邓小平处理周边争端问题的战略性思维：构想与挑战

羊绍武

(四川大学　马克思主义学院，四川　成都　610207)



邓小平处理周边争端问题的战略性思维：构想与挑战

羊绍武

(四川大学马克思主义学院，四川成都610207)

〔摘要〕20世纪70年代末到80年代初，邓小平根基于和平、立足于大局、着眼于互利，提出了处理中国周边争端问题战略性思维的战略构想，其中“主权属我”是根本前提，“和平协商，合理解决”是第一原则，“搁置争议，共同开发”是第二原则。力争以和平方式解决当时中国与周边国家之间所面临的领土领海争端，在多年来的实践中取得了重大成效，也积累了众多的经验。中国在解决与周边国家间领土领海争端中，和平协商是重要方式，合作共赢是重要理念，“不惹事，不怕事”是重要原则。伴随中国实力的增长，周边有些国家以“国强必霸”的传统思维将中国视为发展威胁，使我国的周边关系中出现了个别国家阻挠“和平协商”、排斥中国“共同开发”、扩大和强化非法占有有争议领土控制权等新的问题和挑战。面对这些挑战，仍然要坚持以邓小平处理周边争端的战略构想为指导，坚持“主权属我”，强化主权行为；推进和平协商，治理合理解决；尽量以“共同开发”推动“搁置争议”的实现。

〔关键词〕邓小平；周边争端；主权属我；和平协商；合理解决

20世纪70年代末到80年代初，邓小平为解决中国与周边国家之间的领土领海争端，提出了通过和平方式解决争端的战略构想，成为过去三十多年来指导我国勘定陆地边界、化解海权矛盾的一个重要指导原则。近年来，随着钓鱼岛问题的升温及南海争端的日趋复杂，来自学界和网络媒体的声音对这一原则的讨论又趋热烈。既有认为这一战略性思维对解决中国与周边国家的领土领海争端发挥了重要的指导作用，依然具有现实指导意义的看法，〔1〕也有认为这一原则“过时了”的说法，后者主要见诸网络媒体。因此，在中国与周边国家的领土领海争端较为突出的今天，研究邓小平处理周边国家争端问题的战略性思维，既有理论价值，也有现实意义。

一、邓小平处理周边争端问题战略性思维的构想新解

邓小平处理周边争端问题的战略性思维，是对他提出的兼及中国与周边国家之间领土领海争议的历史与现状，兼及中国主权与互利共赢的一系列设想的原则性概括。目前，这一系列原则性设想，一般被概括为“主权属我，搁置争议，共同开发”。这一概括强调了争议区域的主权属性，突出了对现阶段一时难以解决的领土领海争议的处理思路。不过，笔者认为，这一概括尚不能完全反映邓小平对这一问题的全方位思考，也不能完全反映我国在过去三十多年中用和平协商的方式解决了众多领土争端的实践。综观邓小平从1978年访日到1988年会见菲律宾总统前后十年间对这一问题在不同场合的谈话，我们可以看到，除了“主权属我，搁置争议，共同开发”的传统概括外，“和平协商，合理解决”也是邓小平提出的处理周边争端问题战略性思维的不可或缺的内容。“主权属我，和平协商，合理解决；搁置争议，共同开发”即“一个前提，两个原则”构成了邓小平处理周边争端问题战略性思维的完整构想。

“主权属我”是邓小平处理周边争端战略性思维的根本前提。中国与周边国家之间的领土领海争议区域表现为两种类型：一是中国主权范围内由中国实际控制但被他国提出无理声索主张的争议区域，二是中国主权范围内被他国非法控制的领土领海。从主权属性来看，无论哪一种情况，其主权都属于中国，“主权问题不是一个可以讨论的问题”。在坚持“主权属我”的前提下，相关国家才可以搁置彼此在主权问题上的争论，共同探讨怎样进行合作开发。

“和平协商，合理解决”是邓小平处理周边争端战略性思维的第一原则。中国与周边国家之间虽然存在着领土领海的争议，但是解决争议的难易程度是有差异的，某一时期的争议表现出来的烈度也是不同的。有的可以在现阶段解决，有的需要留待后人解决。针对那些现阶段有望解决的领土领海争端，邓小平提出了“和平协商”、“合理解决”的处理原则。“和平协商”原则是邓小平于1979年2月14日会见印度外长瓦杰帕伊时提出的，他说，“两国的边界问题可以通过和平协商解决”。〔2〕“合理解决”是邓小平1982年10月22日会见印度社会科学理事会代表团时提出的。他说，“中印两国之间的问题并不是很大，既不存在中国对印度的威胁，也不存在印度对中国的威胁，……无非就是一个边界问题。……只要双方采取合情合理的方式，边界问题我看是不难解决的。……你们让一点，我们让一点，就解决了嘛”。〔3〕之所以在会见印度代表团时提出“和平协商、合理解决”这一原则，是因为中印之间曾经在历史上有过边界争端的武装冲突，但冲突本身并没有实现边界争议的根本解决。在邓小平看来，中印关系的缓和为两国间以和平协商的方式解决争端创造了可能。“和平协商，合理解决”要求国家间解决领土领海争端，首先要有和平协商的诚意，才可能达成彼此妥协的谈判结果。其次，解决的方式不是用武力或以武力相威胁，而是双方各自让步、共同达成协议来解决。最后，邓小平的这一原则也体现出他在处理周边争端时，能够在现阶段解决的问题绝不留待未来，能够在这一代人解决的问题，绝不留待下一代人的对国家和民族敢于担当的责任意识。从东海、南海以及中印之间的领土领海争端来实际看，属于中国主权而被他国非法控制的岛礁及领土面积远大于中国主权、中国控制的岛礁数量及领土面积，因此，以各让一点的方式“和平协商，合理解决”是维护中国主权的最优原则。邓小平首次提出“和平协商，合理解决”的时间稍晚于“搁置争议，共同开发”的提出时间，但这一原则在过去三十多年间勘定陆地边界的谈判中起到了重要的指导作用，因此，也已经成为中国处理周边争端的第一原则。

“搁置争议，共同开发”是邓小平处理周边争端战略性思维的第二原则。对一些在短期内甚至这一代人都可能解决不了的争端，邓小平认为在确认“主权属我”的前提下，在争议双方达成共识或默契的基础上，可以采取“搁置争议，共同开发”的方式 。对于争议领土，相关国家可以有不同的认识，但如能达成“搁置争议”的共识或默契，就可能实现“共同开发”的经济利益。邓小平认为，主权争议一时难以解决，相关国家如能达成“搁置争议”的共识，可以在争议区域共同进行资源开发。领土争议的解决涉及多种因素，争议领土形成的历史成因与现状、相关国家领导人解决纠纷的政治智慧、本国民众的民族情感以及国家关系的融洽程度等，都影响着国家间能否以和平的方式解决争端。〔4〕在领土争议短期内解决不了的情况下，“搁置争议”无疑是一种具有政治智慧的选择。因此，邓小平认为，对钓鱼岛“这样的问题放一下不要紧，放十年也没有关系。我们这代人智慧不够，这个问题谈不拢，我们下一代人总比我们聪明，总会找到一个大家都能接受的方式来解决这个问题”〔5〕。在不涉及领土主权情况下，中日两国可以共同开发钓鱼岛附近的资源。在南海问题上，“我们倾向这个问题先搁置一下，不急于解决。……可否考虑对有关争端采用共同开发的方式？我们的目标是共同发展”〔6〕。“搁置争议，共同开发”作为邓小平处理周边领土领海争端的第二原则，主要针对主权属于中国但被他国非法控制的岛礁及领土。这既符合争议领土的现实占有情况，也符合中国最大限度争取自身利益的需要。

邓小平“主权属我，和平协商，合理解决；搁置争议，共同开发”的战略性思维具有三个特点。

一是根基于和平。在邓小平看来,和平与发展已经成为时代主题,中国也需要一个和平的发展环境，以武力解决争端的传统方式已经不能完全适应这一变化。力争以和平方式解决中国与周边国家的领土领海争端，是邓小平战略性思维的出发点。他提出：“世界上有许多争端，总要找个解决的出路。我多年来一直在想，找个什么办法，不用战争的办法而用和平的办法，来解决这个问题。”〔7〕从世界各国间解决领土争端之道来看，面对主权争议，以协商的方式合理解决，以搁置的方式化解难题，是在和平的条件下化争端为合作，化资源为财富的重要路径。

二是立足于大局。以大局的意识处理周边领土争端，是邓小平战略性思维的立足点。领土领海争端问题形成的原因是多样的，解决这些问题需要相关国家领导人的大局意识。中日之间的关系正常化及友好相处就是从周恩来到邓小平处理钓鱼岛问题时所秉持的大局意识。中日友好超过了中日之间一切问题的重要性。〔8〕“以史为鉴，面向未来”，以中日两国人民的根本利益和地区的和平安宁为大局，中日之间在20世纪70年代实现了邦交正常化，并签订了《中日和平友好条约》，在和平共处五项原则基础上确立了“发展两国持久的友好关系”共识这个大局。

三是着眼于互利。以互利共赢为目标处理周边领土争端，是邓小平战略性思维的着眼点。海洋权益争端一定意义上也是国家之间经济利益的争端。这些争端不仅会影响争议区域的资源利用，也会影响到其他领域的正常交往。共同开发是实现互利共赢的重要方式。通过对争议区域的共同开发，既实现相关国家对海洋资源的利用，又增进彼此间的相互联系，为国家间主权争端开创了一条以经济合作方式解决问题的新途径。

二、邓小平处理周边争端问题战略性思维实践的基本经验及面临的挑战

三十多年来，以邓小平处理周边争端问题战略性思维为指导，中国积累了与部分周边国家勘定陆地边界的历史经验以及应对当前钓鱼岛问题和南海问题的新鲜经验。这些经验，已成为我国应对当今周边领土领海争端的宝贵财富。

首先，和平协商是解决中国与周边国家之间领土领海争端的重要方式。中国的邻国多达14个国家，目前与12个国家通过和平谈判的方式签订了19个边界条约、协定，签署了22个勘界、联检议定书，划定勘定的边界线长达2万公里〔9〕，约占全部陆地边界线的90%。其中，半个黑瞎子岛回归中国，长达4300公里的中俄边界全部确定；《中越陆地边界勘界议定书》等3个条约生效，长达1450公里的中越陆地边界划定。这标志着曾经因为边界争端兵戎相向的中俄(原苏联)、中越陆地边界争端最终以和平谈判的方式顺利解决。

其次，合作共赢是处理中国与周边国家领土领海争端的重要理念。为解决钓鱼岛和南海争议问题，邓小平从解决问题的现实出发，提出了相关国家通过共同开发争议区域的经济资源，在合作共赢中逐步解决领土争议。20世纪80年代以来，中国和周边国家之间的经贸关系在领土领海争端逐步缓和、部分解决或解决的过程中不断发展。中俄之间在边界问题解决之后，建立起了合作共赢的全面战略协作关系。中国和日本在1978年之后的一个相当长的时期内，在钓鱼岛争议被事实上搁置的情况下，两国间的贸易及文化交流等多方面形成了合作共赢的局面。近年来，在日本挑起钓鱼岛争端后，两国间业已形成的互利共赢格局受到冲击，也从另一方面说明“搁置争议”有利于合作共赢。

最后，“不惹事，不怕事”是处理中国与周边国家领土领海争端的重要原则。2014年3月28日，习近平在德国柏林演讲中回答关于中国周边外交政策的问题时谈到“在事关中国主权和领土完整的重大原则问题上，我们不惹事，但也不怕事，坚决捍卫中国的正当合法权益”〔10〕。“不惹事”即不主动挑起领土争端，“不怕事”即中国有能力有信心维护自己的合法权益。“不惹事，不怕事”，是对新中国成立以来我国处理与周边国家领土争端问题历史经验的总结。中国曾经与苏联、印度以及越南发生过周边领土军事冲突。中国以“不怕事”的态度即武力方式维护了自身的核心利益。“不惹事，不怕事”，也是对近几年中国处理钓鱼岛及黄岩岛争端的新鲜经验的总结。2012年4月中国渔船在黄岩岛泻湖作业，受到菲律宾军舰干扰，在中国海监船支援下，最终成功驱离菲律宾船只。中国从此逐步掌握了控制黄岩岛的主动权。黄岩岛维护主权的经验，亦被称为“黄岩岛维权模式”。〔11〕2012年以来，日本以对钓鱼岛“国有化”的方式挑起争端，试图改变对钓鱼岛的“搁置”默契，最终引发了中日之间对钓鱼岛实际控制局面“根本性的变化”。〔12〕钓鱼岛维权，从民间保钓发展到海警执法和军事对等维权阶段，新的维权模式正在形成。中国在新形势下应对周边争端维护国家主权的新鲜经验也在不断积累。

近年来，中国海洋国土的安全受到来自日本、菲律宾和越南等国家的侵扰，邓小平处理周边争端问题的战略性思维在当前也面临着新的挑战，主要表现在四个方面。

一是个别国家强推双边问题多边化、地区问题国际化来扩大事态，阻扰当事国之间的“和平协商”。中国与周边国家之间的海洋权益争端，既有双边争议，也有三国间的重叠诉求。从中国处理与周边国家陆地边界谈判的实践来看，领土争议当事国之间进行直接谈判，可以排除来自外部的干扰，有利于合情合理地解决问题。但是，日本、菲律宾和越南采取了与地区内并无声索利益纠葛的国家抱团、与地区外有意介入的国家结伴的策略，试图绑架地区合作平台、滥用国际仲裁机制，甚至不惜以武力威胁的方式，来阻扰当事国之间的“和平协商，合理解决”。在2012年的金边东盟峰会上，菲律宾强推“南海议题”，将讨论东盟一体化的峰会变成了“南海争端讨论会”。同年11月菲律宾准备发起南海“四方会议”，后因马来西亚和文莱的缺席而作罢。2013年，菲律宾提出将启动程序，把南海争端提交国际仲裁法庭，试图推动南海问题的国际化。

二是个别国家寻求同地区外国家的跨国公司进行合作开发争议区域资源，但排斥与中国“共同开发”。“共同开发”，在一定程度上，可以将主权争议的复杂问题转化为资源利用的经济问题。在利益共享的基础上，“共同开发”有利于增进政治互信，从而有利于主权争议的和平解决。这里的“共同开发”，是在中国主导之下争议区域声索国之间的合作开发。如前所述，“共同开发”的对象，应是中国主权范围内被他国非法控制的领土与岛礁。目前在争议区域的“共同开发”，面临着两个需要解决的问题。一是在什么海域合作开发。越南表示不反对与周边国家合作开发，但强调不包括所谓“越南拥有主权的海域”。〔13〕这里所谓“越南拥有主权的海域”包括被其非法占领的属于中国主权的海域。二是与谁合作开发。越南、菲律宾对于自己所侵占的属于中国主权的海域，不仅自己非法开采，而且也对国际社会招标开采，使中国的海洋权益受到严重损害。

三是个别国家采取蚕食鲸吞的方式，扩大和强化对其非法占有的争议领土的控制权。对争议领土的实际有效控制是国际上解决领土争端时的一个重要依据。因此，周边一些国家以各种方式扩大、强化其对中国领海主权的非法占有和控制。一是以某种拙劣的手段非法侵入中国无人驻守的岛屿。1999年，菲律宾利用中国驻南使馆被炸、中美关系紧张的机会，以一首破旧军舰驶往仁爱礁并“坐滩”，从此赖着不走，企图造成对仁爱礁的实际控制。二是以所谓产权交换形式试图达到非法占有中国领土的目的。2012年9月11日，日本政府以20.5亿日元，从“土地权所有者”手中将钓鱼岛、北小岛、南小岛购入，实现“国有化”。三是在争议海域单方面对外开展海洋石油资源的勘探和开采招标。2004年，越南在南海招标采油，2012年菲律宾在中国“九段线”范围内3个石油区块招标采油。

当前面临的这些前所未有的挑战，究其深层次的原因，是中国实力的增长导致与周边国家、其他大国之间的力量格局出现新的变化。一些周边国家以“国强必霸”的传统思维来认知中国的发展，将中国的发展视为威胁，“甚至把中国描绘成一个可怕的牛魔王”。〔14〕在这种意识支配下，一些国家认为靠自身力量与中国“和平协商”将难以达到“合理解决”之结果，“搁置争议”推迟解决问题又可能更不利于自己，于是采取了“抱团取暖”的战略来应对争议。同时，世界头号大国——美国也对自己霸主地位可能受到来自中国这一第二经济大国的冲击产生了担忧。这些因素叠加在一起，在一定程度上影响着中国解决与周边国家领土领海争端的过程与方式。

三、以邓小平处理周边争端问题战略性思维为指导应对当前的领土领海争端

邓小平解决周边争端问题的战略性思维，为过去三十多年中国的发展赢得了时间和空间，也为当今中国维护主权的政策取向提供了指导原则和思想来源。同时，这一战略性思维，对解决当今周边领土领海争端，依然具有现实指导价值。日益严峻的周边海洋权益争端，对中国的领土领海主权和邓小平处理周边争端问题的战略性思维形成了挑战。面对挑战，我们既要坚持邓小平的战略性思维，又要结合变化着的实际，与时俱进，因时而动，因势而为。

首先，坚持“主权属我”，强化主权行为，是新形势下维护海洋权益的根本保障。“主权属我”是邓小平处理周边争端战略性思维的根本前提。领土领海主权问题事关中国的核心利益。“关于主权问题，中国在这个问题上没有回旋余地。”〔15〕这是邓小平维护主权的基本思想。面对当前的周边争端，习近平也强调主权不容交易，他说“任何外国不要指望我们会拿自己的核心利益做交易”，〔16〕“任何时候任何情况下，都决不放弃维护国家正当权益、决不牺牲国家核心利益”。〔17〕坚持“主权属我”，需要强化对争议区域的主权行为。短期来看，中国实际控制的岛礁及其周边海域，应该适时进行资源勘探和开发，同时提高岛礁的实际控制能力。长远来看，伴随中国经济整体实力提升，更要进一步增强国防实力，尤其是应对海洋争端的海军和空军的实力；在“中国不接受《海洋法公约》第15部分第2节规定的任何国际司法或仲裁管辖”〔18〕的原则下，保持与相关国家的外交沟通，开展全方位的数据收集和调研，加强反仲裁的法律手段应对研究。〔19〕

其次，推进和平协商，致力合理解决，力争为中国的持久发展营造一个适宜的周边和平环境。中国的经济总量虽然已居世界第二，但是人均经济发展水平依然偏低；发展不平衡、不协调、不可持续的矛盾依然突出。营造一个持久的周边和平环境，依然是实现中国发展和解决发展中问题的重要外部条件。从这一点来看，中国当前对和平的周边环境的渴求与三十多年前相比，并没有根本改变。同时，“和平、和睦、和谐的追求，深深植根于中华民族的精神世界之中”，〔20〕“中华民族的血液中没有侵略他人、称霸世界的基因”。〔21〕从长远来看，一个强大的中国，能够成为维持地区和平的重要因素，能够成为周边和平的持久建设者。

最后，以“共同开发”，推动“搁置争议”的实现，在与时俱进中坚持邓小平的战略性思维。“搁置争议”的实现需要当事国之间共同达成并遵守。中国对“搁置争议”的遵守，不能教条化、固定化，应在处理主权争议的实践中，在与当事国的互动中，在原则性与灵活性的结合中，把握“搁置争议”与“共同开发”的关系。当前，维护中国主权，有必要更加突出强调对争议区域的“共同开发”，要以对争议区域的“共同开发”来促双边“搁置争议”的达成。也就是在“共同开发”能实现的情况下，中国可以继续坚持“搁置争议”；但在“共同开发”不能实现的情况下，中国就不能以“搁置争议”来单方面束缚自己维护主权的手脚。维护中国主权，需要运用外交斗争、海警执法、军事维权等多种手段，才可能促使他国在其控制的中国领土领海上与中国企业“共同开发”，从而最终实现争议领土和领海问题的和平解决。

参考文献：

〔1〕潘光.邓小平解决周边争端的战略性思维[N].解放日报，2010-09-13(14).

〔2〕〔3〕中共中央文献研究室.邓小平年谱(1975—1997)：上[M].北京：中央文献出版社，2004：489，411-412.

〔4〕张清敏.中国解决陆地边界经验对解决海洋边界的启示[J].外交评论，2013，(4)：1-16.

〔5〕中共中央文献研究室.邓小平思想年编(1975—1997)[M].北京：中央文献出版社，2011：579.

〔6〕《邓小平与外国首脑及记者会谈录》编辑组.邓小平与外国首脑及记者会谈录[M].北京：台海出版社，2011：56.

〔7〕〔8〕〔15〕邓小平.邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：49，53，12.

〔9〕吴邦国表示：中国的发展不是麻烦更不是威胁[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/2011/09-22/3347340.shtml.

〔10〕习近平在德国发表重要演讲,强调中国坚定不移走和平发展道路[N].人民日报，2014-03-30(01).

〔11〕张洁.黄岩岛模式与中国海洋政策的转向[J].东南亚研究，2013，(4)：25.

〔12〕外交部发言人：钓鱼岛形势已发生根本性变化[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/world/2012-10/31/c-123897094.htm.

〔13〕越南称不反对有条件合作开发南海争议海域[EB/OL].http://world.huanqiu.com/exclusive/2013-01/3473097.html.

〔14〕〔20〕习近平.共创中韩合作未来同襄亚洲振兴繁荣——在韩国国立首尔大学的演讲[N].人民日报，2014-07-05(02).

〔16〕习近平在中共中央政治局第三次集体学习时强调更好统筹国内国际两个大局夯实走和平发展道路的基础[N].人民日报，2013-01-30(01).

〔17〕习近平在出席解放军代表团全体会议时强调以改革创新精神开拓国防和军队建设新局面，为实现党在新形势下的强军目标而努力奋斗[N].人民日报，2014-03-12(01).

〔18〕解码王毅外长的南海问题“五个坚持”[EB/OL].http://www.cssn.cn/zzx/gjzzx-zzx/201508/t20150827-2137411.shtml.

〔19〕聂宏毅.国际法院在解决领土争端中的作用及困境评析[J].河北法学，2009，(1)：39-44.

〔21〕习近平：在中国国际友好大会暨中国人民对外友好协会成立60周年纪念活动上的讲话[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-05/15/c-1110712488.htm.

(责任编辑王生胡学举)

〔中图分类号〕A849

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕2096-0921(2016)02-0074-08

〔作者简介〕羊绍武(1965)，男，四川三台人，四川大学马克思主义学院教授，博士，主要从事马克思主义理论与政治学研究。

〔基金项目〕国家社会科学基金项目“新中国成立以来党积极发展同周边国家关系的历史进程和基本经验研究”(12XDJ012)

〔收稿日期〕2015-11-29