普通本科院校教学质量管理:师生管理权视角

董志峰

(甘肃政法学院公共管理学院,甘肃兰州730070)



普通本科院校教学质量管理:师生管理权视角

董志峰

(甘肃政法学院公共管理学院,甘肃兰州730070)

摘 要:基于师生管理的视角,目前我国师生管理权权力边界模糊,师生难以登台畅演;高校行政化色彩浓烈,师生对管理权的享有听之任之;协同机制缺失,学校管理者、教师和学生间尚未形成管理合力。为此,国家应以法律形式赋予师生管理权;以行政手段督查、维护师生管理权。高校应彰显“师生为本”理念,使师生自信开展教学管理;夯实“英雄用武”高地,使师生自愿开展教学管理;展示“制度自信”魅力,使师生自觉开展教学管理。

关键词:普通本科院校;教学质量管理;师生管理权

提高教育质量是高等学校永恒的主题,这是世界高等教育发展过程中凝聚的共识,也是教育发展的基本趋势。2010年,中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《纲要》)明确提出:“提高质量是高等教育发展的核心任务,是建设高等教育强国的基本要求。”[1]近年来,为了切实提高高等教育质量,国家教育行政部门和高校采取了一系列管理措施。如,教育部实施的“本科教学评估”“高等学校本科教学质量与教学改革工程”“2011计划”“卓越人才计划”“中西部高等教育振兴计划”,以及各高校实施的“质量工程”和“教改项目”等等。这些政策和措施的落实对“提高教学质量”虽然起到了积极的推动作用,但质量问题依然没有得到很好解决,并招来了各方的严厉质疑。原因何在?主要是没有抓住质量管理的“牛鼻子”。影响教学质量和教学质量管理的因素很多,如内部的管理理念、管理体制、管理队伍、管理制度,外部的政府管理、经费来源和社会环境,以及内外部因素间的关系等。这些因素固然重要,但教师和学生是内因或者矛盾的主要方面,是质量的内生因素和外部表征。

在学校教育活动中,教学是教师和学生的双边活动,教学活动又是一种特殊的、高级的社会劳动,其劳动对象是活生生的人,产品质量不仅与管理者、管理制度、劳动者等直接相关,而且与劳动对象本身的自主性和自觉程度密不可分。“管理学校是高校教师的固有职能”[2],“学生既是高等教育的参与者,也是教育质量的创造者”[3]。可见,只有师生共同参与、全身心投入到教学和教学管理活动中,才会有教学质量的有效提升。否则,只重外因驱使而忽视内因自觉的“质量控制”或“提升措施”,只能事倍功半。然而,如果检讨我国多年的高校质量管理,师生确实处于被动地位或被忽视状态。师生是高校教学及教学管理的主体,其主体地位的确立和保障必须通过管理权的赋予来实现。因此,文章将从师生参与教学管理的现状、国家行为、高校责任等方面,探究师生管理权视角下的普通高校教学质量管理策略。

一、师生管理权现状:权力边界模糊、协同机制缺失

(一)教学管理权边界模糊,师生难以登台畅演

师生能否理直气壮、自主自觉地参与教学管理,有效履行其管理责任,国家的权力配置和高校的制度运行至关重要。追溯国家的权力配置,从20世纪90年代起,我国相继颁布了《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国高等教育法》和《普通高等学校学生管理规定》等法律法规。《中华人民共和国教师法》规定教师的权利之一是“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议,通过教职工代表大会或者其他形式,参与学校的民主管理”,在法律上首次提出教师有“参与管理”的权利。《中华人民共和国教育法》从维护教师合法权利的宗旨出发,规定“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定,通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,保障教职工参与民主管理和监督”。《中华人民共和国高等教育法》在重申维护教师合法权益的基础上,要求“高等学校设立学术委员会,审议学科、专业的设置,教学、科学研究计划方案,评定教学、科学研究成果等有关学术事项”。《纲要》中,进一步提出高校要“充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。探索教授治学的有效途径,充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。加强教职工代表大会、学生代表大会建设,发挥群众团体的作用”。《普通高等学校学生管理规定》中提出“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式,支持和保障学生依法参与民主管理”。回眸高校的制度运行,为贯彻落实国家的法律法规,彰显师生的权利和在教育教学管理中的作用,各高校成立机构、建章立制、划拨经费,采取了相应措施。国家的法律法规和学校的有关举措在一定程度上推动了师生参与教学管理的进程,但效果不理想,拷问其本质内容,还存在不少问题。一是三部法律赋予教师“教育权”和学生“受教育权”,并明确规定要维护教师和学生的“合法权益”,但对师生的“管理权”只字未提。虽然个别地方提到了师生“参与管理”的要求,但“参与管理”与“管理权”有着质的区别。“参与管理”是一种比较模糊的界定,刚性不够柔性十足,师生管理活动的广度、深度和效度完全取决于他人。二是法律清楚地规定了教师参与民主管理的渠道——教职工代表大会,但事实上会议一般一年召开一次,时间跨度大、参与面小、形式化比较严重,教学管理内容不多,实质性问题的解决率不高。教学管理是学校的常规工作,岂容一年一次的做法。三是学校成立了许多学术机构,并制定了相关规程,但在成员构成上“行政化”倾向严重,行政权力大于学术权力,师生的话语权非常有限,规程的操作性不强,且存在一定的人为因素和寻租现象。四是法律条文中要求教师参与学校的民主管理,但在权力设定上管理权限边界不清,管理内容不明,管理渠道不畅,权力保障乏力,管理效能极其有限,教授治学的有效途径尚待探索。五是只有《普通高等学校学生管理规定》中提出“支持和保障学生依法参与民主管理”,但又无法可依。

(二)高校行政化色彩浓烈,师生对管理权的享有听之任之

从普通本科院校教学质量管理的内部环境来看,“‘以事为本,就事论事’的观念根深蒂固,‘官本位’和‘长官意志’还很浓厚,‘独断专行、唯我独尊’的管理行为还很活跃,‘科层制’的管理体制加速了高校的‘行政化’进程”[4]。这些不利于高校教学管理的内部环境,也恰是阻碍师生有效参与和自主开展教学管理、形成优良教学管理生态的罪魁祸首。在长期“行政化”环境下生存的教师和学生,已经很认同“被管理者”的角色,也很习惯对管理者的服从和依赖。另外,受传统“多一事不如少一事”世俗观念和现代“经济人”价值取向的影响,师生们对于出力不讨好或无利可图,但其实事关教育教学质量大局的管理工作不愿涉足。于是,他们便很自然地割裂了教学与管理的关系,产生了对教学管理的无意识心理和无所谓态度,以及对享有教学管理权利的听之任之、漠不关心的“单面行为”。即,许多教师“只专注教学不问津管理”“只注重自己的教不在乎学生的学”“只顾灌输教学内容不理组织教学”“只重视教学形式忽视教学秩序”“只完成教学过程不追求教学质量”“偶尔参与教学管理从不发表见解”,即使被推上管理的舞台(如教职工代表大会、教学工作会议等),也只表“代表”之名,不行“代表”之实,甚至有部分教师在课堂上“磨洋工”“发牢骚”,给学生传导不良情绪,连起码的“授业”任务都没有完成,更谈不上“传道”和“解惑”。绝大多数学生对教学管理,一是没有意识,二是不感兴趣,三是即使偶尔参与大多应付差事,四是对教师的教和学校的管当面无意见但背后常牢骚满腹。这些行为和现象的泛化与蔓延,不仅固化了师生们不正确的思维逻辑和行为法则,而且加剧恶化了高校教学管理的生态环境。

(三)协同机制缺失,学校管理者、教师和学生间尚未形成管理合力

考评目前高校教学管理主体的管理活动,管理者、教师和学生之间的目标不一致、步调不吻合、言行有时不相容,相互之间没有形成合力与正能量,反而产生了许多负效应。教学管理机构和管理者以学校的权力机构和权力行使者独居,在教学管理活动中往往会忘乎“以师生为本”的理念随心所欲,且常常集教练员、裁判员、运动员于一身,对管理活动的运行机制造成了无形的破坏。许多教师只教书不育人,无视自己还有管理者的身份,在课堂上对学生违犯教学秩序的行为熟视无睹,对自己的不当言行心安理得,对教学管理者不作为、乱作为忍气吞声。学生们对事关自身发展的教学管理不闻不问,对教学管理者和教师的管教基本上俯首帖耳,偶尔参加一次学校的“学生评教”活动,也只是不负责任地履行义务,从而出炉了因放任学生而获高分的“好老师”和因严格要求、认真教学而不受欢迎的“差老师”。教学管理链上原本相辅相成、相互约束的质量共同体在管理实践中凸现出的负效应远远大于正能量。其根本问题是缺失协同提升教学质量管理的机制,教学管理者、教师和学生之间权力配置严重失衡;“权威性”“行政型”教学管理色彩浓厚,“主体性”“互动式”教学管理尚未形成;现有的教学管理机构不少,但“龙多不治水”或自行其是的现象明显,“英雄无用武之地”情景突出;管理制度虽多,但科学性、严肃性和可操作性值得商榷,制度的执行力在实践中也显现出许多软肋。

二、国家行为:赋予、维护师生管理权

(一)以法律形式赋予师生管理权

法律是治教之重器,良法是善治之前提。现有的教育法律法规虽然对教师和学生赋予了一定的权利和义务,但其缺陷明显不利于高校教学质量管理的开展和效率的提升。因此,建议在《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国高等教育法》等法律中明确赋予师生教学管理权,高度重视教育教学管理的功能和价值,充分体现师生在教学管理中的主体地位,让师生从施舍性、被动式“参与管理”的隐晦要求中解脱出来,使其无障碍地履行教学管理权。20世纪70年代,欧洲许多国家通过法律形式推进教育管理的民主化,确保教师、学生及其家长、社会各界通过专门机构广泛参与学校管理,并取得显著成效。如英国的《教育改革法》、法国的《高等教育方向法》、德国的《教育指导法》、意大利的《教育法》等,有的国家甚至以宪法的名义赋予师生管理权,如西班牙、葡萄牙等。因此,我们要学习欧美国家,要形成一个涵盖宪法、高等教育法、学校规章的从上而下的高等教育法律体系,改变以往仅仅是原则性规定而不能实现的状况。法律在赋予师生管理权的同时,必须明确师生管理权的本质内涵、权力边界、责任范围、管理渠道、运行程序和权力保障(如权力配置、权力制衡、权力监督、权利救助和责任追究)等要件,要把师生的管理权利转化为特定的管理权力,通过对管理权力的有效行使最大限度地保障广大师生的管理权利。有研究者提出,“高校教学管理权,包括教学业务管理权与教学行政管理权。其中教学业务管理权主要包括教学业务决策权与教学业务处置权,教学行政管理权则主要包括教学行政决策权、教学行政处置权与教学行政协调权等”[5]。上述决策权、处置权和协调权正是教学管理权的重要内涵,师生不仅享有全面参与教学业务的管理权,也有涉猎教学行政管理的权利。除此之外,教师还有指导、监督学生成才成人的职责,监督学校管理者行为以及自我管理的权利。“作为高等教育消费者的学生,有权去参与、评价自己所获取的教育产品的质量和效率,并发表自己的意见和看法”[6],同时还有监督、评价、反馈教师教学情况和学校管理者管理状况的权利,以及自我管理权。以法律形式赋予师生管理权,并明确管理权限、范围、方式、职能、程序等内容,是依法治校、依法治教的内在要求和重要体现,也是构建现代大学制度、增强大学治理能力的法制基础和必然选择。

(二)以行政手段督查、维护师生管理权

法律法规使行为人的规范行为成为一种可能,但其对权利行使和义务履行的效能还有赖于强有力的监督检查。对教学管理权力行使状况的监督检查是国家教育行政部门对高等教育实施宏观管理职能的重要内容之一,也是落实师生管理权和维护师生合法权益的重要手段。因此,上级教育行政部门有责任监督检查高校对师生管理权的落实情况。监督方式可以灵活多样,可以专项工作检查的方式进行,也可通过综合性教学评估的方式展开;可以与师生面对面的座谈实施,也可通过背靠背的问卷调查获取。检查的时间可以随机进行,也可以事先通知学校后开展。检查的内容主要是学校教学质量管理机构的建立,机构中师生的构成比例,工作机制和运作方式,管理权力的配置,学术权力在学术事务中的作用,规章制度的科学性、规范性、可操作性和执行情况,师生参与教学管理的深度、广度、力度和效度,师生对教学管理机制的满意度等。欧洲29国发起的“博洛尼亚进程对学生参与高等教育质量保障不仅有明确的政策倡导,而且有具体的监测指标”[3],通过监测指标评估监督签约国学生参与管理的基本情况,保障学生参与管理的质量。这种国际助推高等教育发展和质量管理的组织和计划,对于我国教育行政部门监督、维护师生管理权的落实有一定的借鉴意义。

三、高校责任:重视管理生态建设、用好师生管理权

(一)彰显“师生为本”理念,使师生自信开展教学管理

师生是学校最重要、最核心的利益相关者,他们不只是管理对象,更是管理主体。“高校的发展最终是为了师生的发展,高校的发展要充分相信和依靠广大师生。”[7]因此,高校管理者一定要树立正确的师生观、质量观和科学发展观,极力落实师生的教学管理权,充分调动师生的主观能动性,为提高教学质量管理注入新的活力。第一,在管理思想上,高校要坚定秉持“师生至上”和“管理需要师生”的理念,还原师生的主体地位和管理职权,给师生以充分的“角色自信”,使师生们意识到自身肩负的责任不仅仅是单一的教书和被动的学习;通过教学管理者角色转换和角色自律,把教师打造成教书育人、管理育人的“人师”,把学生培养成具有民主意识和担当精神的全面发展的“人才”。第二,在管理实践中,高校要给师生足够的知情权、话语权和表决权。学校教学和学术管理方面的事务,特别是事关学校发展或教学改革的重大决策,必须采取有效的方式和途径,广泛征求、倾听广大师生或师生代表的意见和建议,必要时要求师生参与表决,使师生们真正体会到自己的话语权重和管理价值,从而激发其强烈的主人翁意识和职业使命感。第三,在管理体制中,高校一定要为师生设定自我管理、自主决策的空间和内容,使其切身感受到自我价值的重要性及自我实现和被组织尊重的快乐,激活其自主管理的激情和为教学管理无私奉献、开拓创新的事业心。“大学管理中人本主义的核心是师生能够自我有效地管理并通过自我管理来使师生达到全面和充满个性化的发展。”[8]否则,无视师生作用仅靠外力强制的教学质量管理活动,难以得到师生的共鸣、配合和支持,甚至会引起内力的抵抗和消解。

(二)夯实“英雄用武”高地,使师生自愿开展教学管理

教学管理工作机制的科学性不仅影响师生参与教学管理的程度和效度,也会左右师生参与管理的心理倾向。针对目前高校存在的问题,应从以下方面加以修正。第一,高校应建立健全校(教学指导委员会)、院(学科教学指导委员会)、系(专业教学指导委员会)三级教学管理组织,完善分层负责教学业务管理的决策机构;强化校长、院长、系主任三级办公会议制度,落实分级负责教学行政事务的管理机制;同时,要科学界定每层级管理机构的职责权限、人员构成和工作规程等组织架构方面的关键要素。在人员构成上高校尤其要提高师生比例,减少行政人员数额,防止行政权力对学术权力不必要的干预,使诸如“教代会”“教学指导委员会”“学术委员会”不要成为“官代会”“官委会”,使师生不仅成为学校的主人,而且成为教学管理的主体。“2011年复旦大学新成立的教学指导委员会,全由对教学有热情的教师们组成……学校领导和部处负责人都会退出学术委员会。事关学术治理、教学改革的诸多繁杂事务,以教授为主导的学术组织唱主角、提建议、出方案,校长做决策,职能部门管落实”[9],其做法值得借鉴。第二,高校要建立由师生组成的院(系)教学管理自治组织,构筑“以质量为中心”,全员、全程、全面开展“质量控制”的管理模式和学术权力主导型教学质量监督机制,保证各环节教学质量在源头上得到有效治理。自治组织成员必须选拔业务水平高、有责任心、热爱教学管理的人员来担任,教师应从教授中遴选,学生从品学兼优的学生干部中选拔。自治组织的工作宗旨应与国家教育方针政策、学校办学指导思想、人才培养目标等宏观政策保持高度一致;工作内容主要涉及学术事务和教学管理的方方面面;工作机制应相对独立和自主,但“必须建立一套完善的制度予以保障,确保学术权力运行机制的规范化、法治化,避免随意性和流于形式,使学术机构有‘形’(常设机构)、有‘力’(赋予权力)、有‘面’(教授广泛参与)、有‘责’(职责明确)”[10]。学校应在经费、办公场所、沟通渠道等方面对自治组织予以大力支持,保证其充分开展工作,激励自治组织中的师生为学校教学管理自愿地献策、献技、献力。第三,高校还应建立由学校管理者、学校教学督导、教师和学生共同参与的多元化、交互式质量监控保障机制,监督、评估各教学管理机构及其主体的职责履行情况,防止权力滥用或权力不作为,保障教学管理链上的各方环环相扣、个个发力、节节推进,形成强大的质量管理内驱力。

(三)展示“制度自信”魅力,使师生自觉开展教学管理

师生能否自觉开展教学管理与良好的治理环境密不可分,其中制度的科学性、严肃性、激励性和执行力关系重大。首先,高校要推进以大学章程为核心的制度建设,完善中国特色的现代大学制度,明确学校内部治理结构,健全议事规则与决策程序,改善依法治校的生态环境,加强学校治理体系与治理能力建设。其次,高校应建立管理激励机制,把师生参与教学管理的程度和效度纳入对师生的评价体系中,并且使其在师生的各种评优晋级中占有一定比重,如教师的年终考核、职称评聘,学生的综合考评、三好学生评选等。同时,高校可设置“优秀教学管理奖”,对在教学管理活动中做出优异成绩的师生进行表彰奖励。法国著名管理学家亨利·法约尔(H enry Fayol)认为:“要贯彻权力与责任相符的原则,就应该建立有效的奖励和惩罚制度,即应该鼓励有益的行动而制止与其相反的行动。”[11]最后,高校还应实行教学管理问责制,对负有教学管理职责和权力的部门和个人,因故意或者过失,不履行或者不正确履行教学管理职责,滥用法定职权,违反大学章程及相关制度规定,以致影响教学秩序和管理效率,贻误教学和教学管理工作,造成不良影响和后果的行为,进行责任追究;强力治理有法不依、执法不严、违法不究现象,以及管理主体不作为、乱作为、胡作为等影响质量管理的情形,彰显制度的严肃性和渎职的代价,保证“法治面前没有特权,制度约束没有例外”。贵州大学在这方面已经迈出了坚定的步伐,校长郑强表示:“贵州大学新的章程制定了听证会议制度,使师生能够对学校的领导和机关、部门,包括院长提出质询。其中,针对领导不作为的行为,新的章程彰显了师生的权利,拟定贵州大学的学生会(包括本科生和研究生的学生会)、教代会,有权对贵州大学的领导干部,对渎职和不作为的行为提出弹劾或者诫勉、罢免的建议。”[12]培植良好的问责文化,使问责制度深入人心形成集体共识和舆论力量,对强化教学管理、提升质量举足轻重。“从世界范围来看,实行教育问责已经成了一种潮流和趋势,因此要提高我国的教育质量和整体水平,合理有效的教育问责势在必行。”[13]

总之,质量是高校的生命线,让人民满意的质量源于高效率的管理,而高效率的管理不能没有教师与学生,没有师生参与的教学管理是不完备的管理,若其中一方消极怠工或干脆缺位,再高明的管理者、管理制度、管理措施,都必将望“质量”兴叹。因此,在高校教学质量管理链条上必须以法律形式赋予师生应有的管理权利、地位和义务,以行政手段保障、维护师生的合法权益,提高管理效率,使教师在完成好“传道、授业、解惑”任务、学生全面发展的同时,有法、有理、有据,自信、自愿、自觉地参与和自主开展学校的教学管理,以内因的自觉行为驱动外因的强力作用,并形成强大合力和正能量,促使学校核心任务的完成,赢得人民群众对高等教育的满意度。

参考文献

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[11]李昌南.管理思想史[M].北京:科学出版社,2013: 84.

[12]贵州大学校长郑强:学生会有权对大学渎职干部提罢免[EB/OL].(2015-03-13)[2015-09 21].http://www.guancha.cn/politics/2015_03_13_ 312126_2.shtml.

[13]郑宏宇.美国教育问责模式述评[J].上海教育科研,2010(11):31-34.

(责任编辑 刘 伦)

Quality M anagement in Regular Undergraduate Institutions: In the Perspective of Teacher and Student M anagement Rights

D O N G Zhifeng
(School of Public A d ministration,Gansu Institute of Political Science and Law,Lanzhou 730070,China)

Abstract:A nalyze fro m the perspective of teacher and student management,it could be found that nowadays,the scope of teacher and student management rights in our country is so indistinct that teachers and students have difficulties in playing their roles fully in management;the ad ministration in colleges and universities has been serious with the result that teachers and students are little concerned with their possession of the management rights;the joint-force of management has not been formed am ong school ad ministrators,teachers and students on account of the lack of synergy mechanism.T herefore,the govern ment should endow the teachers and students with management rights in the form of legislation and supervise and protect their rights with ad ministrative means.In addition,it is responsible for colleges and universities to encourage teachers and students to start teaching management confidently for manifesting the idea of teacher-student-center;to make them operate the teaching management voluntarily for everyone to fully utilize their skills;to let them participate in the teaching management consciously for showing the advantage of system.

Key words:regular undergraduate institutions;teaching quality management;teacher and student management rights

作者简介:董志峰,教授,甘肃政法学院公共管理学院院长,从事高等教育管理研究。

基金项目:甘肃省教育科学“十二五”规划项目(G S[2011]G H B G024)

收稿日期:2015-10-21

中图分类号:G640

文献标志码:A

文章编号:1673-8381(2016)02-0097-06

doi:10.13316/j.cnki.jhem.20160223.016

网络出版时间:2016-02-23

网络出版地址:http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20160223.1057.032.html