以地方立法引领和推动地方经济社会发展——以湖北十堰市为例

○佘立柱

以地方立法引领和推动地方经济社会发展
——以湖北十堰市为例

○佘立柱

赋予设区的市地方立法权，是完善立法体制、全面推进依法治国的重要举措，是提升地方经济社会发展水平的重要保障。地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，具有引领、推动和规范、保障作用。开展地方立法需要立足本地经济、社会、文化、地缘现实，抓住关键，顺势而为，通过提供有力的制度供给和发展保障，引领和推动地方经济社会发展。

一、顺势而为，把立法资源转化为改革发展优势

国家立法活动的重要功能是通过创制规则调整社会关系和社会事务。在改革攻坚的关键时期，更加需要通过地方立法凝聚改革共识、推动制度创新、引领改革发展，围绕党委中心工作和社会发展大局，把立法优势转化为改革发展优势。

一是坚持与党委决策同向。地方立法必须坚持党的领导，建立向党委请示报告制度，重要法规草案和重大立法事项及时向党委请示报告，保证立法工作的正确方向。必须认真贯彻中央和省委、市委决策部署，紧紧围绕改革发展任务统筹谋划立法工作，确保地方立法始终与党委的重大决策部署同向同力，从法规上保证党委政府发展方略和重大决策部署的贯彻落实。

二是坚持与改革举措同频。发挥立法引领和推动作用，关键在于实现立法与改革决策相衔接，坚持在法治框架内推进改革发展。为加快推进“建成支点、走在前列”和“五个湖北”建设，湖北省人大常委会制定出台了《湖北省全面深化改革促进条例》、《湖北省优化经济发展环境条例》、《湖北省水污染防治条例》等法律法规。学习省人大常委会的经验做法，十堰市应该结合实际，突出重点领域立法，确保立法主动适应改革发展需要。在服务生态文明建设方面，应着眼南水北调核心水源区和国家重点生态功能区这个大背景，结合“外修生态，内修人文”发展战略，突出山体、水质、森林和空气保护等开展立法。在加强和改进城市管理上，应结合贯彻落实全国城市工作会议精神和广大市民意愿开展立法。在历史文化传承方面，应突出保护和挖掘地方文化资源、促进文化为民方面开展立法，努力做到改革发展和立法决策协调同步。

三是坚持为经济发展助力。人大常委会要科学运用地方立法权，重点加强促进城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面同步发展的法制保障，主动适应经济社会发展需要，聚焦“十三五”目标任务和经济社会发展重大问题、人民群众关注的难点问题，及时完善改革现有制度，抓紧制定相关的法规，加强对规范性文件的备案审查，做到多种方式衔接协调，增强法规的及时性、针对性、有效性。

二、靶向准确，以地方立法践行科学发展理念

李鸿忠书记强调：在新的历史起点上谋划和推动我省地方立法工作，首先要树立科学的立法理念。法律是治国之重器，良法是善治之前提。开展地方立法必须坚持与时俱进，紧跟时代步伐，以科学的立法理念指导地方立法工作。

一是立法规划树立“三种理念”。树立依法立法的理念，严格遵守立法权限的规定，严格按照法定程序开展立法工作，切实遵循不抵触原则；树立为民立法的理念，在党委的领导下，通过立法处理好公权与私权的关系，处理好不同社会群体的利益诉求，切实保障人民的合法权益；树立求真务实的理念，注重立法的前瞻性和实践性，把重点放在关键条款涉及上，做到能具体的尽量具体，能明确的尽量明确，确保立法站得住、行得通、真管用。

二是立法过程坚持“五个贯穿”。把创新理念贯穿始终，将继承传统与革故鼎新相结合、借鉴外地经验与自主立法相结合，各取所长，扬长避短，制定出具有原创性的地方性法规；把协调理念贯穿立法始终，按照党委领导、人大主导、政府协同、各方配合、公众参与的“五位一体”要求，理顺各个部门的职责任务；把绿色理念贯穿始终，十堰特殊的生态功能要求在制定地方性法规时充分体现绿色，既要设定种植森林、花木、公园等植被的面积、数量、比例等硬性指标，也要将江河湖汊等保护充分纳入立法内容之中；把开放理念贯穿始终，尽可能多地让公民了解立法计划、参与立法调研、参加立法审议，运用各种传媒和网络手段征求意见，使地方性法规更加体现民主、展示民意、维护民权；把共享理念贯穿始终，既要充分发挥立法专门队伍的作用，也要借助相关部门和“智库”的辅助力量。既要让人民群众参与立法，又要让他们共享立法成果。

三是立法实践做到“四个立足”。立足解决当前发展的实际问题，做到以需立法；立足增强立法的有效性，做到以用立法；立足广大群众反映强烈和共同期盼的问题，做到为民立法；立足有序推进今后一段时期发展和立法规划，做到统筹兼顾。

三、把握关键，用特色和质量彰显引领作用

一是在凸显特色上下功夫。体现本地特色是地方立法的灵魂和生命。开展立法应充分结合地方实际，把有限的立法资源用在创制性立法、自主性立法上，把立法选项与本地实际、资源禀赋、特色产业、发展方向等结合起来，着眼现在、规划未来，让立法工作在具备预见性、超前性的同时兼具本地特色，制定出真正具有鲜明个性和地方特色、体现时代精神的地方性法规。要坚决避免“模仿式”立法，绝不能盲目照抄、照搬国家和外地立法。

二是在提升质量上下功夫。立法质量直接关系到法律法规的实施效果。首先，增强地方立法的针对性，使地方性法规规定的内容能够科学合理地协调利益关系，真正解决现实中的问题。在立法模式和体例上，不求大而全，需要几条就规定几条，能够准确地“在矛盾的焦点上切一刀”。其次，增强地方立法的及时性，特别是在立法时效上，要针对实践对立法提出的迫切需要反应灵敏，及时启动立法程序。再次，增强法规的可执行性，要研究清楚法规所调整的社会关系，科学严密地设计法规规范，能具体就具体，能明确就明确，能在地方性法规中规定清楚的，就不要另搞配套政府规章。此外，综合运用制定、修改、废止、解释等多种形式，做到各项制度互相协调衔接，增强地方立法的系统性。

三是在务实管用上下功夫。法律法规制定得好不好，能不能解决实际问题是关键。要立足实际，不贪大求全，力求有效管用，解决实际问题。要明确立法思路，遵循“成熟一个、确定一个”的立法原则，更加重视与民生相关的社会领域相关立法；要完善立法程序，由单一部门起草为主向联合起草、开门立法转变，做到科学立法、民主立法；要注重法治实践，立足解决经济社会和民生发展的实际问题，确保法律法规的稳定性、有效性。

四、完善机制，为强化立法引领功能提供保障

党的十八届三中全会提出“健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”。这是直面当前我国立法实践中“行政主导”、“部门本位主义”问题而作出的针对性要求。十堰市地方立法权被授予以来，相继建立了《十堰市人民代表大会法治委员会工作规则》、《十堰市人大常委会立法咨询专家工作规范》等工作机制，立法工作有序进行。着眼今后地方立法工作，还需要建立健全五项工作机制。

一是建立健全协调机制。加强在立项、起草、论证、审议等各环节的沟通与协调，形成工作合力，提高工作效率。

二是建立健全主导机制。重点建立法规立项调研制度、论证制度和沟通机制。在法规起草工作中，人大要切实发挥主导作用，抓好对法规立项的主导，将立法规划项目逐年分解落实到年度立法工作计划，明确当年审议和初次审议的法规草案名称、审议时间安排；抓好对立法内容的主导，对立法中的重难点问题特别是社会关注的热点问题，加大提前介入力度，避免法规草案在提请审议之后出现颠覆性修改；抓好对立法进度的主导，督促按时完成起草任务。

三是建立健全审议机制。首先，要完善立法审次机制，根据法规草案的成熟程度和复杂程度，科学合理地确定审议次数，在保证立法质量的前提下提高审议的效率。其次，要建立审议引导机制，解决好常委会会议“审什么”、“怎么审”的问题，提高审议的质量。其三，探索法规草案条文单独表决机制，对经过修改后仍有重大分歧的个别条款，先实行单独表决，然后才进行整体表决，真实反映审议者的意见。

四是建立健全协商机制。完善人大代表参与立法制度，发挥好代表的主体作用。健全公布法规草案征求意见机制和公众意见采纳情况反馈机制，做好立法宣传和舆论引导，让公众了解并参与地方立法。健全立法听证制度，最大限度地凝聚社会共识。

五是建立健全评估机制。客观情况发生重大变化的法规、实施过程中发现反映问题较多的法规和落实改革举措需要修改的法规，原则上都要进行立法后评估，并在选准评估项目、创新评估方式、注重评估成果运用上进行完善。

（作者系湖北省十堰市人大常委会副主任）

（责任编辑 周吟吟）