我国行政监督体系的困境与发展取向

○罗家为



我国行政监督体系的困境与发展取向

○罗家为

行政权是现代国家的一项重要的权力，涉及了社会治理和人民生活的方方面面，与人们的生老病死都息息相关。因此，在现代国家中，对行政权力进行监督和约束具有普遍性。我国自古以来就非常重视对权力的监督和约束，改革开放以来，我国行政监督体系不断发展，取得了一定的成就。然而，随着社会公共管理事务越来越复杂，行政权力的无孔不入也对公民的正当权益造成了一定的侵害。在新时期，如何对行政权力进行有效的监督，让权力在阳光下运行是国家治理和社会发展的一个重要议题。我国行政监督体系不断完善，但也遭遇了自上而下的监督单一化、泛化、覆盖面窄，社会力量在行政监督中的边缘化，各方监督主体难以形成合力的困境。为此，行政监督体系的完善要在坚持全局思维的基础上，将自上而下和自下而上的监督方式结合起来，强化社会力量在行政监督体系中的地位，增强监督协调力度，明确各方监督主体的权力边界。

一、问题的界定与研究进展

（一）行政监督的界定及其必要性

所谓行政监督，其本义是监督行政，它是指作为依法享有行政监督权的监督主体对各级国家行政机关及其公务员行使国家行政权所实施的监督。按监督主体的不同，可以将行政监督分为狭义和广义两种。广义的行政监督是指由国家机关、社会团体或个人对国家行政机关及其公务员所进行的约束、检查、督促；狭义的行政监督是指国家机关在内部所进行的一种监督活动，也就是行政系统对自身的一种监督[1]。本文取其广义上的定义，即行政监督既包含了行政系统对自身的监督又包含了国家机关、社会团体、社会个人对行政机关的监督，在此框架范围内对我国行政监督体系进行分析。现代国家对于行政监督的关注度非常高，对行政权力的监督与约束也是现代国家的普遍做法，对于行政权力进行监督非常必要。不同的国家对公共权力进行约束的方式不尽相同，西方国家经过几百年的发展，逐渐形成了一整套，权力制衡的制度。

（二）我国行政监督的研究进展

我国政界和学界对行政监督问题都保持了持续的关注，在对行政监督体系问题的分析方面不乏一些独到的见解。有学者认为，当前我国行政监督体系主要由政党监督、国家权力机关监督、司法监督、社会团体监督、群众监督、舆论监督和审计监督组成，并对各种监督主体的优缺点进行了深入分析。有学者认为，我国行政监督体制具有独立性和依附性、至上性与广泛性、人治性与法治性等内在特征，并形成了我国行政监督制度变迁的“锁定性”路径。因此要着力破解古代行政监督制度变迁中形成的“低效锁定”的依赖性路径，才能推进当前我国行政监督制度的创新。有学者认为，当前应该将行政监督方略的常态化、行政监督体系的合力化、行政监督运作的“双轨化”、行政监督程序的正式化、行政监督效果的纠错化这五大问题纳入到行政监督的应有内涵之中[2]。也有学者认为，我国的行政监督机制之所以运转效率低下是源于其惯有的结构功能困境。结构性困境表现为基于当代行政权力扩张而导致的监督主客体间关系倒置及监督主体内部架构的失衡，而委托-代理机制的失效与监督体制的制度缺陷则是功能性困境在内外两个维度上的显现。要解决行政权监督机制的结构功能困境应坚持全局思维。

目前来看，对于我国行政监督的研究文献已经非常丰富，分别从我国行政监督体系的构成，行政监督体系的问题，行政监督的困境以及行政监督的发展路径进行了深入细致的分析，其中也不乏独到的见解。然而，当前我国行政监督的现状却并不理想，公共权力侵害个体和私人部分利益、寻租腐败、权力的滥用问题依然存在。为此，深入分析当前我国行政监督系统效能及其发展困境，明确行政监督体系的发展方向对新时期促进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的理论意义和现实价值。

二、我国行政监督体系及其行政监督效能

（一）行政系统的内部监督及效能

行政系统内部监督主要包括行政层级监督、行政法纪监督、行政审计监督。行政层级监督主要包括中央对地方的监督，上级对下级的监督。客观上来看，我国行政系统内部上级对下级的监督效果并不理想。一方面，我国行政系统内部上级与下级的关系缺乏法律制度的保障，上级对下级的监督和领导具有随意性，监督效果会因为不同的人呈现截然不同。另一方面，行政层级过多造成决策重复与信息阻隔，政府自利性与法制的缺位，层级设置中的纵横失调也是削弱行政监督效能的重要因素。此外，在我国行政机构里，上级和下级或多或少有一些私人关系或者是利益纠葛，在涉及行政权力的监督上，下级只要没有触动上级的直接利益，一般是睁一只眼闭一只眼。

我国的行政法纪监督部门主要为监察部门，监察部门的监督效果也并不理想。在我国行政系统内部，监察部门既要接受自己直管上级的领导，又要接受同级政府行政首长的领导，处于一种双重领导的尴尬状态，在行政权力的监督中无法独立行使权力。再加上上级与下级、领导与领导、部门与部门之间的利益关系，其监督效能进一步打了折扣。行政审计监督在行政系统内发挥了一定的监督作用，但因其独立性、代表性、覆盖范围以及公民的参与性较低，运作的透明度和公开性不够。

总的来看，行政内部监督职能重复，监督手段存在一定的局限性，其监督功能还有待加强。

（二）行政系统的外部监督及效能

行政系统外部监督主要有政党监督、国家权力机关监督、司法监督、社会团体监督、群众监督、舆论监督。尽管我国行政系统外部监督拥有庞大的系统和众多的人员，但目前的监督效果也并不理想。首先，从政党监督来看，主要是我国共产党的纪律检查委员会以及各民主党派参政议政的监督。当前，纪律检查委员会在行政监督中发挥了重要的作用，尤其是在反腐倡廉、惩治贪官方面具有不可替代的作用，但其监督也存在一定的局限性。纪委从本质上来看是一种党的组织，在现实运作中难免会超越权力边界，侵蚀国家权力，而且太过强势的纪委容易滋生自身的腐败。各民主党派的监督仅限于参政议政以及民主党派人士的建言献策，其监督作用效果有限。其次，从国家权力机关监督来看，全国人民代表大会及地方各级人民代表大会是国家权力机关，在同级政府中具有最高决定权力，依法行使监督权。但实际上我国人民代表权力在许多方面处于一种虚置状态，人大对行政权力的监督效果有限。此外，司法机关也是行政系统外部监督的一个重要的监督机关，司法是维护社会公平正义的最后一道防线，我国司法监督的效能却并不理想。司法机关正常履行其职能的条件是它不能受制于行政机关，但我国业已形成的司法与行政之间的关系则表现为：一方面司法机关在人、财、物等资源供给上依赖于行政机关；另一方面，与此相关的司法机关的现实政治地位低于行政机关。这两方面关系极不利于司法监督职能的落实[3]。

从社会监督来看，我国的社会监督主要包含了社会团体监督、群众监督和舆论监督。表面上看，我国社会监督覆盖的范围广，涉及的监督主体较多，但是其监督效果却不尽人意。一是社会团体监督。近年来，随着社会经济的发展，各种社会团体如雨后春笋纷纷发展起来，在揭露社会问题、表达群体利益、监督国家行政权力起了重要作用，但由于当前社会经济不够发达以及体制的一些束缚，社会组织的独立性并不强，一些社会组织只是政府的延伸机构，监督效果大打折扣。二是人民监督。在互联网日益发达，网络社区不断发展的情况下，无论是传统的行政监督方式还是现代的行政监督方式都有所进步，人民对行政权力的约束也进一步加强。但与西方发达国家相比，人民群众的参政议政、行政监督的渠道依然比较窄，监督效果有待加强。三是舆论监督。在我国，新闻媒体是传达党和政府方针政策的工具，是反映人民群众利益愿望的工具，是人民群众意见的表达平台，从本质上说，新闻媒体是社会的良知，因此舆论的确是发挥了一定的监督作用。但由于种种原因，其监督效果也并没有充分发挥出来。社会监督是一种异体监督，它与权力体系内的监督相比，具有不可代替的特殊作用。社会监督的主体是人民，这就决定了社会监督的实质，是人民监督[4]。如何推进社会监督，还有很远的路要走。

三、我国行政监督的困境及其表现

（一）自上而下的监督方式并没有根本改变

自上而下监督即党政领导监督，是指党政领导机关内部自上而下权力对权力的监督，既是上级组织机关对下级组织机关的指挥监督，也是组织对个人的监督制约，还包括党政主要领导干部对一般工作人员的监督约束。众所周知，在我国目前现实条件下，我国党政领导机关内部自上而下监督控制是我国现有监督制约体系中最有效的监督机制。而且这种监督机制决定执法监督、民主监督、舆论监督和群众监督能否有效发挥作用[5]。近年来，尽管各种监督主体力量有所成长，监督方式也逐渐多样化，但仍然没有摆脱传统的自上而下的主体监督方式。例如，当前的中央巡视组、纪律监察委员会都是党政机关自上而下的监督。这种自上而下的监督具有非常态性，非具体性以及单一性，面临了一些监督困难。首先，我国领导干部和党政机关人员众多，组织机构庞大，行政监督难以面面俱到，落到实处。其次，虽然我国监督机关众多，人员充足，但是依据我国的政治运行惯例，任何事情都要由党政主要负责人研讨、征询意见、最后决定，在庞杂的社会公共管理事务以及众多的政府层级当中，对行政权力的监督往往心有余而力不足。

（二）社会力量在行政监督中边缘化

在世界各国的行政监督体系中，社会监督都扮演了重要的角色，但是不同的国家由于社会力量的强弱不同，其监督方式、监督深度和广度呈现了一定的差异。当前我国社会力量在行政监督中的地位有所提高，但还是处于比较弱势的地位，换句话说，我国社会力量在行政监督体系中仍处于一种边缘化的位置。真正在监督中发挥作用的还是自上而下的党政机关监督。这种监督格局的形成有其深厚的历史渊源和现实背景。从历史上看，我国社会长期具有德治主义、人治主义的传统，缺乏社会防恶止恶的社会监督机制，其最终的价值根据便是在我国传统文化中占主导地位的人性善的乐观主义理论。这种理论认为，人性本来就是善的，因而无须监督，只要人人加强自己的道德修养，就可以让公共权力得以合理运用[6]。在这种观念的影响下，国民对社会监督并不怎么重视。从现实情况来看，新中国成立以来我国形成了一种高度集中的经济和政治模式，尽管改革开放以来，我国已由计划经济向市场经济转轨，但因为计划经济的残留以及“强政府”的体制，我国社会力量相对国家一直比较弱小，处于一种“强政府-弱社会”的状态。由此造成了社会力量在行政监督中的边缘化。

（三）各方监督主体难以形成合力

尽管我国监督体系涉及了多方主体，监督体系参与的制度设计充分考虑了多方参与，但是在行政权力的实际监督过程中很难形成合力，监督效果并不理想。一方面，党政机关监督以及行政系统内部监督各主体之间利益盘根错节，比如，人大代表既是权力机关的代表又在行政机关保有行政职务；司法机关在人力和财力上必须得到行政机关的支持。在利益的联结下，难以对行政权力形成有效的监督。另一方面，社会力量和党政机关监督主体之间缺少联系的纽带，比如人大代表与社会民众之间联系不强，社会民众普遍对中基层政府保有敌对情绪，在行政监督中，政党、国家、社会、群众各行其是。更重要的是，由于政府机关内外各种监督之间的关系还没有理顺，各种监督主体都程度不同地存在监督权限、方式、程序、范围等不够明确具体等问题，彼此又缺乏联系和沟通，工作中往往各自为战，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体。因此，监督工作中难免存在“交叉带”和“空白带”，造成有的问题多方插手，有的事情无人过问，尤其是对那些界限不清的疑难问题，各监督部门互相推诿、扯皮，出现无人监督状况[7]。这就削弱了监督的整体效能，导致了监督机制弱化。

四、破解我国行政监督体系困境的路径取向

（一）搭建对接平台，将自上而下和自下而上的监督方式结合起来

由于单一自上而下的监督并不能现实对行政权力的充分监督，因此，应该在完善党政机关自上而下监督的基础上设计一种自下而上的监督方式，在实际运作过程中，将自上而下和自下而上结合起来。一是要继续完善自上而下的监督方式，从法律层面明确行政机关上级和下级之间的关系，推进依法行政；继续完善党的纪律监察委员会制度以及巡视组的监督方式、监督范围、监督边界以及监督对象，防止自上而下的监督出现泛化。二是要加强自下而上的监督机制的建设，在传统监督技术的基础上，充分引进现代信息技术、互联网技术，加强行政机关上下级之间的沟通和交流，加强行政机关和社会之间的交流。只有充分调动人民群众的参与积极性，增强行政机关行政执法的透明度，才能让权力在阳关下运行，接受人民的监督。更重要的是，要加强自上而下和自下而上监督的结合，在上级政府、下级政府、人民群众之间建立反映迅速、公开透明的信息传导机制，加强上下级行政机关之间以及行政机关与民众之间的互动。

（二）培育社会力量，强化社会力量在行政监督体系中的地位

从西方的公民社会理论以及现代国家的主权在民思想来看，任何公共权力的获得都是来源于社会，来源于民众；而为了获得保持对公共权力持久有效的约束，必然要加强社会力量的监督。我国社会力量的弱小只是暂时的，在国家与社会关系不断变迁中，社会力量已经不断成长起来，我国不一定要形成西方那样的公民社会，但社会在整个行政权力监督体系中必然会有一席之地。为此，要在明确政府与社会边界的基础上，加快事业单位以及社会组织去行政化进程，以法律的方式明确政府和社会的边界，将社会可以办好的事情交给社会自己处理，不断刺激社会力量的发育。要加强社会组织的政治参与，通过程序的修改和完善技术手段确保社会组织在行政监督中的有效参与；加强非政府组织自身建设，提高其公信力[8]。促进民众官本位思想向社会本位、民本位思想转变，引导民众积极参与社会组织，通过社会组织将分散的民众组织起来，以加强对行政权力的监督。

（三）增强监督协调力度，明确各方监督主体的权力边界

在整个行政权的监督系统工程中，权力格局的调整和优化当为核心，因其不仅是结构性困境的破解之道，亦与功能性困境有着千丝万缕的联系，更是宏观层面上行政监督改革的破局之点[9]。当前行政监督体系难以形成合力的主要原因在于整个党政系统中权力格局的纵横交错。因此，必须以法律的形式重新打破既有的权力格局，在建立一个总的监督协调结构的基础上，明确各方权力边界和责任义务。考虑建立一个起核心作用的，能够统一组织、管理、领导和指挥全国行政监督工作的权威机构，使其成为整个行政监督的核心组织。需要强调的是，确定行政监督体系各方主体的权力边界不是一蹴而就的，只有在不断的实践和调适过程中确立国家与社会合适的关系。总的来说，政府向社会放权是一个大的趋势，应该建立起政府与社会互动协同的良性关系。

［参考文献］

[1]杜欣，耿辉建.行政监督必要性理论分析[J].合作经济与科技，2007，（1）.

[2]关保英.拓展行政监督的新内涵[J].探索与争鸣，2015，（2）.

[3]李中天.中国特色社会主义“法治实施体系”研究动态述评[J].湖北行政学院学报，2015，（4）.

[4]宋惠昌.论社会监督[J].理论视野，2011，（8）.

[5]钱亚梅.论风险社会的公共决策机制变革[J].湖北行政学院学报，2014，（1）.

[6]肖群忠.传统性善论与社会监督机制的缺失[J].河北学刊，2009，（1）.

[7]申海蓉.关于完善我国行政监督机制的思考[J].山西师范大学学报（社会科学版），2009，（5）.

[8]廖云芬，杨娟.加强非政府组织在行政监督体系中的作用[J].思想战线，2009，（12）.

[9]蔡林慧.试论我国行政监督机制的困境与对策[J].政治学研究，2012，（5）.

（责任编辑崔光胜）

作者单位（华中师范大学政治学研究院）