对居家养老模式的探究——以济南市裕园社区为例

张莹莹，田欢欢

(1 山东师范大学 公共管理学院，山东 济南 250014；2 伊犁师范学院 马克思主义学院，新疆 伊宁 835000)

对居家养老模式的探究
——以济南市裕园社区为例

张莹莹1，田欢欢2

(1 山东师范大学 公共管理学院，山东 济南 250014；2 伊犁师范学院 马克思主义学院，新疆 伊宁 835000)

文章以济南市裕园社区为例，提出了居家养老是适应老龄化发展的养老模式，分析了居家养老模式在实施过程中存在的问题，进而提出建立以政府为主导，以非营利组织为主体，充分动员一切社会资源参与居家养老服务的养老模式，同时健全法律法规，加强政策支持力度，完善监督和评估机制。

老龄化；居家养老；模式

老龄化问题是世界范围内人口发展的趋势，中国老龄化问题尤为严峻，具体表现为老龄化人口数量大，整体处于“未富先老”的状态，因此如何解决老年人的养老问题成为关系到社会稳定的重大问题。我国较普遍的养老方式有两种：家庭养老和机构养老。家庭养老是基于婚姻和血缘关系建立起来的，是我国传统的养老方式。但随着计划生育的推行，家庭结构转变为“421”模式，冲击了我国自古以来以家庭为核心的养老方式。机构养老是指把老年人寄托于机构，由机构负责老年人日常生活的养老模式。但是机构养老却举步维艰，一方面是公办养老院数量不足。据济南市民政局的调查显示，济南市公办养老院仅有4家。另一方面是民办养老院费用高。根据收费标准和设施情况的不同，济南市的民办养老院基本费用每月在700～3000元左右。

1 居家养老的提出

随着传统家庭养老的淡化和机构养老的资源不足，上世纪八十年代，政府开始对居家养老服务进行探究。民政部于2001年颁布实施了“星光计划”。实施“星光计划”的总体要求是：以满足社区老年人的需求为出发点，以福利金的资助为手段，充分依靠区、县政府的组织领导，广泛动员社会参与，大力挖掘社区资源，建立和完善社区老年福利服务网络，为居家养老提供支持，为社区照料提供载体，为老年人活动提供场所[1]。2005年，“星光计划”首先在广州、上海、北京、南京、杭州等发达的城市进行居家养老的试点工作。

通过对各地居家养老模式的分析，笔者认为居家养老模式具有以下优势：(1)满足老年人的精神需求。以家庭养老为基础、社区为依托的居家养老，让老年人在熟悉的环境中生活，避免产生不适应感。(2)对老年人日常生活的照料。老年人生活在熟悉的社区中，社区可以根据老年人的需要，提供全方位的配套服务，包括家政服务、生活照料等。(3)满足老年人的特殊需求。社区根据老年人的兴趣爱好和需求，成立专门的兴趣小组，开办健康讲座，提供法律咨询，进行心理辅导服务等。

2 居家养老的实践

国际上判断一个国家或地区是否进入老龄化社会，通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10%作为标准[2]。笔者调查的裕园社区位于济南市槐荫区，总人口为4374人，其中60岁以上老年人占总人口的20%，老龄化程度已超过了国际标准。2007年底，济南市正式启动居家养老服务试点，对包括裕园社区在内的在8个社区进行试点工作，裕园社区在试点过程中总结出以下经验：

首先，划分区域，确保服务到位。为了保证服务覆盖每一个老年人，裕园社区根据社区老年人的困难程度、需求情况和年龄大小，划分为三种类型，由政府出资分别资助老年人每月100元、150元和200元的“代币券”，每天服务1～2小时。

其次，招聘社区人员，服务就业两不误。裕园社区招聘社区内的下岗失业、无业人员作为服务人员，提供养老服务就业岗位，既消除老年人对居家养老服务的陌生感，又解决了社区困难家庭的就业问题。

第三，规范管理，完善监督。为了保证服务质量，确保服务人员的服务水平，裕园社区建立了完善的监督机制，成立了居家养老服务站等评审机构对居家养老服务人员进行监督，同时还建立了例会和走访制度。

第四，整合资源，拓展服务项目。为了整合社区志愿者资源，满足老年人的情感需要，裕园社区为老年人搭建了夕阳红书画社、邻里艺术团、七彩文学社等活动平台，组建多支文体队伍，吸引了百余名老年人踊跃参与。

3 居家养老面临的问题

居家养老服务满足了老年人的生活需要，如生活照料、精神慰藉、家政服务等，受到了老年人的一致好评。但是笔者通过对裕园社区的走访调查，认为居家养老服务存在以下亟待解决的问题：

3.1 政策支持不足，法律法规不健全

世界大多数国家的居家养老服务都走上了法制化道路，如英国先后制定了《社区照顾法》、《国家健康服务与社区照顾法令》，美国制定通过了“监察预算调解法案”[3]，日本政府也先后修订或制定了《老人福祉法》《医疗法》《护理保险法》《高龄者居住安定确保法》等法律[4]。与这些国家相比，我国的居家养老服务起步晚，缺乏制度化、法制化，严重阻碍了居家养老服务的发展。

3.2 资金来源和供给主体单一

居家养老服务的资金主要来源于民政局的拨款。随着居家养老规模的扩大，单纯依靠政府财政已不能满足老年人的需要。比如在裕园社区中，由街道招纳的居家养老服务员主要承担上门家政、送医、送餐等服务，其服务经费由市、区财政两级按照7:3的比例分担[5]。居家养老资金完全依赖于国家的财政拨款，不仅增加了国家的财政负担，也缺乏了相对独立性。在各地开展的居家养老服务中，大多数是由政府作为供给主体，甚至是绝对供给主体。作为准公共物品的居家养老，政府作为供给主体必然造成服务的低效率和行政化，而非营利组织本应是参与居家养老的主力军，但是实际生活中参与程度却较低。

3.3 服务设施不齐全，服务人员专业素质较低

社区内的服务设施主要是为老年人服务的，但在裕园社区内，服务设施却存在以下问题：首先是实用性差。社区内兴建的居家养老服务社没有考虑老年人的身体特征，没有设置老年人专用通道。其次，医疗设施不健全。社区内仅有一个卫生室，没有配备专业的医疗队伍，难以满足老年人的医疗需要。再次，社区中针对老年人的活动场所少，且不同的场所之间相距较远，给老年人的活动造成不便。笔者从调查中发现，裕园社区居家养老负责人为社区居委会，服务人员主要是以社区的下岗失业、无业人员为主，工资待遇低难以吸引专业的人员的加入。由于社区老年人较多，社区工作人员的数量难以确保服务人员与老年人的“一对一”服务，同时服务人员的文化水平不高，缺乏专业化的培训，也难以满足老人的多元化需求。

3.4 评估机制缺乏，监督机制不健全

居家养老作为一种准公共物品，必须建立相应的监督、评估机制，但事实上政府并没有相关的机构、相关的法律法规来规范居家养老服务。由于缺乏评估机制，难以考量社区居家养老服务人员的服务水平，他们提供服务的好坏仅凭个人素质和道德高低，在一定程度上影响了居家养老服务的质量。同时缺乏对居家养老服务的监督，必然会滋生腐败和政府人员的不作为，制约居家养老的发展。

4 居家养老的完善

居家养老作为一种新型的养老模式，在未来相当长的时间内，必然是养老的首选，针对居家养老在发展过程中遇到的困境，笔者提出了以下几个方面的措施：

4.1 发挥政府主导作用

居家养老服务是一种带有社会福利性质的工作，社会对居家养老的服务工作尚未达成共识。在这种现实情况下，如果没有政府的参与和支持，社区居家养老是很难进行下去的[6]。在“小政府，大社会”的政府职能改革的背景下，政府应明确定位，充分发挥政府职能，杜绝“越位”“错位”“缺位”的现象发生，尽快转变服务方式，由政府直接管理变为间接管理，充分发挥社会组织的作用。

4.2 发挥非营利组织的主体作用

非营利组织参与居家养老，与政府相比具有众多的优势。首先，政府通过向非营利组织购买居家养老服务，减少了政府长期对居家养老服务的财政投入，提高了居家养老的服务水平。其次，非营利组织贴近群众，可以更好地满足老年人的多样化需求。

4.3 动员社会资源参与居家养老

充分动员社区资源、社会资源和养老机构资源，形成“社区资源+养老机构资源+社会资源”的居家养老模式。首先应尽快完善社区的养老服务模式，提高居家养老服务水平。其次，加大对养老院的投入，采取与民办养老院合作的方式，对民办养老院进行财政补贴或者减免税收，减少民办养老院的费用。第三，鼓励大学生积极参与居家养老的志愿服务。

4.4 健全法规法规，完善监督和评估机制

居家养老是关系到每一位老年人的大事，政府有义务承担责任，通过制定法律法规来保障居家养老的发展。我国是一个法律还不健全的国家，再加上居家养老在我国发展历程尚短，因此应从本国国情出发，尽快制定出台《老人福利法》《居家保险法》《医疗保险法》等相关方面的法规，从而推动居家养老的法制化进程[7]。居家养老作为一种准公共产品，如在执行过程中不实施监督或监督不力容易导致腐败，因此政府首先应制定规章制度，对其自身成员的行为进行规范，凡事要做到有章可循；其次，社会组织也要加强对自身的监管，建立科学规范的管理体制，加强服务人员对社会组织的归属感[8]。

[1] 民政部.“社区老年福利服务星光计划”实施方案[EB/OL].http://baike.so.com/doc/4541190-4751 480.html,2001-06-08/20151015.

[2] 汪忠杰,何珊珊.社区居家养老服务模式探析[J].武汉大学学报，2014，67(4):124—128.

[3] 祁峰.完善我国居家养老的对策[J].经济纵横,2014(1):35—38.

[4] 马卫东,姜丽君.“Carea”日本养老新构想[J].时代建筑,2012(6):54—57.

[5] 张晓黎.济南市槐荫区多措并举加快推进养老服务体系建设[J/OL].http://news.sdchina.com/Show

/3021833.html,2014-07-08/2015-10-11.

[6] 刘益梅.社区居家养老服务模式的实现路径探讨[J].新疆师范大学学报,2014,35(2):117—121.

[7] 祁峰.我国城市居家养老研究与展望[J].经济问题探索,2010(11):119—123.

[8] 胡宏伟,童玉林,郭少云.我国政府购买社会组织居家养老服务现状、问题与改进路径[J].广东工业大学学报,2013,4(13):42—51.

(责任编辑：窦静)

By taking Yuyuan community in Jinan as an example, this paper points out that the development of home care is to adapt to ageing pension mode. It analyzes the problems in the implementation process of home care model and explores and improvement of home care model. The model of government-led, non-profit organizations as the main body, fully mobilization of all social resources to participate in the home care services is proposed. At the same time, we should improve the laws and regulations, strengthen the policy support and perfect the supervision and evaluation mechanism.

aging; home care for the old; Yuyuan community

2015—09—11

张莹莹(1989—)，女，山东滨州人，山东师范大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：社会保障。

D669.6

A

1672—9536(2016)01—0044—03