我国城乡二元结构的历史演变、现实影响及改革路径

○张霄宇

我国城乡二元结构的历史演变、现实影响及改革路径

○张霄宇

党的十八大报告指出：解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。将“三农”问题列入党代会报告，充分体现了这一问题的现实迫切性及党和国家的高度重视。城乡二元结构是考察中国城乡关系及“三农”问题时不可回避的问题，因此在改革进入深水区的今天，当我们呼吁推动城乡发展一体化时，有必要对历史上长期存在的城乡二元结构予以全面而深刻的考察，以此为基础形成对城乡关系未来改革路径的参照和借鉴。

一、城乡二元结构的历史缘起

城乡关系是近代以来各国发展历程中难以逾越的问题，城乡矛盾背后所体现的是工业与农业、现代与传统等不同经济形态、生活状态、乃至文化价值观念的冲突。对于以现代化为主流价值皈依的近代国家而言，城市化与城市毫无疑问是发展的主要方向和受益者；但另一方面，农业、农村、农民则不得不被置于历史发展的主流之外而做出巨大牺牲。

对于中国而言，现代意义上的城乡二元结构产生和形成于建国初期，且具有一定的历史必然性。众所周知，建国初期我国所遵循的是苏联式社会主义的发展战略，自1953年第一个五年计划开始实行计划经济体制，经济发展向重工业倾斜，进而在城乡关系上逐步形成二元化结构。事实上，优先重工业发展的赶超战略是二战后各后发展国家的普遍做法，对于面临内忧外患及安全威胁的新中国而言，工业化、现代化的目标可谓当务之急，加之苏联工业化的经验可供借鉴及政府强大的资源动员能力，使得赶超战略成为必然选择。而为了与这一发展战略相适应，必然产生一系列的配套制度，其中重要的便是农村政策的调整：重工业发展需要利用国际、国内资本，国际资本包括外援、外资、外债、外贸，而国内资本的来源一般对于早期现代国家都是通过汲取农业剩余来支持进一步工业化［1］。由于需要集中农业剩余以支持工业发展，便催生了农产品统购统销、农村合作化、地区性的粮食自给自足、城乡隔绝的户籍制度［2］等一系列配套手段。其中，户籍制度对于城乡二元结构的形成起了最为重要的作用。1954年宪法中曾规定“公民有居住和迁徙的自由”，而随着1955年《关于建立经常户口登记制度的指示》、1958年《中华人民共和国户口登记条例》等规定的出台，体制化、制度化的户籍制度成为限制城乡人口迁移的工具，伴随而来的政治权利、经济利益、社会保障等一系列差异使得城乡差异演变为一种身份的差异，城市与农村之间的二元对立结构逐渐形成。

二、城乡二元结构的现实影响

城乡二元结构构成了当代中国政治经济体制中对立性矛盾冲突的重要内容，对于社会和谐稳定、公平正义均造成极其不利的影响，同时随着社会经济和城乡关系的变化，新生的农民工群体作为传统城乡二元关系之外的新兴力量，为城乡关系问题带来了新的矛盾挑战，进一步促进了城乡二元结构改革的现实迫切性。

（一）城乡二元结构与政治角色转变

业已形成的城乡二元结构进一步固化为城市市民与农村村民两种身份的差异，进而带来两者之间矛盾的加剧。按之以政治角色的视角，传统中国社会讲究士农工商的等级格局，但无论农民还是手工业者其政治身份都只是臣民，从属于君主和士绅共同构成的统治集团，形成传统社会中父母官——臣民的维度。晚清以来，传统的社会格局和等级秩序开始瓦解，而以马克思主义为宗旨信仰的中国共产党成立直至夺取政权则为现代中国政治角色关系带来了最深刻的变革。按照马克思主义的理论，工人阶级作为无产阶级，是人类历史进步和推翻资本主义私有制度的革命活动和革命斗争的主力，共产党则是工人阶级的先锋队，代表工人阶级的利益。而在现实实践中，由于中国是以农民为主的农业大国，工人人数极少，农民阶级就成为中国共产党团结的主要对象，因此才有了工农联盟的说法，工人阶级只有依靠农民的支持才能取得胜利，农民也只有在工人阶级的领导下才能得到解放，工人和农民都是社会主义建设的主力军，享有国家主人翁的政治地位。因而城乡隔离、农民与市民的分离在“文革”结束前主要是一种经济待遇上的差异，其目的在于支持国家重工业发展，在政治上二者的地位是相当的，都属于革命的力量而与走资派、修正主义等形形色色的反革命势力对立。但当“文革”结束后，国家抛弃以阶级斗争为纲转而实行改革开放，农村与城市的政治经济地位差异非但没有缓解反而进一步恶化。从政治地位来看，20世纪80年代进行的干部制度改革，掀起了一场广泛而深远的政治精英大转换，那些在历次政治运动中凭借激进的意识形态和革命热情进入领导岗位的政治精英退出历史舞台，代之而起的是新型的中青年知识——技术型官僚［3］，而这些新兴技术官僚显然大多数都是城市人或出身农村但通过高等教育获得城市人的身份，因而农民的声音和地位在中国政治舞台上日渐式微，农村人大代表比例与人口比例的严重不对称、选举法中城乡选民选举权长期存在的不平等等问题均印证了城乡二元结构所导致的城乡政治地位和政治角色的巨大差异。近年来，随着选举法修改、实行城乡按相同人口比例选举人大代表等举措的出台，我们日渐看到改革的希望以及打破城乡政治地位上二元结构的可能。

（二）公平正义问题

城乡二元结构及由此产生的城乡待遇差异与公平正义原则相违背。众所周知，社会主义以公平正义为核心价值，在近代以来的意识形态谱系中具有相当强烈的平等诉求，社会主义产生于工业革命后19世纪中叶的欧洲，一开始就是反对资本家对工人的剥削压迫、要求增进劳资平等和工人待遇的思潮。社会主义思潮对早期资本主义注重生产忽视分配、强调自由亏待平等的弊病做出了有力的批判，而对于中国共产党而言，公平正义是意识形态和理论构建的重要内容，符合社会主义的内在要求，此种公平正义不单单局限于工人与资本家之间，同时也应包括城乡居民之间。但事实上，目前城乡之间在政治权利、教育、医疗、就业、社会保障等诸多领域存在着严重的不平等，这些事实严重违背公平正义的原则，极易引起社会矛盾冲突甚至是阶层断裂。平等的最基本要求在于机会平等，最终的结果是否一致是个人努力和个体差异造成的，但每个人是否拥有相同的机会则是社会的体制机制问题。毫无疑问，目前中国社会城乡之间缺乏机会平等已为大多数人所共识，以教育为例，城乡间教育资源分配的不均使得城乡居民在一开始就不具备机会平等、公平竞争的条件，这并非是仅凭天赋和个人努力便能解决的问题，而需要社会层面进行纠正和调整。所幸的是这一问题已经逐渐为社会各界所重视，开始进入了公共政策研究和讨论的视野之内，并已初步形成了一些有价值的见解和方案。这对于我们而言是一个积极的信号，但政策领域的决策往往需要更加科学严谨的分析和大胆开拓的实验，在这方面我们还有很长的路要走。

（三）作为城乡关系新热点的农民工问题

有学者指出，“我国城乡二元结构的演变路径经历了从单一的行政主导型到行政主导与市场主导耦合的变迁过程”［4］。所谓市场主导，即是指改革开放以来农村对城市的依赖性越来越强，城市对农村资源吸纳性增强，农民不再被拘束于土地之上，而越来越多地进入城市工作。按照刘易斯的经典经济学解释，农业部门和工业部门的收入差异是人口从农村向城市迁移的主要动力，因此正常情况下农业人口向城市的迁移是符合效率最优的，然而户籍制度的束缚使得这种迁移大多只能是非正式迁移，由此在经济之外带来了一系列社会结构性问题，“传统户籍制度的存在和以户籍为基础的城市社会保障与福利体制使大量农村流动人口成为既没有长期劳动合同又未被城市社会保障体系所覆盖的生存于正规体制之外的就业群体，其主体是大量的非正规就业者”［5］。庞大的农民工群体带来的诸多问题值得我们反思，作为传统城乡二元结构之外的城市内部的二元结构，农民工阶层的存在对城市和农村都带来了新的问题与挑战，而农民工自身的生存状态也值得我们深思：（1）由于各种行业准入限制和其他既定条件，许多“上流”职业之门对这些贫穷新移民是关闭的，进城农民在城市中都是主要从事“上等人”不愿干的低收入、重体力、高危险劳动；（2）对于农民工而言，福利性廉租公屋与自建简易房均不可能，只有或者租住廉租私屋，或者放弃家庭生活，在集体宿舍“工棚”栖身，任焰、潘毅曾把这种现象称为“宿舍劳动体制”；（3）作为“流动工人”的农民工实际上被视为“有退路”的人，因而认为他们不存在失业问题，把他们视为优化城市经济的调节器和规避经济危机的减压阀：经济繁荣时就招他们来打工，萧条了就打发他们“返乡”。

此外，出生在上世纪80、90年代的新生代农民工群体使得农民工问题对社会的冲击和挑战更加严峻，一方面他们不像自己的父辈一样在农村拥有土地、对农村持有文化价值的认同，另一方面他们又只能和父辈一样在城里流动、打工，不为城市所真正接纳，这一部分人的利益诉求极具代表性，而处理不好则极容易酿成大的群体性事件甚至导致社会危机动荡，因此农民工问题的严峻性不容忽视，城乡二元结构及其在新时期下所表现出的行政主导与市场主导耦合的特性亟待重视和解决。可以说，农民工群体的存在已经在原有的城市市民与农村村民划分之外形成了一个庞大的产业工人阶级，这一部分人的利益诉求不应该被抹杀，相反他们是社会主义现代化建设的奉献者，我们今天城市建设的一部分功劳是建立在牺牲他们的利益基础上的，因此在未来的发展过程中我们应该对这部分人的利益诉求予以应有的关照甚至政策倾斜，运用和平民主的方式凝聚起各个阶层的力量，尽可能消除利益的分歧对抗，达致最大的改革共识，以利于全体人民的利益最大化。

三、城乡二元结构的改革路径

借用英国文豪狄更斯在《双城记》中的名言：这是最好的时代，这是最坏的时代；这是智慧的时代，这是愚蠢的时代；这是信仰的时期，这是怀疑的时期；这是光明的季节，这是黑暗的季节；这是希望之春，这是失望之冬；人们面前有着各样事物，人们面前一无所有；人们正在直登天堂；人们正在直下地狱。这一描述与我们当前所处的时代颇为相似，就城乡关系而言，一方面，改革开放30多年来城市与乡村都经历着日新月异的深刻变革，取得了世所瞩目的发展成就；但另一方面，改革过程累积了数不清的矛盾冲突，成绩取得的背后不知留下了多少人的心酸血泪。改革开放时代以来，城乡之间的收入差距越来越大，同时思维方式、文化观念、生活方式也日益分化，可以说在某些地区城乡之间已经形成了一个严重的断裂带，如果不加以改善，中国特色社会主义整体建设效果就会受到影响。

改变城乡分割的二元结构，需要破除以二元结构为基础的制度安排，实施制度创新和优化。首先需要解决的便是户籍制度问题，应当建立城乡统一的户籍制度，给予农民以自由、平等的权利和公平的待遇；其次需要在社会保障、教育、就业等各领域中逐步消除城乡二元结构带来的制度性不公正，如完善社会保障体系方面，不仅要健全农村社会保障体系，同时也要保障进城农民工的合法权益；教育平等方面，要向农村实施政策倾斜以弥补先期存在的机会不平等，并着力提高农村教育质量；就业方面，尤其要关注农民工的生存就业问题，给予他们应有的待遇，不要让他们为城市和社会所遗弃，成为经济发展的牺牲品。

此外，由于中国不同地区城乡二元结构的固化程度不同，如东部城乡二元结构已经得到了一定程度的改善，而西部地区这一问题依旧十分严重，因此，不同地区应当采取不同的措施，东部发达地区的主要任务是继续推进破解城乡二元结构，努力实现城乡一体化发展，而西部欠发达地区更多的需要在经济发展的过程中以城市带动农村，逐步缩小城乡收入差异，进而推动城乡结构调整。除了破解城乡二元结构相应制度的改革以外，还需要加大农村建设力度，实现农村城镇化，加强农村基础设施建设，采取措施提高农民生活水平，如提高当地市县医疗水平解决农民看病难问题、发展农民工职业培训增强其职业技能、发展农村特色产业以提高农民收入等。而在农村建设过程中，既需要国家政策对农村的扶持及农村自身的努力奋斗，同时需要城市给予必要的支持和帮助。只有在国家顶层设计、农村主体作用与城市帮助支持下，我国长期存在的城乡二元对立结构才能够逐步消解和调整，才有利于切实解决“三农”问题，真正实现公平正义与共同富裕，体现社会主义制度的优越性和生命力。

［1］朱天飚.比较政治经济学［M］.北京大学出版社，2006.

［2］葛楠.马克思“中间阶层”思想及其当代启示［J］.湖北行政学院学报，2015，（1）.

［3］徐湘林·后毛时代的精英转换和依附性技术官僚的兴起［J］.战略与管理，2001，（6）.

［4］［5］何立胜.城乡二元结构模式转换与制度安排的公正性——我国城乡二元结构模式变迁的路径分析［J］.河南师范大学学报，2010，（4）.

（作者单位 南京政治学院）

（责任编辑 崔光胜）