美国州立大学内部治理结构的哲学分析

冯景波　史万兵（东北大学，辽宁沈阳110169）



美国州立大学内部治理结构的哲学分析

冯景波史万兵
（东北大学，辽宁沈阳110169）

摘要：探究大学的校院两级权力配置对于改善高校管理以及提高管理效能意义重大。通过运用文献研究和比较研究方法对美国州立大学校院两级权力配置进行了研究，在揭示基本概念内涵和阐释美国州立大学的使命与成就的前提下，重点论述美国州立大学校院两级权力配置的基本状况以及美国州立大学校院两级权力配置的合理向度与价值取向，以期为我国高校内部管理体制改革提供有益的启示和经验借鉴。

关键词：美国州立大学；校院权力配置；价值取向

美国是目前世界公认的高等教育强国，有着发达、成熟的大学系统。然而，全美高校中却没有一所国家大学，只有州立大学与私立大学之分。美国曾经尝试建立国家大学，但都归于失败。直至今天，除了几所军事院校外，联邦政府基本没有直接管理的大学。美国州立大学治理结构经历了一个复杂的历史演进过程，其对大学治理结构的研究和实践起步较早，在共同治理的理论与实践、院校权力配置等方面取得了很多值得我国借鉴的成果。

一、美国州立大学概况

美国州立大学主要指四年制的公立大学和学院，主体是1862年《莫雷尔赠地法》后由州政府资助建立并逐渐确立自己地位的高校，主要经费来源于州财政，接受州政府的直接控制。美国现有州立大学653所，大部分隶属于美国州立大学学院协会，有限的几十所公立研究大学隶属于全国州立大学增地学院协会。今天，美国的公立学院和大学所录取的学生占大学生总数的75%以上，大约有1100万在校生。由公立大学授予的学位几乎占所有本科学位的66%，所有博士学位的75%，全国工程与技术学位的70%。[1]

美国由州政府资助的大学早在1800年之前就已存在，但直到19世纪末，州立大学最终才确立了自己的地位。州立大学历来坚持为平民子弟服务，基本不设门槛。教学是州立大学的第一要务，州立大学在培养目标上强调培养基础扎实的实用性人才；专业设置“宽而新”，开设畜牧学、兽医学、园艺学、机械制造等实用性课程；授课内容追求“宽、精、新”，注重消费者的实际需要和本州的人力需求。州立大学的经费投入50%以上是通过州政府收税得来的；20%-30%是靠收取学费（本州学生收费少，外州学生收费多），其余靠捐赠或基金会的支持。[2]为纳税人服务，为本州的经济和社会发展服务，是州立大学的宗旨也是办学思想。

二、美国州立大学的校院两级权力配置

校院权力配置是指大学内部权力在学校和学院两个层级横向和纵向的权力分配和运行状态。横向权力是同一层级上不同组织和岗位所拥有的权力，纵向权力是指不同层级或上下级之间所拥有的和授予的权力。美国高等教育专家克拉克曾言“世界上最发达和先进的高等教育系统之中，美国是最缺乏组织的，这里几乎演变成自由竞争的市场”。[3]美国州立大学内部管理呈现出多样化和多元化的特点，但表面的无组织难以掩盖内在的逻辑，权力配置左右组织的发展和变迁，大学的职能驱使权力的运转。本文所涉院校两级层次借鉴约翰·范德格拉夫组织层次分类法的二、三层级。

1.人事权力

美国法律赋予董事会管理大学，是学校最高权力机构。董事会最重要职责是选拔和任命校长。校长空缺时，董事会临时成立招聘委员会，在全球范围内物色和考察人选。董事会成员构成和宏观决策管理的特点使得其把许多权力委托给校长，而自己更多行使监督和法律控制权。校长一般配有多个副校长，分管学术、行政、开发等工作，其中主管教学和科研的副校长或称教务长是大学的首席学术长官，职位显赫，他们共同组成“内阁”定期向校长汇报工作。副校长通常由校长决定，接受由教授组成的大学评议会的审核。副校长由董事会批准后一般可以连任，有的学校定期重新选聘，没有终身任期（终身教授除外）。学院院长普遍是由学校从学院资深教授中选出，有的大学也会面向更广范围选拔，由校长任命，很少是选举产生的。院长对学院几乎所有的事情拥有一系列明显的权力和影响，特别是人员的聘任权。各系的系主任经过教师选举，院长任命产生。教师岗位的聘任都是由系公开、独立招聘，由院长批准，院长可行使否决权。教师职称晋升和终身教授评定需要学院教授会经严格而复杂的资格审查、公开评估和投票，院长核准和举荐，报教务长审批，校长认定，董事会批准。可见，校长、院长所代表的行政团队基本掌控了人事权力。

2.财务权力

近年来，由于州政府财力投入力不从心，比例逐年下降，州立大学不得不积极扩充财源，想方设法向校友、企业等社会力量募捐，以及发挥自身科研与服务优势筹措经费。经费获得的复杂和困难使得州立大学对使用变得更加慎重。[4]同时，筹集经费成为大学校长日益重要的责任，甚至有学校成立了以副校长为首的“找钱”团队，之后由财务副校长为首的专业人员在通盘考虑学校整体运营需要的基础上建立学校预算。经费的分割是校长权衡利弊、谋划发展的重要体现，教务长一般会发挥重要影响，不过校长始终保留学校重大开支的决策权。州政府或委托中介机构影响和制约大学的重要杠杆之一就是撬动经费，学校控制学院的主要手段也是财政权。大学不定时要接受州政府的检查和评估，作为拨款的重要依据。学校内部也要对各学院进行财务审计，及时调整调拨经费。学院的经费预算和重大财务支出都是院长审批，并定期向教授委员会汇报，听取教授会意见和建议。毋庸置疑，行政力量掌管着“钱袋”，但监管审查的力度也是愈发严格。

3.事务权力

州立大学评议会主要由教授组成，是集体性代表学者权益对大学事务发表学术观点的机构，人数二三百人，有的甚至五六百人。评议会设有执行委员会（一般为7人），在学校层面为校长与教务长提供咨询。评议会的结论需要得到校长批准方可实施，当双方意见相左时，提交董事会裁决。教师工会负责处理与教师权利和义务相关的工资、福利、工作量等事宜，就此类事务与校长和董事会谈判。而其他日常行政和教学、科研等常规性工作则由专业化的行政人员完成。学院侧重于教学、科研和学生工作，其中学术管理是最重要一环，院教授会在教学和科研业务中发挥重要的影响力。学院中存在着一种二元结构，行政官员和教授团体必须在这种二元结构中寻找分工和联合的权限。比较典型的例子是行政机构控制预算，教学人员监督课程，二者联合负责学生工作。[5]其他由教师代表和学生骨干组成的改革与评估委员会、课程委员会、晋升委员会等组织也不定期开会听取院长的报告，提出咨询建议。课程内容的安排、教学计划的确定、项目的申报和实施等教学事务一般是系具有主要的发言权，不过学院可以对各系的事务进行全面干涉，并积极地推行共同的标准。教师和管理人员权力的相互交叉和重叠，保证了学院最终决策的科学性与正确性。州立大学日常或常规事务仍然是行政团队的职责，而在学术管理上是教授所代表的学术权力发挥更大的影响，并且是在学院层级把握得更多，大学“底部沉重”可见一斑。

三、美国州立大学校院两级权力配置的合理向度与价值取向

人是大学组织的核心要素，财是大学运行与发展的保障，事是大学运转和管理的重点。总结美国州立大学人、财、事在校院两级权力的基本配置，提炼其中权力行使的基本规律和价值追求，对于推进我国校院两级治理改革具有重要的借鉴意义。

1.集权有度，效率与质量得到保证

在美国，校长是学校的权力中心，学校的组织资源基本都在校长的掌控之中。董事会虽被赋予法律上的最高权力，但基本只是作宏观上的方向把握，更多发挥监督作用；教授的发言权更像是作报告，其具体的拍板和执行仍需依靠以校长为主的行政团队。正如前芝加哥大学校长赫钦斯所言，大学校长应该是高度紧张的民主社会中负责的执行者，“如果他开始向下沉沦”，就应该遭到解雇。院长作为学院的首脑，在学院实际运行中拥有很大的自主权。与几十年前相比，今天的院长有更大的能力采取自主行为，而不依赖于上级权威的特别指示。当然，增加的部分更多是贯彻那些满足大学规划目标或与大学资源分配规则相一致的活动能力。[6]校长和院长权力的相对集中便于发挥组织整体优势，“集中力量办大事”，提高工作的效率。对他们的选拔范围越来越广，越来越注重管理的经历，这使得“人”的质量有所保障。校长、教务长、院长、系主任层层规制、向上负责，构成了美国州立大学行政管理的一条主线，具有明显的科层等级制特征。

2.分权适当，公平与民主得到提升

州立大学行政职权岗位的遴选都是在规定的权限范围内公开进行的，必须履行严格的程序。董事会、评议会和校长“内阁会”都需要提前公布时间、地点和商讨主题，有的会议允许关心或感兴趣的校内外人士旁听，保证权力在阳光下运行。大学内部层级权力分布表明二级学院具备了实质性的办学权力，教学科研等与基础工作有关的政策主要在学院里酝酿产生，学院控制力最终得到保证，而它真正需要面对的是来自官僚性的大学行政权力的挑战。美国大学的大量决策似乎是在大学层面操作的，而实际上是在学院里作出的。大学内部的各个群体都拥有自己的“势力范围”，行政机构和权力可能只是冰块裸露水面之上部分，教学和科研等学术权力仍然保留在基层院系，学者更多掌握学术权力。学院层面的决策反映了每一个学院内部与次级学术主体和相关研究领域的特殊需求与关注。这些决策最终要得到教务长与校长的同意，但常常是不加审核地认可。[7]学院已经成为准办学实体，在权限的框架内拥有相当大的自主权。

3.权力运行流畅，规范与法治得到彰显

美国的高等教育法律非常健全，各州普遍具有详细的法律条文对大学的权力进行划界和合理规约。决策权、执行权和监督权作为大学权力运行过程的核心权力，在大学实际运行和权力分配中得到较为明晰的界定。董事会居于决策者地位，负责宏观掌控；校长为首的行政机构承担和执行主体责任；评议会经常表达学术主张，并配合董事会合理监管大学的有效运行。三个组织的人员彼此相对独立，校长参加董事会主要是汇报工作并表达意见，但不具有投票权；校长定期向评议会征询意见，以求获得教授们的广泛认同；个别学校董事会有少数教授参与，表达学术声音。学院教授会基本汇聚了学者的集体智慧，握有教学和科研事务的舵盘，充当了谋划者和决策者的角色。院长来自于学者群体，自然能与其合作，又坚守行政本分，并接受来自上层和教师团体的监督。一般来说，决策机构级别越低，教授的参与度越低。教授的参与度越高，社团性越不明显。美国教授所具有的知识背景、所接受的培训和他们的职责决定了不能过多地指望他们能从大学整体利益出发去管理整个大学事务。大学庞大的规模和学术的日益专业化使得一个教授几乎不可能了解他所在学科或大学的全部工作，他们的首要职责是尽可能成为他们各自领域的专家。[8]

4.权力运作市场导向，实用与灵便得到强化

美国州立大学董事会的董事基本上是世俗人士，他们作为社会行业精英具有很强的市场意识。大学或学院的课程内容选定、专业类型设置以及人才培养模式等都面向市场、服务市场。同时，大学的内部管理体制也与市场竞争机制直接相关，是一种主要由市场进行调节、主动适应市场需求的管理体制。例如：公共关系副校长主要负责筹集资金，也负责公共关系、宣传、与政府机构的联系、校友工作等；学生服务副校长负责招生、学生资助、学生社会活动、就业指导等。从根本上说，美国高等学校管理体制的多样化、管理制度的灵活性，以及各类高等学校独具特色等都是适应市场竞争需要的结果，这种体制也导致了高校办学的实用价值取向。

参考文献：

[1] [2]葛守琴，周式中.美国州立大学与地方经济发展[M].西安：西北大学出版社，1993. 216.

[3] [5]约翰·范德格拉夫.学术权力——七国高等教育管理体制比较[M].杭州：浙江教育出版社，2002. 4-6.116.

[4]亚瑟·科恩.美国高等教育通史[M].北京：北京大学出版社，2010. 354

[6] [7] Alberto Amaral. Glen A. .lones, Berit Karseth. Governing Higher Education: National Perspectives on Institutional Governance [M]. USA: Kluwer Academic Publishers. 2002. 270. 265.

[8]罗伯特·M·赫钦斯.美国高等教育[M].杭州：浙江教育出版社，2002. 145.

（责任编辑朱玉成）

A Philosophical Analysis of the Internal Governance Structure in American State Universities

Feng Jingbo Shi Wanbing

Abstract:It is important to study the power configuration between the university and its colleges for improving university management as well as increasing management efficiency. Using the methods of literature research and comparative research to study the two-level power configuration in American state universities of as well as to reveal the basic connotation of the concept and even take the premise as the base on the interpretation of mission and accomplishment of the State University to discuss the general conditions, we have discovered the reasonable dimensions and value orientation of two -level power configuration in the American state university that can be an inspiration and reference for university internal management system reform in China.

Key words:American state university; power configuration between university and its colleges; value orientation

作者简介：冯景波，男，东北大学教育经济与管理研究所博士研究生，主要从事高等教育管理研究；史万兵，女，东北大学教育经济与管理研究所教授，博士生导师，主要从事教育行政管理、比较高等教育管理研究。

基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目（13YJA880064）

收稿日期：2015-11-10

中图分类号：G649.712

文献标识码：A

文章编号：1672－4038（2016）01－0092－04