“村改居”社区治理的困境及出路

赵斯桐

(浙江海洋大学,浙江舟山 316022)



“村改居”社区治理的困境及出路

赵斯桐

(浙江海洋大学,浙江舟山 316022)

“村改居”社区是我国城镇化进程中出现的特殊的产物，数量多、情况复杂，基于“村改居”社区治理起步较晚、现阶段的治理方式还处于摸索阶段的现状，从“村改居”的特殊性切入，着重对“村改居”社区治理中的管理体制不顺、自治能力不强，人才匮乏，公共服务落后等方面进行分析，针对治理工作面临的困境提出解决策略，以期解决当前城市治理存在的问题，提升城市公共管理水平、推进城乡一体化建设。

城镇化；“村改居”；社区治理；策略

随着城市的不断扩张，越来越多的乡村被纳入城市，城乡二元结构问题凸显，形成了独特的城中村现象，经过城中村改造后“村改居”社区也随之出现。“村改居”社区因其 “亦城市亦乡村”的双重特性、过渡性等特点，在社区治理方面有着与成熟城市社区和农村社区不同的治理方式，面临着多重问题和困难，在当前城镇化过程中“村改居”社区治理的诸多问题难以解决。因此，从各个层次和角度去分析处理“村改居”社区治理中遇到的困难和矛盾，有针对性地提出一些解决策略，是解决当前城市治理问题的关键所在，对提升城市公共管理水平、调整社会治理结构、推进城乡一体化建设具有重要意义。该文针对“村改居”社区治理面临的困境，提出解决对策，以期为相关研究提供借鉴。

1　“村改居”社区界定及其特点

1.1“村改居”社区界定在理论上，一般根据社区的地域分类准则将其分为3种类型，分别是农村社区、集镇社区以及城市社区[1]。该文所讨论的“村改居”社区是一种特殊形式的社区，它形成于城镇化建设过程中，由于政府改造“城中村”或是土地的集体征收占用农民土地、拆除农村住宅，导致农民集体搬离原来住所及生存环境，被集体安置于拆迁社区中的新型社区。该种社区改变了农村的集体所有制，虽然居民都是农民，却没有农民赖以生存的土地，所以又不能将其归类到农村社区中[2]。政府一般倾向于把该种拆迁安置小区归类到城市社区中，但是“村改居”社区因其深厚的“乡土气息”，使其处于城市社区和农村社区之间的尴尬境地，很难准确地归属于任何一种城市社区类型，它是随社会发展而出现的新型社区。该类社区因其自身特质影响出现的各种问题，严重制约和影响着城市基层治理水平的提高和结构的优化。

1.2“村改居”社区特点将“村改居”社区分别与城市社区和农村社区进行对比可以发现“村改居”社区具有以下的特点。

1.2.1过渡性。 “村改居”社区是城镇化进程中原居民最后的港湾。“村改居”社区居民虽然已转变为城市居民，但其居民在生活方式、行为观念、就业能力上与城市居民相比还有较大差距，他们无法完全融入到城市当中，村社共同体是他们的庇护所，为“村改居”社区居民从农民到市民的过渡提供了一个缓存地带。“村改居”社区是一个动态的概念，由于“村改居”社区的过渡性，加之城镇化和“村改居”工作的开展，“村改居”社区与城市社区之间的差距终将消失，最终过渡到城市社区。

1.2.2环境复杂性。“村改居”社区的居民人口结构复杂，文化心理各异，经济环境复杂，主要体现在以下方面：首先，社区居民由于其所从事职业的领域不同被划分为不同群体，一部分是以土地为生产资料的农民，城镇化过程中，农民失去了耕作的基本条件，通过出租自有的宅基地获取收益，或者因为失去耕地而外出打工，再次与居住地分离，该类人群与城市的交集较少，成为一个阶层；另一部分人在城市找到自身立足点，融入到城市的经济链条中，几乎完全“城市化”，成为城市居民。这些原因造成了“村改居”社区居民结构复杂、流动性较大的特点。其次，居民文化心理各异，农村居民保留了原来的生活习性，居民间关系密切，往来频繁，与城市居民不同。例如，某些拆迁安置小区建设好的绿化带会被居民拔掉种植蔬菜；安置好的基础设施会被居民改造为座椅，以便聚集起来闲话纳凉。这些是原住城市居民不会有的生活习惯，这就造成了文化二元。最后，在经济环境方面，农民大部分以务农为业，但原有的集体经济转变不够完善，农民又尚不具备加入城市市场经济的能力，造成社区内经济结构的复杂性。

2　城镇化进程中“村改居”社区治理存在的主要问题

2.1“村改居”杜区治理内容“村改居”是一个过程，而“村改居”社区是其结果和目标，“村改居”社区的治理是其手段。“村改居”社区治理的主要内容可概括为以下几方面：取消其行政性质改为社区治理、农村集体土地转为国有、农民集体资产进行股份制改革、原集体用房及私房的产权所有制改革、城乡居民享有平等的权利和义务[3]。

2.2存在问题作为一个新型的管理组织，“村改居”社区在实际操作过程中还存在一些问题。

2.2.1“村改居”社区管理体制不顺。传统村委会的主要职能是管理本村的行政事务，是对村民与村集体经济的管理，强调的是行政职能。而城市社区的主要职能是给居民提供社区服务，强调的是服务职能，基本没有对居民财产的管理。目前大多数“村改居”社区都没有实现从管理型向服务型的转变，使得其在治理过程中出现各种问题。由于对农村转向城市的复杂性了解不够，准备工作不完善，政府在城镇化过程中征集到农村土地后，不会过多介入农民的行政及日常事务管理，而是放手将权力交给原村委会人员，造成农村管理与城市管理的脱节，不能真正将“村改居”后的社区纳入到城市管理与建设中[4]。导致了“村改居”社区在管理体制方面存在着管理体制不完善，社区管理过程中决策、执行和监督职能不清晰等问题，使得“村改居”社区难以充分发挥其在城市治理中的基层“单元”作用。

2.2.2“村改居”社区居民自治能力不强。当前的“村改居”社区居民自治组织的发展也面临着不少问题，主要表现为居民自治权力及自我服务意识淡薄，自我管理、自我监督意识差，社区居民自治能力较弱。“村改居”社区的大多数居民是失地农民，年龄偏高、文化水平偏低、自我组织和协调能力差，对于相关的政策、制度不了解，居民有什么事情不会去找社区，而是跟以前在村子里一样，直接去找原来的村干部或是大队长，可见居民对于改制后的社区不够了解和适应。改制打破了原来的生活模式，加之大量外地人口涌入社区，打破了原本“村内皆熟人”的村情，居民并没有真正融入社区生活，缺乏主动性和社区参与意识。“村改居”社区居民对社区内集体事件关心较少，而且拆迁小区内部的居住者多为老人，因为失去了土地，原住居民多以外出打工为生，留下年迈的老人独居，老年人参与社区集体活动的兴致不高，使得居民身份意识和归属感缺乏，加之主体的局限性，导致社区自治能力较差[5]。

2.2.3“村改居”社区管理人才匮乏。“村改居”之后，村民转变为社区居民，村民居住环境发生了很大变化。虽然社区居民还是原班人马，但身份、法律地位、经济关系，社区的组织、管理体制、管理对象和内容、管理的方式均发生了变化[2]。社区居民的复杂性和管理难度的增加，管理者能力的提升成为必要。但是由于“村改居”社区居委会工作人员大部分是由原村委会的人员调整组合而成，多数人年龄较大、学历不高，工作方式方法单一，基本不具备社区管理的专业知识和经验，工作的方式方法还停留在原来的村委会时期，对于社区管理的工作力不从心。

2.2.4“村改居”社区公共服务落后。随着“村改居”社区居民组成的多样化，社区居民生活方式和生活结构发生了巨大变化，社区居民对于“村改居”社区的公共服务要求也越来越多、越来越高，而社区却因为种种原因，难以提供有效的社区公共服务，社区公共服务不足。主要表现为：①“村改居”社区管理体制不顺、职能转变不到位，社区居委会行政化严重，没有很好地履行公共服务的职能，导致社区的公共服务落后。②“村改居”社区公共服务经费不足。由于与城市的管理建设脱节，没有达到一体化，“村改居”社区仍承担着未改造前的公共事务和治理和公共支出[6]。社区公共服务的支出资金来源于集体经济组织，导致社区公共服务功能不平衡，出现两极分化，集体经济效益好的社区，公共服务就健全。与之相反的，社会公共服务就会出现严重的落后。③社区公共服务供给模式单一。当前社区公共服务主要是由政府来供给，其公共服务供给的形式、质量和数量短缺，满足不了社区居民日益增长的需求，为社区建设发展埋下了隐患。

3　加强我国城市“村改居”社区管理工作的建议

3.1改善社区管理结构，加强“村改居”社区建设的组织协调拆迁安置小区内的村委会被改成居委会，社区治理体制也和之前大不一样，“村改居”社区有其独特的组织体系。在组织架构上，社区常设组织机构如社区党组织、社区服务中心与社区内部经济结构之间矛盾凸显，限制了各机构的正常运转。在基层社区制度关系上，首先，要强化制度建设，完善政府在社区内部履行的职能，加强社区居民主体参与意识，提升社区服务水平，构建出一个政府职能部门、街道办事处、社区居民等主体多元化的基层治理格局[7]。其次，构建“参与式”治理方式，划分社区职能，以社区协商制度为保障，要理清社区组织的各自职能职责，逐渐形成以社区党委为中心、拓宽社区公共服务平台、社区居民为自治主体、社区社会组织为辅的组织体系。

3.2 推进“村改居”居民主动参与社区自治首先，多途径、多手段调动社区居民积极地参加社区活动。一是以社区文体活动为纽带，强化居民的社区主体意识。“村改居”社区居委会定时举办社区文化活动，联系居民的日常生活及风俗习惯，确定合适的主题，丰富社区自身的文化内涵，将文化作为连接点团结社区居民，强化其社区意识。二是建立社区协商制度，理顺治理机制。应当对居民议事会议事的权责范围给予一定的明确。社区协商要规范化、制度化，必须根据相关法律法规、政策，形成一套完整的参与机制。三是提升社区自治组织的自治能力，使其带动居民更好的参与到社区自治中，其中的自治组织主要是指社区内的一些组织机构，如业主委员会之类的中介组织。加强社区内共同治理的气氛，无论是社区党组织、居委会，还是志愿者协会、业主委员会都参加到社区治理中来，优化社区资源配置，促进社区主体和各分单位的共同发展。同时，在总结治理中的经验教训的基础上，逐步构建事业单位等政府机构参与社区建设与社区自治的机制体系，把“村改居”社区自治推向制度化[4]。

3.3培训“村改居”社区居委会工作人员“村改居”社区内部的工作推动主要靠社区的工作人员展开，所以工作人员的素质对社区工作的质量起决定作用。改制后的“村改居”社区居委会工作人员中相当一部分来自于原村委会，虽然存在社区的管理能力缺乏、工作方式单调等劣势，但常年的乡村工作使其具有深厚的群众基础，为社区治理相关工作的开展提供了良好的根基，所以要利用优势补齐短板，加强对其进行相关引导和培训，转变其工作思想，加强社区管理能力的培养。对于“村改居”社区工作人员的培养，要有针对性地联系“村改居”社区的特性和实际情况，增强社区工作人员对于居民民主意识的培训方面、公共事务的处理能力、基层矛盾的应急处理能力等方面开展专题培训。为提高社区工作人员积极性与素质，要引入绩效考核制度、人才引进制度等制度，不断充实、激励社区工作人员的工作能力与积极性。通过培训激励等措施的实施，不断总结经验，把实践中的工作经验上升到理论认识的高度，使其更好地服务于“村改居”社区治理工作，为“村改居”社区工作提供人才保障。定期选拔具有较高政治素养、较强业务能力、较硬工作作风的社区工作人员加入到社区建设中来，创新社区工作上挂下派、横向交流、脱产学习深造等培训机制，提升其政治地位和经济待遇，在评先、评优、公务员招考等方面向其适当倾斜[8]。

3.4推进公共服务均等化进程公共服务均等化是“在一个国家内，处于不同地区的所有居民都能享受到大体相等的基本公共服务”[9]。“村改居”社区的公共服务较为落后，作为“村改居”社区要实现城乡基本公共服务均等化，使“村改居”社区享有与城市社区同等的公共基础设施和公共保障，以推进公共服务市场化，助推公共服务均等化。随着社会经济结构的转型，公共服务的需求增多、层次增加，以政府为主体的单一化供给模式面临一定压力。应加强社区公共服务绩效考评与监督对话机制建设，全面发挥政府主管部门、市场组织、社会组织、社区居民以及专业机构的作用，促进行业自律、保护居民权益、大众媒体和公众监督等多方面的有机结合，积极引进独立的第三方机构进行绩效考评，形成全面的社区公共服务考评与监督体系，要保障社区的健康发展，为其基本公共服务均等化的实施提供良好的机制保障。

[1] 徐永祥．社区发展论[M]．上海:华东理工大学出版社，2000.

[2] 陈晓莉.新型城市化发展中村改居社区治理变革[J].求实，2013(10)：60-63.

[3] 李菁怡.论“村改居”中的社区自治与居民参与[J].中共南京市委党校学报，2011(4)：90-93.

[4] 梁慧，王琳. “村改居”社区居委会管理中的问题及对策分析[J].社会主义新农村建设理论月刊，2008(11):171-173.

[5] 李鑫.“村改居”社区治理中面临的困境[J].山西大同大学学报(社会科学版),2014(7):21-22.

[6] 丁煌,黄立敏.从社会资本视角看“村改居”社区治理[J].特区实践与理论，2010(3):36-39.

[7] 胡振光.从村落到社区：“村改居”社区治理研究[D].武汉：华中师范大学，2012.

[8] 龚振湘.加强社区建设创新社会管理[J].前进论坛，2013(2):35-36.

[9] 刘德吉.公共服务均等化的理念、制度因素及实现路径：文献综述[J].上海经济研究,2008(4):20.

Predicament and Outlet for Reforming from Villager Committee to Resident Committee in Community Governance

ZHAO Si-tong

(Zhejiang Ocean University, Zhoushan, Zhejiang 316022)

Community of reforming from villager committee to resident committee is the product of urbanization in China, which is rich in quantity and has complex situations. However, community control of reforming from villager committee to resident committee had a rather late start. The control method was still at the exploring stage at present. Starting from the specificity of reforming from villager committee to resident committee, problems in community control were analyzed, such as the not smooth management system, poor self-government ability, lack of human resources and backward public service. Based on these, countermeasures were put forward, which solved the existing problems in urban governance, enhanced the urban public management level, and promoted the construction of urban and rural integration.

Countermeasure; Reforming from villager committee to resident committee; Community control;Strategy

赵斯桐(1989- )，男,内蒙古包头人，硕士研究生，研究方向：农村公共管理。

2016-05-23

S-9

A

0517-6611(2016)20-223-03