提高基层党员干部的法治思维和依法办事能力

○郭玮

提高基层党员干部的法治思维和依法办事能力

○郭玮

全面依法治国必先全面从严治党，而从严治党既要关注重点人群，即关键少数的导向作用，又要聚焦身处基层、工作一线的广大基层干部。基层政府地位特殊、责任重大、使命光荣，基层治理法治化水平的高低，关系国家治理体系和治理能力现代化的进程，基层党员干部能否按照改革开放排头兵、创新发展先行者的要求提高法治思维和法治方式，进而发挥领导干部的引领示范作用则显得尤为重要。

一、当前基层党员干部法治思维和依法办事能力存在的突出问题

改革开放以来，特别是党的十五大以来，社会主义法治建设取得了重大成就，但是一些基层党员干部的法治意识还比较淡薄，影响了党和政府的形象，干扰了国家制度体系运行，冲击了人民群众对法治的信心。

（一）在法治实践中尚未完全形成法治信仰

一是法律与权力的冲突。这是法治建设的核心问题。宪法、法律是人民最高意志的体现，权力的行使必须符合宪法、法律的规定，接受宪法、法律的监督。现实生活的复杂性往往造成法律与权力的矛盾与冲突，一些党员干部权力本位意识和特权思想根深蒂固，敬畏规则而不敬畏法律，敬畏潜规则而不敬畏明规则，敬重领导而不敬重法律，“黑头的（法律）不如红头的（文件），红头的不如笔头的（领导批示），笔头的不如口头的（讲话）”，没有把握好权力边界，没有时刻把施政行为限定在宪法、法律的框架内。

二是程序与效率的冲突。法治思维是程序性思维，一些党员干部重实效轻程序，有的不认可程序正义的价值，有的认为讲程序就是思想僵化和官僚主义。调研显示，52.7％的基层党员干部认为，法治思维的重点不是重规则，44.9％认为不是重程序。在具体工作中，程序成为过场，很多重要方案、规划出台前的听证会、论证会的参会者多为外行，导致方案、规划缺乏科学性、稳定性、严肃性。

三是工学矛盾的冲突。党员干部参加法治教育培训的成效受到主、客观条件的限制，工学矛盾突出是导致法治教育弱化的主要原因。法治教育培训相对较少，而一些基层党员干部参加培训频率不高，学习的主动性不高、意愿也不强。从现实情况看，由于大量的业务工作比较繁忙，脱产集中培训会给正常工作带来一定影响。也有的对法治教育培训没有对业务培训重视，学习的主动性和自愿性还有待提高。有的不知道重点学什么，面对众多法律文件无所适从。

（二）基层党员干部法治能力与全面依法治国、依法治市的要求尚有差距

一是决策不科学。由于决策机制不健全，决策主体权责不清，有的决策信息不公开，有的公开不及时、不透明，对群众的要求漠不关心，闭门造车，导致拍脑袋决策、凭经验决策的现象时有发生。当上级决策与法律规范存在冲突时，基层党员干部如何作为就面临着选择困境。

二是守法能力不足。面对上访、缠访、闹访事件，一些党员干部往往采取非制度化的个别补偿和利益补偿手段，而不是用正式法律程序和方法解决。全面从严治党坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，但近年来，一些党员干部顶风作案现象依然存在，有的党员干部采取选择性执法，导致社会矛盾激化，损害了政府公信力。有的明显违法中央“八项规定”精神后，依然采取多种借口进行争辩，不知悔悟。

三是用法能力不强。有的党员干部乱作为，目无法纪、滥用权力，打招呼、批条子、递材料，以各种明示暗示方式插手干预司法个案，办关系案、人情案、金钱案，人民群众反映强烈。当一些基层党员干部对法律的尊重程度不够，或存在有法不依、违法不究的行为时，就会使法律规范在全社会中的合法性和有效性减弱，使社会其他成员也会对法律规范不尊重、对执法机构不信任，形成一系列形形色色的社会问题。

（三）从严治党、依规治党还存在不适应问题

一是党内法规内容的科学性有待提高。党内法规制度理念的创新性不强，与当前党建法治化面临的新形势、新任务、新要求存在不适应现象。有的法规内容存在脱离实际的情况，未能及时、适时修改、完善、创新；有的法规内容的原则性、笼统性、宏观性特征较明显，弹性空间比较大，质的规定性较多，量的规定性较少，同时，相关配套法规、实施细则还不够完善，导致制度规定缺乏科学、具体、明确的要求，不利于党内法规制度的贯彻执行。

二是顶层设计与总体规划有待提高。主要表现为根本制度、具体制度、领导体制、运行机制的科学化、系统化、集成化水平较低。党的建设随着形势和任务的变化不断发展、完善、创新，而党内法规体系建设并没有形成一个完整的制度体系。党内法规制度体系统筹规划不足，重视实体性规范，忽视程序性规范，碎片化现象比较突出。

三是制度规定与党内法规衔接的协调性有待提高。一些党员干部把党的规章制度仅看作学习材料，认为同自己的精神生活、日常行动并无关系；一些党员干部视《党章》和《条例》为“不过是写在纸上的东西”；一些党务干部对制度规定不熟悉，据调查，分别有70.8％和43.1％的党务干部认为自身党建实务知识和党内法规制度需要补习。因此，必须以法治思维和法治方式建制度、明法度、严约束，将党内法规制度体系建设贯穿于基层党建全过程，不断提高管党治党建设党的水平。

二、国外主要政党加强党员干部法治能力建设的有益经验

（一）注重发挥国家法律、党内法规和道德规范对党员纪律约束的整体合力

提高基层党员干部的法治思维和依法办事能力，是推进基层党建法治化的基础和前提。由于各个国家的国情、党情、文化传统、风俗习惯、宗教信仰等各有不同，相关举措的侧重点也有所不同。有的强调突出法律，有的侧重突出党纪，有的注重发挥社会道德规范的教化作用，通过善恶、准则、义务、良心等形式规范和约束组织和党员。总体而言，大多数国家的主要政党更加注重发挥三者合力，寻求效力最大化。如法国社会党在党章中设置了大量党纪维护条款，还专门设有道德宪章，增强党内法规的执行力；《新加坡人民行动党章程》对党员义务和权利、党的纪律和处分等都有严格、具体、明确的规定。各国主要政党都将反腐作为依法治国、依规治党、从严管干部的重中之重，如越南共产党《预防和反对腐败法》《申诉控告法》，为惩治腐败、从严管党治党及提高党员法治能力提供了重要法律依据。

（二）注重建立和完善监督制约体制机制维护党规党纪权威

各国的主要政党普遍将强化监督制约作为保证党规党纪高效规范运行的重要手段，落实从严从实管理措施。一是依靠相对健全完善的制度体系维护党纪权威。很多政党设立具有高度独立性的权威机构，对组织和党员的行为、活动、情况进行管理。如法国社会党中央协调委员会及其各级党部中的协调委员会是该党内部的“司法机关”，对纪律处分案件具有最终裁定权。古巴共产党建立了中央、省、市三级申诉委员会，负责党员与党员干部处分申诉工作，形成对监督机构的反监督。二是充分发挥公众、媒体和反对党等党外监督作用。西方一些大党老党将媒体监督作为党内监督的必要补充，英国的工党、保守党、社民党等推行党务公开和扩大媒体知情权，鼓励社会各界对本党的党员和党员干部违纪违法行为进行曝光。

（三）善于通过教育培训和交流研讨增强党员的法治思维

很多政党在完善自身法规体系和运行机制建设的同时，通过教育培训、交流研讨等活动，引导广大党员对党的路线方针政策的认同。如巴西劳工党督促党员认真学习、深入领会《劳工党道德和纪律条例》，确保条例产生实效。印度共产党针对党员队伍中共产主义价值观呈现弱化、享乐主义、拜金主义有所抬头的倾向，在全党开展重温马列主义基本原理的学习活动，号召党员自觉抵制与党的指导思想相悖的错误思想。还有一些政党注重向青年党员开展党的路线方针政策的教育培训，从苗头上强化青年党员的执政为民意识、责任担当观念和法治思维，强调党员管理要抓细抓小抓实，以法治能力建设为抓手加强党员的综合素质能力建设。

三、提高基层党员干部法治思维和依法办事能力的路径

基层党员干部作为推进法治建设的关键，正确的法治意识、深厚的法律知识和良好的法治思维、法治方式是其履职的基础。因此，要把带头尊法学法守法用法作为树立法治意识、提高法治思维的关键，以强化制度建设规范权力运行，造就一支宏大的具有法治素养和法治意志的治国理政干部队伍，这是新形势下对干部执政能力的新要求。

（一）培育法治思维观念，增强法治培训的针对性实效性

一是创新学习方式。除了专题讲座，普法教育还要以问题为导向，增加研讨式教学、现场式教学，如研讨交流、党员论坛、现场教学、情景模拟、案例教学、网络教育，开展行政法与行政诉讼法知识竞赛、宪法日千人宣誓、参观监狱、警示教育基地等活动，有利于调动基层党员干部的参与热情。

二是丰富培训内容。法治思维的培养源于对法理的深入理解，学法必须懂法理，对私法、公法、法理、法条的系统学习，则构成了法律学习体系。“把宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课”。党校在干部教育培训课程设置中应该增加法治教育单元，有助于改善法律知识碎片化、零散化现象，防止党员干部在依法办事中对法律断章取义甚至误解、曲解法律本义。

三是突出分层分类。基层党员干部往往任务重、压力大、事务繁琐，不仅要建立一个长期、具有整体性的法治培训规划，包括对新任职、新调任的干部在内，基层党员干部自身也要重视学习方法的改进与学习时间的保证。注重分层分类培训，结合综合管理岗、专业技术岗、行政执法岗的实际特点分别进行课程设置。

（二）营造浓厚法治氛围，推进法治文化建设根深蒂固

一是健全依法决策机制。首先，要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序公正、过程公开、责任明确”，通过召开座谈会、论证会、听证会等形式让群众广泛参与，听取意见。其次，要完善决策制度。建立健全调查研究制度、重大决策合法性审查机制、专家审查制度、决策公开制度、重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制等，正确处理决策过程中不同利益主体的不同诉求，并通过适当方式保证群众的有效参与。

二是加强公信力建设。基层党员干部应“坚持正确义利观，做到义利兼顾，要讲信义、重情义、扬正义、树道义”，弘扬社会主义核心价值观和中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德。一手抓法治、一手抓德治，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，才能提高依法办事能力，不超越行政权力的边界，为党的事业和群众服务。增加法律人才在基层干部队伍中的比例。法治思维的培育是一个潜移默化的过程，随着法学教育的发展，高等院校法学专业的毕业生越来越多，其中一部分受过比较完备的法律专业训练，且具有2年及以上基层工作经历的，将其纳入基层干部队伍，有助于改善基层干部队伍法治思维和依法办事能力的整体状况。

（三）强化制约监督，规范约束基层党员干部权力运行

一是在考核中设立依法行政指标。建立依法行政考核指标体系相关法律制度，由国家出台行政考核相关法律，订立行政考核指标蓝本，参考蓝本根据实际订立具体行政考核指标。树立依法行政考核在政府绩效考核中的权威，将法治建设成效评估纳入政绩考核评价的大系统，适当增加权重系数。设定科学的依法行政考核指标体系，严格按照建设法治政府的整体目标和要求进行设定，紧密围绕考评对象的法定职权和执法任务，前者为共性指标，后者为个性指标。明确依法行政考核指标体系的对象和范围，完善依法行政考核指标体系的内容和标准，并倡导公众参与，注重依法行政考核指标体系的结果运用，明确规定依法行政考核结果与奖励惩处、干部任免挂钩，形成全新考核机制。

二是把法治标准纳入干部任免体系。衡量基层党员干部任免的法治标准包含两方面内容：自身法治素养和尊法学法守法用法状况、依法行政状况。把能不能遵守法律、依法办事作为考察识别干部的重要条件，使其落地落实，把遵纪守法作为衡量干部德才的具体标准，把依法行政状况作为衡量政绩的具体指标，提拔重用法治思维和法治方式工作能力强的干部，对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。

三是全面推进政务公开。挖掘人民代表大会制度和人民政协制度功能。进一步完善人民代表的结构和比例，增加有法律知识背景和法律实际工作经验的代表比例，提高依法议政、议案的整理、制作、提交能力与质询能力，强化与选民直接联系。宣传部门要将人民代表大会制度理论与实践纳入宣传工作的总体规划，建立媒体公益宣传人民代表大会制度机制，发挥主流媒体的积极作用，用好新兴媒体，加强事关群众切身利益的立法、监督等重要履职活动的宣传报道。发挥政协作用，依照宪法法律通过高质量的议政和提案，对宪法、法律、法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、基层党员干部的重点工作，提出建议和批评，将监督之责落到实处。。

（四）构建党内法规制度体系，为全面从严治党提供法治保障

一是建立健全党内法规制度。对照《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，加强对基层党建制度和指导性文件的清理与修订，做好对应上级条规制度的配套、细化工作，将科学、民主、法治理念固化为具体制度，不断提升基层党建制度规定的科学化、系统化、集成化水平。按照党章制定思想、组织、作风等建设方面的系统性制度规范，增强各项制度和指导性文件的针对性和指导性。研究制定基层专职党群干部任职条件的参考标准，建立专职党务干部特别履职状况和专业能力评估制度，研究制定党务干部与行政干部交流工作实施办法和实施细则。

二是建立健全执法保障机制。建立健全党内法规制度监督审查机制。借鉴政府推行法律顾问制度的经验做法，推行党务部门的法律顾问。及时修改完善党内法规制度。注重稳定性与延续性，增强制度执行预期，及时清理修改各项制度规定和指导性文件中的不适应、不协调、不衔接之处。强化制度督查。以党章《准则》《条例》为重点，加强基层党的制度执行情况调研与实施评估，开展督促检查，完善责任追究机制，明确启动追责程序，加大党内法规制度执行的强制性要求，基层党员干部理应无条件执行。

三是建立健全制度治党运行机制。制定基层党建研究工作规划，组建联合攻关项目组，对基层党建重难点问题进行全方位调查研讨，开列问题清单，逐一破解难题，逐步完善基层党建制度运行机制。注重制度的发布宣传。通过新闻发言人、新媒体发布等方式，做好党内法规制度发布。将基层党建各项制度规定纳入“三会一课”和党务干部培训内容，尤其是常态化抓好党章《准则》《条例》的学习宣传。构建落实制度的长效机制。加强分类指导，指导基层党组织结合实际抓好制度的细化、实化，加强目标控制管理，建立责任制、制定路线图、明确时间表，发挥制度管长远、管根本的效用。形成评价反馈机制。建立健全基层党建制度意见征询、收集整合、情况反馈、工作调整机制，及时评估制度效果，强化基层党员干部的考核倒逼和激励引领，以制度治党提升基层党员干部法治思维和依法办事能力的实效。

（作者单位 上海市松江区委党校）

（责任编辑 周吟吟）