上海自贸区事中事后监管的实践、困境与发展路径研究——以浦东新区为例

陈自立

（中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 100088）

●区域发展

上海自贸区事中事后监管的实践、困境与发展路径研究
——以浦东新区为例

陈自立

（中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 100088）

上海自贸区承载着以政府职能转变为核心的事中事后监管的任务，其主要目标就在于释放政府效能、市场活力和社会创造力。上海自贸区主要位于浦东新区，以浦东新区为例具体分析自贸区在事中事后监管方面的关于政府效能、市场活力和社会创造力的实践经验。透过实践，发现当前上海自贸区事中事后监管仍然面临监管负担问题、负面清单改革不足和社会组织参与事中事后监管问题。因此，政府、市场和社会三方面应共同努力，构建政府、市场和社会相互协同的大监管治理体系，从而促进上海自贸区事中事后监管的进一步发展。

事中事后监管；上海自贸区；政府效能；市场活力；社会创造力

“十三五”规划中提出“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力”。2015年5月，国务院发布《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》，从中央到地方，都在探索创新事中事后监管的新模式。可见，随着“放”的大规模落实，“管”将成为简政放权新时期的主抓内容［1］。

在上海自贸区内，政府对企业投资和经营活动的事前监管、文本监管过程在很大程度上失灵，这就意味着新形势下的政府监管必须采取新的、更加高级的手段［2］。而这新的更加高级的手段就是事中事后监管，放松前置事项的审批，激发市场和社会活力，政府集中全力加强事中事后监管。随着上海自贸区政府简政放权的推进，这不仅意味着行政体制改革在慢慢进入“深水区”，而且也是政府职能由行政审批为代表转为事中事后监管为核心的重要阶段。本文以上海自贸区集中的上海浦东新区事中事后监管改革为例，以上海自贸区倒逼政府行政体制改革为出发点，研究此背景下上海自贸区面对的事中事后监管困境以及未来的发展路径。

一、上海自贸区事中事后监管目标：政府效能、市场活力和社会创造力

上海自贸区的改革从根本上而言是一次政府自我改革的尝试，通过实行负面清单精简政府职能，事中事后监管制度优化政府效能，促进市场经济的发展活力和社会创造力。可以说，上海自贸区改革的初衷便是理顺政府与市场的关系，为政府、市场和社会三者之间关系带来革新，是我国政府职能改革的试验田。

在政府方面，国际经济新秩序将越来越强调知识产权、生态环境、劳动者权益、国有经济比重，这无疑都直指政府职能转变的软肋［3］。传统全能主义政府管理模式下，政府对社会各个领域进行渗透，将社会、市场的动力以行政权力捆绑住，以行政权力的方式来体现，形成“全社会管理权力向政府集中，企业和社会组织对政府产生权力依附的格局”，“政府由此履行的职能几乎包揽了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设主要的宏观和微观事务”［4］。随着市场经济的发展，政府的全面干预逐渐成为政府与市场和社会三者之间的隔离栏，不得不为市场经济发展破除以行政审批制度为代表的全能政府。

上海自贸区改革力图转变政府职能和政府管理模式，提升政府效能。政府效能的理解是破题上海自贸区政府与市场和社会的关键，正如施雪华所言“政府效能是指凭借公共权力获得政府能力的政府组织完成政府职能规范的目标与任务的程度的综合评价体系、它强调的是质与量的统一，强调投入与产品这一简单数字化比数与实现促进社会经济发展目标的同时，把维持社会稳定，促进平等于自由也纳入评价体系之中”［5］。政府利用公共权力和公共资源投入与实现的成果之间应达到一种最有效率的平衡，政府管理体系才可保证其公权力合法性，但是在政府越位市场和社会界限下，政府审批制已经到了不得不改革的时候。因此，为了改变当前政府管理方面的低效，无节制的以审批代监管，创造宽松、规范和高效的市场和社会环境，首先需要从长久以来掌握巨大权力的政府入手，而上海自由贸易试验区为这场政府松手放权的改革提供了良好的机会。

《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》中提出“试验区肩负着我国在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化”的重任，可见上海自贸区的核心在于其制度创新，而制度创新的核心在于如何妥善处理好政府、市场和社会的关系，通过政府职能的转变，给上海自贸区内的金融、贸易、内外商投资等领域放松政府管制，在改善政府效能的同时激发各类市场主体竞争活力以及社会创造力。以政府职能转变为核心的事中事后监管制度，弱化政府在市场领域的垄断性的审批职能，强化政府部门对于市场和社会的监管职能，目的就在于不但让政府效能最大化，而且激发市场活力和社会创造力，使得政府、市场、社会三者之间保持一种动态、协调的发展关系。因此，“打破国家与社会二合一的传统体制，建立政府、市场和社会并立与互动的新模式，这是社会主义市场经济体制的内在要求”［6］，也是政府提升行政效能，发挥市场活力，推动社会创造力的必然要求。

总之，上海自贸区改革最根本的实践是探索政府与市场和社会之间的关系，尤其是在进一步明确市场在资源配置中起决定性作用的前提下，如何通过政府职能转变为事中事后监管进一步达到政府效能提升、市场活力和社会创造力的激发。

二、上海自贸区深化事中事后监管的实践

在现有政府管理体制下，企业的经营范围、创新的激励与行为由于政府投资审批、产业指导目录以及很多行业的行政垄断、财税体制和信贷融资体制的差别待遇等而受到很大限制［7］。而上海自贸区便是打破现有政府管理市场和社会体制的试验区。浦东新区位于上海黄浦江东岸，区域面积1 210平方公里，常住人口547.49万人，现在区下辖12个街道、24个镇，其中上海自贸区的五个区域（除了洋山港保税区之外）都位于浦东新区，因此浦东新区的事中事后监管改革成效直接关系到上海自贸区监管政策的落地，从政府效能、市场活力和社会创造力而言，当前上海自贸区在事中事后监管上主要表现在以下几个方面：

（一）监管机构整合突显政府效能

在政府职能整合和政府机构改革上，浦东新区以职能整合为目标，通过构建大市场监管部门为改革的方式，于2014年1月1日，将原有浦东新区的工商、质监、食药部门整合为覆盖市场监管的大部门——市场监督管理局。2016年3月1日，上海市工商行政管理局自由贸易试验区分局、上海市质量技术监督局自由贸易试验区分局整合为中国（上海）自由贸易试验区市场监督管理局，并在浦东新区市场监督管理局挂牌，可见浦东新区市场监督管理局身负的重任。浦东新区事中事后监管政府效能的提升表现在以下两点：其一，在政府机构整合设置上，根据《中共上海市委关于组建上海浦东新区市场监督管理局的批复》，设立上海市浦东新区市场监督管理局，设17个内设机构，按有关规定设置纪检监察机构和机关党委；下属1个综合执法稽查支队、38个派出机构和4个事业单位。在改革之后，浦东新区原工商行政管理局，原食品药品监督管理局和原质量技术监督局内设机构由29个减至17个，编制也从264名减至198名。浦东新区市场监督管理局80%以上的人员在基层和一线从事行政执法工作［8］；其二，在具体的监管环节上，优化审批服务流程，提升监管效率。在浦东新区“三合一”改革之后，在自贸区推行大市场审批机制，逐步实现“一门受理，一表申请，一口办理”，即市场主体申请人通过行政服务中心一个窗口提交审批表，然后通过市场注册审批分局内部流转完成审批或备案流程，再由一口受理窗口统一向申请人发放各类审批结果文书或证照。一个窗口，一张申请表就能办理好所有的事项，这就大大提升了政府行政效能，逐步实现了审批流程再造，提高市场效率。

（二）负面清单促进市场活力

在浦东新区自贸区范围内，市场主体的发展活力不断被激发，其中一个重要的方面就是实施了负面清单。所谓负面清单就是要求政府把其实施的对经济管理所依据的法律、法规和措施按部门和领域一一列明，加以公布，清单内容既包括政府正在实施的针对各部门的法律、法规和其他措施，也包括政府将保留进一步实施管理措施的权利的部门和领域［9］。凡是清单以外的领域就是市场活力展现的场域，清单上列举的禁止项和限制项条款则是浦东新区或上海自贸区市场监督管理局重点监管的方面，这不仅对自贸区内的外商投资提供便利，而且大大优化政府事前审批。根据《上海统计年鉴2015》显示，上海自贸区在自贸区成立之前的2012年新设企业数为788家，在自贸区新设的2013年新设企业数达到了4 416家，增长了460.4%，之后一年随着负面清单管理模式优势的显现，在2014年自贸区新设企业数达到了11 440家，增长了159%［10］。

（三）社会组织参与激发社会创造力

浦东新区是我国社会组织发展起步最早的地区之一，早在浦东新区市场监督管理局建立之前，浦东新区政府就十分重视社会组织在社会管理方面的作用，当时主要运用政府购买服务的方式，让社会组织辅助政府做些评估、培训等工作。在2016年5月浦东新区市场监督管理局与蚂蚁金服旗下独立第三方征信机构芝麻信用签署合作协议，向芝麻信用提供行政处罚、企业异常经营名录等各种企业信用信息。芝麻信用是运用大数据及云计算技术客观呈现个人的信用状况，其中衡量个人信用的指标是用芝麻分来表示，分值在350～950之间，越高代表信用越好。当个人进行购物、金融机构办理相关业务等需要评定信用的时候，芝麻分就成为对方参考、衡量个人信用水平的重要依据。现在浦东市场监督管理局联合第三方社会机构的专业信用评级，辅助市场监管部门进行市场监管，其实这就相当于政府将部分监管信息放于社会和市场主体，让第三方机构分担一部分监管权，但是第三方机构的信用评分完全根据市场企业自身的行为所产生，也不会对低信用企业进行行政处罚，只是这种信用评分会影响企业的盈利和顾客反应，由市场竞争规则对市场主体进行处罚。

三、上海自贸区事中事后监管领域的困境

当前，上海自贸区在事中事后监管方面已经取得了一定的成效，最突出的便是已经建立了以安全审查制度、反垄断审查制度、完善社会信用体系、企业年度报告公示和经营异常名录制度、健全信息共享和综合执法制度、建立社会力量参与市场监督制度为核心的综合监管制度，但是上海自贸区不断扩区以及自贸区改革的深化，个人、企业创新创业数量大大增加，在事中事后监管过程中仍然存在阻碍政府效能、市场活力和社会创造力的困境存在。

（一）政府监管衔接与监管负担问题

从监管衔接的角度来看，主要表现在市场监管部门之间的衔接问题。浦东新区市场监督管理和上海自贸区市场监督管理局目前是两个牌子一套人马，都是对原有的工商、质监、食药三个市场监管部门进行整合，后来还加上物价部门，从“三合一”演变为“四合一”，到目前上海市区所有的镇街一级都已经进行了整合，全力配合事中事后监管工作的展开。但是在上海市一级层面，仍是工商、质监、食药三个市场监管部门分立，各自拥有各自的审批权和监管权，因此在市与区监管部门之间不仅增加相应的工作程序，浪费了监管人员的精力，而且大大降低了政府监管的效率。此外政府监管部门与社会组织等力量的监管外部衔接问题也是重要的方面。从制度建构上，政府鼓励社会组织等力量参与监管,但是在何时何地，针对什么样的监管问题都没有进行详细的规范，并且在其成立的两年时间内也缺少相应的社会组织监管实践。从监管负担问题来说，主要是监管主体与监管对象的错位，监管主体远远少于监管对象，在一定程度上加重了监管主体的工作任务。因为随着上海自贸区扩大到120多平方公里的范围，面积是原自贸区范围的4倍多，企业数量也在不断增加，8万多家各类市场主体。自贸区扩区之后，2015年自贸区新设企业数1.8万家，同比增长20%，一年新设企业数量相当于浦东开发区开放25年来新设企业总数的十分之一［11］。但是政府由于编制的限制，政府监管机构和监管人员的增长速度远远赶不上企业增长的速度，这就导致监管者与被监管者在数量上的差距越拉越大［12］。而这必然影响政府效能的提升，市场经济秩序也会因为监管乏力而出现混乱，引起社会的不满。

（二）市场负面清单改革力度不够

虽然浦东新区制定了本区的权力清单和责任清单，但是在负面清单层面的改革力度仍然不够。负面清单仍需在限制类中不断瘦身，其限制项条款依然众多从而限制新设企业的增长。从与其他国家对比来说，例如，美国2012版《双边投资协定范本》负面清单中，涉及的产业门类涵盖所有国民经济产业部门，而上海自贸区仅限定18个产业门类。与美国负面清单相比，上海自贸区负面清单不仅在开放领域严格受限，而且我们的负面清单大多采取“限制外商投资”、“限制外商控股”等笼统描述，对限制的具体措施、法律依据等无具体说明，进而引发负面清单的开放度、透明性以及社会认同度不高等问题，这对于市场活力的激发将会产生深远的影响［13］。现有的负面清单结构面临着诸多类似因为负面清单限制项过多而影响投资的情况。例如，保险、汽车制造、电信、广播电视投资、电影制作发行等行业，均要求外资以等于或小于50%的股权比例运营，而国际投资者更希望在这些领域中以独资的形式经营［14］。因此，面对上海自贸区市场的不断发展，负面清单范围必须随之改革，制定在合理范围之内。与此相对应的是事中事后监管制度也需不断配套改革，否则会对事中事后监管造成破坏，导致后续监管乏力，更加危害市场主体的参与热情。

（三）社会组织参与事中事后监管问题

浦东新区作为我国最早成立社会组织、中介组织等第三方机构的前沿地区，目前拥有众多发展悠久、运作规范的社会组织，但是他们的作用被政府权力部门限于交流、咨询、统计和相关培训工作等作用较低的阶段，这与西方国家的社会组织，尤其是英国独立的第三方机构对于政府行为的监管，机构设置合理又全面，针对每一项公共服务基本上都设立一个或多个国家或地方层面的监管机构［15］发挥的作用相差巨大。政府在将权力由政府转移到社会组织的过程中,对于具体监管市场主体的权力并没有下放给社会组织，社会组织更多的是扮演承担辅助服务政府的角色，即社会组织承担的服务事项要远远大于其承担的监管职能。其二，通过怎样的机制来保证社会组织参与上海自贸区事中事后监管的权威性是社会组织面临的重要问题。例如在上海试验区简政放权的过程中，一些中介组织承担了政府转移的监管事项，如会计、审计、质量检测等事务。在这些社会力量参与市场监管的过程中，其中最大的问题来源于社会组织参与监管的权威性，由于这些机构的非公权力属性，它们不具有行政处罚职能，在执行监管时难以被监管对象认可，即其监管执行的合法来源和自身实力得不到来自监管对象的认可从而影响社会组织参与监管的权威性。

四、上海自贸区事中事后监管发展路径

上海自贸区的建设目的是实行政府行政审批制度的改革，以实现政府效能优化、市场活力激发和社会创造力进步为内在标准。立足于成熟的上海自贸区实践，对于其他地区的自贸区试验将有着很好的复制作用，目前天津，福建和广州自贸区相继复制了上海自贸区的经验，并且全国各地争相学习上海自贸区事中事后管理经验。上海自贸区自身也需不断优化事中事后监管，在现有的事中事后监管体系基础上突破现有的困境，持续提升政府效能、市场活力和社会创造力。

（一）构建以政府为核心的监管权责体系

在实现政府效能提升和市场活力、社会创造力的释放上，政府作为实行这种可能的源头不仅需要建立综合性的事中事后监管体系，而且需有与之配套的权责体系，因此加强政府事中事后监管，必须致力于健全分工合理、权责分明、事有人管、责有人担的权责体系［4］。在这样一个体系当中首先要确立以政府为核心。上海自贸区事中事后监管下政府、市场和社会如何保证三者之间未来共同发展，关键在于政府在事中事后监管中的核心地位。应该说上海自贸区的改革是涉及投资、贸易、金融等多方面领域，并且随着自贸区负面清单的进一步缩减以及自贸区范围的不断扩大，市场与社会的活力被极大激发，更多的市场主体和社会主体参与上海自贸区的事中事后监管。而在这所有的领域中都会涉及或者说都必须要做好事中事后监管，因此需要政府承担监管权责核心，否则负面清单模式就会导致市场秩序的混乱以及社会的动荡。

（二）完善市场主体自律与信用监管制度

事中事后监管的目的在于转变政府职能，提升政府效能，更重要的目的还在于激发市场活力和社会创造力。从政府角度来看，制定好外商投资的市场准入规则——负面清单，精简内商市场准入流程——商事登记制度改革；但是具体在这些内容当中，随着政府的管辖变小，市场主体的自律意识以及信用监管将是重点。所谓的市场主体的自律与信用监管是强调放松政府的事前监管，回归市场主体的本质，自觉遵守市场秩序和商业道德。其实，按照回应性监管理论而言，监管权可以在非政府组织之间分配，在大监管格局下，市场主体即是企业本身是监管的第一道程序，因此在事前不是放松监管，只是监管权交给市场主体的信用和自律，当这种自律失调，便转化为事中事后监管的介入，政府监管部门联合社会主体共同监管。因此，上海自贸区事中事后监管需由传统的行政监管转变为信用监管，在制度规定的基础上完善市场主体自律和信用监管，尤其是完善事前的市场主体自律和事中事后企业年报信息制度和异常经营目录的透明度和整改情况的网上公示制度。

（三）加强社会参与协同监管

上海自贸区的深入发展，为社会主体的蓬勃发展提供了机遇。一方面政府通过简政放权，注重事中事后监管的改革，将政府原有的监管权在社会主体之间进行分配，调动了社会参与事中事后监管的创造力；另一方面，享受改革红利得到发展的社会主体反过来共同投入参与自贸区的市场监管，维护自贸区监管改革的成果。

中国市场主体的经济组织形态各异，不同违法行为的成因不同，表现形式不同，这决定了现代的市场监管应使用“组合拳”［16］即事前的负面清单管理模式加上事中事后监管中的工具的综合运用，而事中事后的监管需要社会组织与监管部门协同合作，创新监管方式，因为社会主体的介入，监管的方式和手段的强度必然发生变化，社会主体可以充分发挥自己的专业性，结合监管事项创新监管方式，解决上海自贸区内面临的问题。并且上海自贸区政府监管部门、企业、社会组织以及公民群体共同构成上海自贸区事中事后大监管网络。在这个大监管网络中以市场主体中的企业为先导，当市场企业自律出现问题时，社会参与委员会应当作为后续的监管主体，解决市场中的监管问题。目前已有专业性服务机构参与了市场监督，如上海市会计协会承担试验区企业年度报告公示注册会计师审计的事项；上海市信用协会参与实验区信用产品的开发设计；上海市现代服务业联合会的经贸商事调解中心在试验区设立了分中心，开展商事纠纷调解［12］。

（四）创新监管方式和手段

在针对监管部门内部之间出现的信息交流不畅，衔接问题，可以通过大数据等网络技术实现信息的共享，利用先进的网络电子监管平台，解决随着自贸区扩区后监管范围大，监管人员不足的问题，实现上海自贸区监管的部门分工、领域分工向综合服务一体的转变。而在事中事后监管中创新监管手段是在后期上海自贸区政府监管效能发展过程所要面对的重要技术问题。这里可以借鉴新加坡自由贸易区在监管方式上的经验，早在1989年，新加坡政府就在全球率先推出贸易管理电子平台贸易网（Trade Net），将海关、税务、安全等35个政府机构连接在一个网络中，为企业提供一站式服务。利用该网络，在通关处理上由之前的2～7天缩短到了不足10秒钟，费用由6～12美元降低到2美元，需递交文件数由3～35件减少到1件，参与通关处理人数由134人减少到1人［17］。可见，智能化监管方式的创新运用会大大提升自贸区内货物通关速度，优化检验流程，提升监管效能。目前在自贸区海关监管上已经运用了新型的监管方式，例如在上海自贸区对进出口货物的监管上，上海出入境检验检疫局与海关部门采取协同办公模式，针对同一批货物，海关和检验检疫借助电子平台约定同时到场，实现货物一次申报、一次查验、一次放行，有效简化监管审批环节［18］。

五、结 语

上海自贸区事中事后监管制度以及其他一系列的制度创新极大地提升政府效能，充分激发市场活力和社会创造力，其所形成的可复制经验在天津、福建和广州自贸区得以运用，其他地区也积极学习上海自贸区的成功经验进行政府职能转变和事中事后监管的运用，可以说上海自贸区做到了改革示范的引领作用。

在上海自贸区的诸多可复制经验中，事中事后监管可以说与所有的制度创新都紧密结合，是各项制度得以后续运行的保障。随着上海自贸区改革的深入持续，自贸区在实践过程中对于政府、市场和社会关系的处理将会更加趋向于合理，事中事后监管的改革成效对于三者各自功能的发挥将会更加的注重市场和社会，在发挥政府效能的同时，不断转变政府职能，将政府所不必要承担的职能下放给市场和社会，充分发挥市场和社会的活力和创造力，政府做好事中事后监管，构建市场和社会多元参与的大监管治理体系，从而在事中事后监管方面促进和保障上海自贸区的进一步深入发展。

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［11］上海自贸区扩区后1/50面积创造沪1/4生产总值［EB/OL］.（2016-02-17）［2016-03-17］.http://www.chinanews.com/cj/2016/02-17/7761112.shtml.

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［16］宋华琳.加强事中事后监管推动市场监管体系的改革与创新［J］.中国工商管理研究，2015（11）:32-34.

［17］新加坡专家谈自贸区贸易便捷化：建立“单一窗口”服务体制［EB/OL］.（2015-05-27）［2016-03-20］.http://news.ifeng.com/a/20150527/43848186_0.shtml.

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Research on the Practice，Dilemma and Development Path of the Post Regulation in Shanghai Pilot Free Trade Zone—Taking Pudong New Area as an Example

CHEN Zi-li
（School of Politics and Public Administration，China University of Political Science and Law,Beijing 100088，China）

Shanghai Pilot Free Trade Zone carries the government functions into the core of the matter in the post regulatory task，the main goal is to release government efficiency，market vitality and social creativity.Shanghai Pilot Free Trade Zone is mainly located in Pudong New Area.This paper takes it as an example and analyzes the practical experience about government performance，market vitality and social creativity.Through practice，it is found that the current Shanghai Pilot Free Trade Zone is still facing regulatory burden，the negative list of issues and social organizations involved in the issue of regulatory issues.Therefore，three aspects of government，market and society make efforts to build the government，market and social interaction with a large regulatory governance system，so as to promote its further development after the supervision.

post regulation；Shanghai Pilot Free Trade Zone；government efficiency；market vitality；social creativity

D63-3

A

1674-8638（2016）06-0051-06

［责任编辑：胡亭亭］

2016-07-20

教育部人文社科青年基金项目（15YJC810014）

陈自立（1993-），男，安徽芜湖人。硕士研究生，研究方向：政府改革理论与实践。

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.06.009