供给

短期内，“大众创业、万众创新”制度变迁主要集中在政府调控措施调整上；长期而言，经济进入新常态，“双创”政策需要整体和长远的框架性设计，虽然只是局部性的制度变迁，但却牵引着教育体制改革、财政金融体制改革等其他局部性制度变迁，需要打破原有的制度框架，将创新过程纳入国家顶层设计的整体框架中，与整体制度变迁相互协调，形成动态关联，减少制度变迁阻力，为政府部门推动创新提供良好的制度环境［4］。具体来看，在各个局部领域层面建立创业扶持的新机制，通过一些新机制的制定来促进创业扶持。在工商注册领域，支持各地放宽新注册企业场所登记条件限制，可以使用一址多照，也可以集群注册，方便登记注册；在知识产权保护方面，探索引入并实施惩罚性的赔偿制度，使得惩罚性赔偿具有可操作性，从而有效补偿受害人权益，遏制侵权者的侵权行为；在教育方面，要将创业精神培育和创业素质教育纳入国民教育体系，从价值观上正确引导学习观、择业观。同时，在整体制度层面，继续深化产权制度改革既是推动新型城镇化健康发展的制度基础和经济转型升级的有效途径，也是“大众创业、万众创新”的内生动力，更是新常态下缓解经济下行压力的有效措施。“大众创业、万众创新”不是号召出来的，而是在良好的创新环境中一系列制度安排下产生的结果。创新如何进行，必须兼顾制度安排的均衡，加强制度创新供给，否则创新很可能就只是停留在号召的层面。

［参考文献］

［1］诺思·道格拉斯.制度、制度变迁与经济绩效［M］.刘守英，译.上海：格致出版社，上海三联书店，上海人民出版社，1994.

［2］向玉琼.实际制度供给滞后与政府行为分析：博弈论的视角［J］.社会主义研究，2007，（04）.

［3］姚松，程凤春.我国异地高考制度变迁路径依赖与创新［J］.中国教育学刊，2013，（06）.

［4］周小华.社会服务网格化管理与政府形象传播［J］.湖北行政学院学报，2015，（3）.

（责任编辑崔光胜）

作者单位（华中师范大学公共管理学院）