社会组织与协商民主：作用、机制和过程※

○李华俊　王　勋



社会组织与协商民主：作用、机制和过程※

○李华俊王勋

一、社会组织与协商民主的解读

近年来，中国社会组织大幅度增长，根据民政部发布的2012年社会服务发展统计公报，截至2012年底，全国共有社会组织49.9万个，比上年增长8.1%。其中社会团体27.1万个，比上年增长6.3%；基金会3029个，比上年增长15.9%；民办非企业单位22.5万个，比上年增长10.1%。据相关人士预计，登记的社会组织到2024年将超过100万个。社会组织的高速增长既反映了中国社会的巨大变化，同时也和中国共产党的相关政策有关。2013召开的中国共产党十八届三中全会就全面深化改革的若干重大问题作出60条重大决定，其中，涉及社会组织内容达27次，包括社会组织13次，合作社4次，行业协会、商会和基层组织各2次，非政府组织、非营利组织、非营利医疗机构和志愿服务组织各1次。这在中国共产党的发展历史上史无前例。

在中国，社会组织主要是指政府、企业和事业单位之外的非营利性、非政府性组织。社会组织概念是中国共产党十六届六中全会首次正式提出的，并于十七大进一步确认。社会组织是一个具有高度概括性和指导性的创新型概念。之所以说这是一个创新型概念，是因为这个概念涵盖和取代了过去实践界和学术界流行的多种非统一的称谓，包括非政府组织、非营利组织、第三部门、志愿者组织、民间组织、公民社会组织等。之所以说这是一个具有高度概括性和指导性的概念，是因为这一概念高度概括了这种组织形式的根本属性，即与政府组织和市场组织既相互联系又相互区别。目前我国的社会组织包括经民政部门正式登记注册的社会团体、基金会、民办非企业单位、行业协会和中介服务机构，未经正式注册登记的草根社会组织和正在本土化的国际非政府组织等。

关于协商民主，国内外虽有不同的名称如审议性民主、商议性民主、商谈民主，但基本可以用三个要点来概括：第一，协商民主的主体是公民，公民在公共政策的制定中必须要有参与权；第二，协商民主的方式是公共协商的过程，是在自由、平等的基础上进行讨论、对话和争辩逐步达成共识和决定；第三，协商民主的目的是使公共政策在实质上符合更多公民的利益。

二、社会组织在协商民主中的作用与机制

（一）社会组织在协商民主中的作用

1.扩大参与

社会组织参与协商民主有助于扩大公民有序参与，推进社会主义民主建设。由公民自主、自发、自愿成立的社会组织是公民有组织的参与民主政治建设的载体。这种参与一方面培养了公民的参政意识，提高参政能力并进一步形成公民民主的生活方式。另一方面，通过组织参与也有助于扩大和增强政府合法性和执政有效性。让人民群众感受到政府是为人民服务的。浙江台州温岭等地创造的民主恳谈会，现已成为全省乡村公共事务民主决策的主要形式之一，受到广大民众的欢迎和支持。

2.提供信息

社会组织来源于社会基层，贴近普通群众的生活，能够相对快速有效和直接地了解民情，因此能为政府决策提供即时的信息，尽量避免政府因信息不准而造成政策和决策失灵。提供准确的信息是民主协商的必要条件。重庆市绿色志愿者联合会揭露了重庆南川金佛山国家自然保护区遭到野蛮开发，破坏自然生态一事。此事经中央电视台“东方时空”栏目播出后，引起重庆市政府、国家建设部、国家林业部、国家环保总局的重视。

3.表达诉求

不同社会组织能够代表不同阶层和不同社会群体的利益并表达他们的诉求。近年来，中国经济社会结构发生深刻变化。由于多种经济成分、分配方式和就业形式并存，产生许多新的社会阶层和利益群体。在香港和澳门实行一国两制后还形成不同社会制度、不同意识形态和不同生活方式共同存在的局面。这些差别必然产生不同的利益需求和政治愿望及相应的社会组织［1］。社会组织能够通过组织化制度化的表达方式，反映相关利益诉求，代表协商的各个方面，成为协商的主体之一。

4.政策倡导

政策倡导是社会组织参与协商民主的主要表达方式。近年来中国正涌现出大量从事法律援助和政策倡议的社会组织，而它们在进行集体法律诉讼、游说地方人大代表、开展公共教育，以及提供调研基础上的政策建议方面，都有着宝贵经验。例如，中国青少年发展基金会通过建立希望工程动员社会力量，帮助贫困地区的孩子上学，在全社会产生很大影响。又如，由于公民社会组织的推动，加速了我国无障碍设施建设的发展和无障碍权利的实现。

5.参政议政

参与论证是社会组织参与协商的主要方式。苏州基层政府一方面减政放权，构建新型的决策、执行、议事、监督相互分立又相互制约的社区组织体系，以组织形式创新来保障社区自治的落实；另一方面，社区打造民主恳谈会、价格听证会和评议会等社区社会组织，维护和保障居民利益。社区居民通过组织的形式与政府进行协商对话，发挥了社区社会组织的桥梁纽带作用，有了沟通和互动，就有商量的余地，就能相互理解和信任。

6.反馈信息

社会组织除了向政府表达不同群体的利益诉求外，另一方面也应该向所代表的群体反馈信息。在一个多元社会里，协商各方的利益都要考虑，不可能完全由一方操控。在这个基础上达成的让步和共识也应该回馈到不同社会组织所代表的利益群体中去，以减少矛盾的发生。

（二）社会组织参与协商民主的机制保障

1.确立地位

社会组织参与协商民主首要问题是认真领会和贯彻十八届三中全会的决议，充分认识到社会组织是中国协商民主主体之一的地位。只有切实把社会组织列入国家协商民主体系的重要形式和渠道，才能自觉地把社会组织纳入协商民主的范畴，建立协商的渠道和重视社会组织在协商中的作用。

2.透明公开

在社会组织成立、登记及正常工作中实行信息的透明和公开，建立畅通、有效的联系渠道。保障良好的政治环境，增强政府权力部门与社会组织等的沟通协商、信息交流和意见反馈。第四要优化社会组织的发展环境，使社会组织成为吸纳优质人才就业的载体。

3.明确途径

目前各地社会组织参与民主协商的主要途径有四种：第一是参与立法协商，也就是说社会组织要参与法律法规的制定和修订。第二是参与行政协商，政府在出台公共政策要反复听取代表不同利益的社会组织的建议。第三是参政协商，在党代表、人大代表和政协委员中增加社会组织成员的比例。第四是参与社会协商，在处理社会矛盾方面应用社会组织的协调机制。北京、上海、广东等发达地区和省市已在这些方面开了先河，相关经验值得学习。

4.确立方法

社会组织参与协商的方法是多样的。从各地的经验来看，主要的方法有信访、舆情调查、座谈、会面、听证、参政和议政及网络参与等。深圳的舆情调查对政府的决策提供了相当有价值的信息。另外，要利用网络等新的参与形式，积极探索利用互联网倾听民意的新方式，提升网络引导力和影响力，发挥网络在公众参与社会治理中的重要作用。

5.促进合作

中国社会组织的重生和进一步发展与党和政府的政策密切相关。因此，完善政府治理与社会组织的有效衔接，促进政府与社会组织等社会力量之间的良性互动十分必要。政府要更加重视发挥社会组织协助和参与政府社会治理的积极能动性，重视社会组织参与社会治理、提供公共产品与社会服务中的地位与作用。同时社会组织也需要提升本身参与协商民主和社会治理的能力和质量。

三、社会组织在协商民主参与过程中值得注意的问题

社会组织参与协商民主是一个过程，不可能一蹴而就。这是和我国社会组织发展的阶段性相关的。国家民政部民间组织管理局副局长廖鸿表示：“我国社会组织参与协商民主建设的体制机制目前仍处于起步阶段，其独特优势尚未充分发挥，存在思想认识不到位，渠道不畅通，形式与内容单一，缺乏制度化法制化保障等问题。同时社会组织作为协商民主主体之一的地位尚未完全确立，其协商能力与水平也有待提高。”在这方面，社会组织发展还存在一些需要注意和改进的地方。

（一）组织职能方面

第一，中国社会现阶段以康娱型社会组织发展最为迅速，如各地兴起的广场舞团体、以共同兴趣爱好为基础建立的各类兴趣社团等，这类组织成立的职能主要是满足人民自身娱乐与爱好的需求，其服务社会、参与社会治理的职能还未得到有效释放，如何引导通过共同兴趣爱好聚集起来的民众参与自娱自乐以外的公共服务是亟待突破的重大课题。第二，政府公共职能的释放与转移要求服务性的社会组织的大量出现以及组织能力建设的逐步跟上，如社区老年协会、社区志愿者组织等这些组织主要功能是承担政府转移的部分职能，而就目前我国各地社会组织的发展现状而言，服务型社会组织无论是在数量和质量上都还未能完全达到独立承接政府转移职能的要求，政府需在培育此类组织的顶层设计与实践中着力排除体制障碍，有效注入资源，尽快培育出一批适应当地发展需求，并有能力服务一方百姓的成熟服务型组织。第三，倡导型社会组织引导与规制。倡导性社会组织往往具有较强的批判性，活动目标常常针对宗教、政治等敏感主题，需对此类组织的数量进行相应控制，对其行为进行引导与规制。其实在国外社会组织中，服务型组织也大大多于倡导型组织。例如美国只有百分之十几的社会组织是倡导型组织［2］。

（二）组织能力方面

即使是在以倡导型为导向的社会组织中，不少社会组织办公经费相当缺乏，资金来源也比较单一，在整个社会中的地位较低，所以难以吸纳大量的具有组织管理经验的专业技能的人才。社会组织参与协商的能力需要进一步发展提高。要建立一支有能力参与政治协商的社会组织队伍就必须多举措并行，加大培育扶持力度，将社会组织协商能力建设作为重点工作抓实抓牢。一是积极推进政社分开，切实保障社会组织独立法人身份与相应权利，厘清政府责任与义务的边界，在提供各种优质公共服务的前提下，深化政治体制改革，加快政府职能转变，将政府“管不好，管不了”的事情，采取多样化的方式循序渐进地转交给社会组织主导，在保证党委领导、政府牵头的大前提下，实现党政机关与社会组织在组织结构、活动安排、功能体系、权力决策机制等方面逐步分离。二是加强社会组织人才队伍建设，提高社会组织参政议政的实际水平，设立并切实落实社会组织参与政治协商的渠道，鼓励引导具备较高政治水平与业务水平的社会组织领导人能谏言、敢谏言。

（三）协商类型方面

一方面，社会组织协商民主从类型上可分为三类，社会组织内部协商、社会组织间协商以及社会组织与国家党政机关的协商，此三类协商在形式、目标、机制等诸多方面存在较大差异，应实施分类推进的原则。对于社会组织内部协商民主应以完善社会组织内部法人治理结构建设为重点，引导其切实发挥理事会、监事会、全员代表大会的职能，强化内部治理的透明度与公信力；对于社会组织间的民主协商，应着力搭建制度化平台，有效协助社会组织建立资源整合、优势互补、合作共赢的协商发展关系，减少恶性竞争，提高资源利用效率；对于社会组织与国家党政机关的协商民主，首先要建立政府与社会组织的信息沟通与交流机制，各级政府部门关于民生保障、社会治理等方面的重大决策应通过调研、听证、咨询等方式与相关社会组织建立充分的沟通交流，遇到突发情况（如重大灾害、突发社会事件等）迅速与社会组织协商，发挥社会组织作为独立第三方专业化、中立化、主动化的独特优势；其次，在政府作出重大决策、重大规划与项目之前应该将相关社会组织纳入协商环节，在法律法规的制定与实施之前应充分尊重社会组织的主体地位，与之进行广泛的协商，充分发挥其智囊团与思想库的作用。另一方面，由于中国社会目前的状况和社会组织的发展水平，社会组织参与民主协商应该注意循序渐进。在目前阶段，需要多依靠从政府部门渐渐剥离的社会团体与组织如工会、青年团、妇联及各类协会等，逐步培养其他枢纽型组织。扶植能够承担咨询和协商工作但又相对独立的民间智库一直以来是包括美国在内的西方发达国家的成功实践经验。

（四）顶层设计方面

关于社会组织参与民主协商工作在顶层设计方面要注重妥善处理三对关系：一是党的领导与社会组织参与协商的关系，坚持党的领导与社会参与的有机统一，社会组织参与民主协商应确保是在各级党政部门的周密组织和有效监督之下，分步骤的有序进行，另一方面也要尊重并发挥社会组织主体作用，最大程度地激发社会组织的公益性、志愿性、创造力和灵活性等核心特质。二是全面推进与重点培养的关系，在我国背景下，社会组织参与民主协商既要认识到其迫切性，也要认识到其不可一蹴而就的现实情况，当前可率先从社会发展的重大问题及与人民切身利益相关的问题入手，选择专业水平较高、代表性较强、组织化程度较高的组织，如行业协会、专业技术学会等有序参与协商，同时重点引导有能力参与社会治理，资源较为集中的联合型、公益型、枢纽型社会组织参与到社会治理体系中去，待社会组织在数量和协商能力方面取得长足进步并达到要求时再逐步放开协商范围，做到既积极稳妥又有序有效。三是社会组织参与协商与维护社会和谐稳定的关系，积极发挥社会组织作为政府工作的“缓冲区”、“安全阀”的作用，借助其优势有效缓解社会压力，排减社会负面情绪，化解社会矛盾，促进社会和谐稳定，对一些并非以社会服务、促进民生问题得以解决为目的的社会组织应做到及早发现、有效监控，造成不利于社会和谐稳定的要坚决规制其行为，甚至予以取缔。

［参考文献］

［1］夏建忠，张菊枝.我国社会组织的现状与未来发展方向［J］.湖南师范大学社会科学学报，2014，（5）.

［2］王名，丁晶晶.中国社会组织发展趋势分析：由量到质的转变［J］.中国人民大学学报，2013，（2）.

（责任编辑至默）

基金项目：※2013年度国家社科基金一般项目《政府购买社会组织服务的机制与模式研究》（批准号：13BGL146）的阶段性成果。

作者单位（江汉大学社会学系、社会组织发展研究中心；美国威斯康辛大学帕克赛分校社会学与人类学系）