辽宁省政府间事权与支出责任问题研究

王洪明　王燕燕

辽宁省政府间事权与支出责任问题研究

王洪明王燕燕

政府间事权与支出责任的划分问题是国家财政体制建设需要解决的核心问题。本文分析了辽宁省政府间事权与支出责任现状，并提出建设性建议。

辽宁省；事权；支出责任

1994年以来实行的以围绕财权划分、财力保障展开的分税制，给社会带来巨大福利，其弊端也逐渐显露。目前政府间事权与支出责任关系模糊、各级政府职能扭曲、社会分配不公平等问题，均与分税制有密切关联。

中国共产党与中央政府意识到明确政府职能、划分政府间事权和支出责任的急迫性，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“建立事权和支出责任相适应的制度”“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任”“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”［1］，为实现我国服务型政府职能转换指明方向。本文通过梳理相关文献，分析了辽宁省政府间事权与支出责任的现状，并提出建设性建议。

一、辽宁省政府间事权配置与支出责任存在问题

1.政府与市场横向分工内外不清，越位与缺位并存

党的十八大报告指出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系”。当前辽宁省各级次政府事权划分横向分工存在一定的“内外不清”，市场与政府职能界定不清，政府“越位”与“缺位”同时存在。地方政府在GDP政绩观诱导下，通过“洼地效应”手段招商引资，承担了应由市场做的事。政府的“越位”导致经济非理性波动，也占用了政府的有限财力，削弱了政府保障民生支出的能力。同时，我国1998年开始以“摸着石头过河”实践构建公共财政，政府容易忽略一些其应承担的事务，“缺位”问题主要表现在教育文化、医疗卫生、社会保障、基础设施建设、环境保护等各种公共服务上。

2.地方政府间纵向分解上下不清，形成错位局面

我国各级政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度一致，呈现“职责同构”现象，［2］导致各级政府对同一事务“齐抓共管”，辽宁省各级政府之间亦存在此类问题。各级政府“齐抓共管”容易导致权力不清、责任不明。应由上级政府负责的事务却交由下级政府处理。比如，跨地区污染防治、公共安全、食品药品安全等；属于下级管理的事项，上级政府承担了较多的支出责任。比如，从区域性重大基础设施建设到农村厕所改造等地方项目，中央相关部门都有相应的资金补助。

我国是单一制国家，行政层级分为“中央、省、市、县、乡”五级，上下级政府之间实质上是一种委托代理关系。由于政府层级过多，加上各级政府职能定位不清，同一层级政府经济发展失衡等问题，导致各级次政府间事权和支出责任划分不清。一旦出现事权扩展或新增事权时，所有矛头自然指向不同层级政府间对新增部分的支出责任的分配问题。这种情况下，通常上级政府“主动定单”，下级政府“被迫买单”。上级政府处于绝对权威地位，下级政府没有话语权，处于被动状态。而且通常采用“一事一议”型模式进行下级各级政府间事权分摊。层级越低，事权越多，支出责任越大，不利于事权的有效履行，只是暂时的应事之策。同时，易造成上级政府“应有为而无为”，下级政府“应不为而为之”的错位局面。

3.地方政府间事权与财权不对称，基层政府入不敷出

辽宁省政府与地方各级政府间事权划分呈“金字塔”形，财力划分却呈“倒金字塔”形，导致省与地方各级政府之间收支不对称。尤其是基层政府要用有限的财力提供较多数量的公共产品和服务，在庞大支出责任压力下，所提供的公共产品和服务水平不足、质量低在所难免。虽然下级政府财政收支不匹配可通过政府间的财政转移支付制度加以调节，但由于我国财政转移支付制度具有过渡性质，五级财政层级导致转移支付渠道太长，再加上上级政府往往将补助款挪作他用或抵扣下级的税收欠款，基层政府事责与财力失衡不但没能得到适当弥补，反而让其事责变得更重了。由此可见，事权层层下移，财权层层上移，各级政府间事权和财权严重不对称，基层政府已入不敷出。

二、完善辽宁省政府间事权配置与支出责任对策

1.实现“全能型”政府向“公共服务型”政府转变

党的十八届三中全会《决定》指出，要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，并对政府的职责和作用做出明确规定。强调市场在资源配置中发挥决定性作用，并不是否定或弱化政府作用，而是引导和影响资源配置，不是直接配置资源。［3］政府与市场的关系不是非此即彼，而是相互补充、互为依托关系。辽宁省各级政府应遵循“有所为，有所不为”原则，重新划分和规范政府与市场职能范围，真正实现从全能型政府向公共服务型政府转变。首先，各级政府应发挥宏观调控职能，按社会公共物品效益最大化原则，带头行使规制、管理和监督职能，建立合理的市场竞争和制约机制。其次，各级政府退出“越位”领域，即政府投资应逐步退出经营性和竞争性生产领域，专注在保证政府机构正常运转、社会公共事业和社会保障等公共需求上。比如，提供安全饮水保障、城乡污水和垃圾等公益性强的环境基础设施建设上。再次，上级政府建立完善的监督与评价下级政府的有效机制，各级政府及时财政弥补“缺位”。各级政府要自觉承担起应管却没管或没管好的公共事务，比如，基础教育、卫生保健、社会保障、农业和环境等支出，上级政府做好及时监督与评价。

2.顶层设计事权清单，明确各级政府事权配置的着力点

辽宁省政府应从全局高度系统谋划各级政府事权和支出责任划分的改革路径，从职能、职责、权限出发，制定各级政府事权清单，形成省与地方各级政府之间法治化、规范化、长期稳定的事权关系。只有列明事权清单，才能相应划分支出责任，从而实现“谁负责，谁花钱”，避免“层层委托，而层层推脱”现象。同时，又能对行动不力的部门或个人及时问责。我国五级财政管理级次人为地加大了信息衰减系数，造成了大量机构重叠和行政开支。为此，中国国际经济交流中心财税改革课题组将政府间财政关系的目标定位在“扁平化”框架下建立中央、省、市（县）三级政府间职责与财权的划分体系。［4］但这种“扁平化”改革模式极易引起因“财”而废“政”现象的出现，现实中也得到印证。总体来说，政府职能转变，机构改革和财力追源，从实践角度出发，市和乡镇两级作用都不可偏废，因财力问题影响各级次政府财政作用的发挥，是以经济发展为主导的改革思路，不是事权划分的改革思路。事权改革的思路是，无论各级政府财力如何，都必须承担相应职责，因“财”废“政”不能从根本上解决支出责任的问题。治标不治本，财力缺乏主要是因为各级政府承担了无法承担的责任。要明确各级政府事权配置着力点，中央政府强化宏观管理、制度设定职责和必要的执法权；省级政府要强化统筹推进区域内基本公共服务均等化职责；市（县）政府要强化执行职责。［5］在合理设置基本公共服务基础上，给予一定基础财力保障，并建立相应考核和约束机制，这样才不会陷入财权和事权矛盾中。

3.建立与事权相匹配的财力与支出责任体系

事权、支出责任和收入划分是相互贯通的链条，事权划分是起点，支出责任划分是联结点，收入划分是落脚点。政府事权履行需要有相应的财力相匹配。政府财力是政府通过行使征权或通过其他方式获得的财政资金。从获得收入的途径划分，可分为自有财力和转移财力。然而地方政府财力与事权往往不匹配，严重制约了支出责任的履行。辽宁省政府与地方各级政府应建立与事权相匹配的财力与支出责任体系。

一是完善地方各级政府收入体系。当前，各级政府间的收入仅局限于预算内收入中的税收部分，而大量土地资源类收入、一部分垄断性收入等游离于预算之外，影响了政府间收入划分的总体效果。在我国五级财政层级下，基层政府缺乏稳定增长的主体税种，县乡政府更是“无税可分”，基层政府支出责任与财力严重脱节。基于此，本着“财力下移，照顾基层”思路，可将目前中央和省级财政集中的部分专项收入按不同性质和责任分别下划到县级，分别设置省税和市县税，将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为市县级政府的主体税种，改变目前县级没有主体税种和共享税过多局面。同时，提高分税制下地方收入分成。［6］比如，重新划分增值税分成比例，将消费税划分为地入收入，加快资源税由从量计征调整为从价计征的改革。

二是建立规范的转移支付制度。财政转移支付制度是优化经济社会结构，促进基本公共服务均等化和区域协调发展的重要制度手段。从现行财政转移支付规模看，主要有转移支付制度不规范、均等化程度低等问题。因此，规范化转移支付应以均等化转移支付为主体，加大一般转移支付的规模和力度，减少对地方财政支出的政策干预和直接参与，给地方政府更大的自主权；同时要将专项转移支付作为补充形式，逐步减少专项转移支付的类别和规模，将其补助范围相对集中到义务教育、社会保障、环境保护、公共交通等主要项目上，并适当向欠发达地区倾斜。通过改进转移支付的技术方法，简化转移支付形式，提高专项转移支付的效益。

综上所述，只有界定好政府的职能和作用，政府不越位、不缺位、不错位，各自归位，才能使市场在资源配置中发挥决定性作用。同时，建立与事权相匹配的财力和支出责任体制，各级政府才能权责明确，充分发挥财力，各尽其责。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2013.

［2］朱光磊，张志红.“职责同构”批判［J］.北京：北京大学学报（哲学社会科学版），2005（1）.

［3］楼继伟.建立现代财政制度［M］//《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本.北京：人民出版社，2013.

［4］中国国际经济交流中心财税改革课题组.深化财税体制改革的基本思路与政策建议［J］.财政研究，2014（7）.

［5］楼继伟.推进各级政府事权规范化法律化［N］.人民日报，2014-12-1（7）.

［6］梁红梅，王辉.我国政府间责任划分与支出分配的实证研究——以甘肃为例［J］.开发研究，2007（05）：70-73.

（作者单位：沈阳建筑大学教学咨询与督导工作办公室、沈阳建筑大学马克思主义学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.13.032

2015年度辽宁省财政科研基金重点项目：辽宁省政府间事权与支出责任划分问题研究（编号：15B005）］