论地方政府长期成本的潜在性膨胀

黄镇龙，何翔舟

（浙江工商大学 公共管理学院，浙江 杭州 310018）

论地方政府长期成本的潜在性膨胀

黄镇龙，何翔舟

（浙江工商大学 公共管理学院，浙江 杭州 310018）

地方政府长期成本是地方政府管理决策行为全过程的产物，传统体制下，各级地方政府对其重视不够，特别是由于政府对长期成本的忽视、长期成本自身的隐蔽性以及公众搭便车造成长期成本监督不力等原因，我国地方政府长期成本处在潜在性膨胀中，给社会带来了各种严重的负面影响。为此，文章在分析长期成本潜在性膨胀的原因及其所造成的负面影响的基础上，提出了长期成本的治理路径，以期对改善我国地方政府成本居高不下的现状提供一定的启示。

长期成本 潜在性膨胀 地方政府

政府成本按照其影响周期，可以分为短期成本和长期成本。政府短期成本往往是显性的，可以及时发现并解决。而长期成本则容易被忽视且对社会的影响是长远性的，所以其对社会的影响更加严重。地方政府长期成本贯穿于其整个管理决策行为活动中，由于地方政府领导也是理性“经济人”，他们往往更在乎其在任期间的政绩，因此经常会为了短期效益而采取一系列有利于体现其政绩的行为，极少考虑这些短见行为会对社会产生哪些长期的不良影响，长期成本的潜在性膨胀由此产生。

一、政府长期成本的概念及潜在性膨胀的机理

（一）政府长期成本的概念与特征

政府成本按照其影响周期的长短可以分为政府短期成本与政府长期成本。我们把由政府行为引起的影响社会经济发展，或者造成政府和社会直接或间接负担并且影响周期超过当届政府任期的政府成本称为政府长期成本，其中政府决策的机会成本、风险成本及社会成本是政府长期成本的主要构成部分。

政府长期成本主要有以下特征：①周期长。政府长期成本所产生的影响超过了当届政府的任期；②潜伏性和后发性。政府长期成本具有明显的潜伏性和后发性，它往往不会立刻显示出成本迹象；③危害大。相比于政府短期成本，政府长期成本的影响往往是涉及全局的，加上潜伏性与后发性，使得人们对其的关注和重视不够，由此带来更大的危害；④柔性化。政府长期成本所带来的影响的发作没有短期成本那么剧烈，它往往是潜移默化地进行；⑤与政府短期行为相关联。

（二）政府长期成本潜在性膨胀的机理

现实中我们经常可以看到，两个在资源禀赋、政府政策、地理位置等方面相差无几，并且在发展初期时差距并不大城市，经过十年左右的发展以后往往就会产生明显的差距，造成这种发展差距的主要原因之一便是地方政府对于政府成本重视程度的不同。当一个政府重视成本时，其通常会致力于优化政府决策、促进地方政府持续性发展，这样一来政府决策中的机会成本、风险成本以及社会成本就大大降低，发展也更有效率。相反，当一个政府只注重眼前的利益，不重视全局规划时，拍脑袋决策、朝令夕改、业绩工程就比比皆是，这使得政府的长期成本不断膨胀，这种膨胀了的长期成本在未来逐渐体现出来之后便会严重地影响地方的发展，发展差距的产生正是源自于此。总的来说，造成地方政府长期成本潜在性膨胀的原因主要集中于以下几个方面。

1.政府自身对长期成本的忽视

不少地方政府财政赤字严重、行政效率低下、干群关系不好，造成这种局面的主要原因之一是地方政府忽视了其管理活动中的长期成本。许多地方政府领导官员往往倾向于以结果为导向，盲目追求政绩，而对公众的承担能力、决策的机会成本、政策行为可能会对社会造成的长远的负能量则不会给以足够的重视；有些地方政府在用人上随意性较强，人员结构优化不足，导致机构臃肿，帕金森现象突出，政府财政资金浪费严重，这种浪费又对政府的公共事务投入产生了负面影响，使得群众对干部的信任降低，社会问题突出，带来了一系列潜在膨胀的社会成本。

2.长期成本的隐蔽性

长期成本自身所具有的一些特征决定了地方政府长期成本的潜在性膨胀。与短期成本不同的是，长期成本所带来的负面影响往往是在未来逐渐体现出来。地方政府在进行一项决策的成本与收益分析时，由于短见效应的存在，使得他们经常考虑不到具有隐蔽性的长期成本。如辽宁省某市10年内耗资1.4亿元，先后建了3个长途汽车站，而目前的现状是有的资源闲置，有的手续不全，有的选址不当，对于建设汽车站的当届政府而言，表面上看取得了一定的政绩，但此背后是一系列潜在膨胀的长期成本，由此带来的成本损失将影响下一届政府的财力、信誉、决策的执行以及公众福利等。

3.公众搭便车造成长期成本监督不力

按照奥尔森集体行动的逻辑，“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或者其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”［1］，这一理论中所阐述的便是“搭便车”问题。在现实中，对于普通公众而言，要获取政治信息，参与政治事务，需要付出较为昂贵的政治信息成本，作为理性经济人，他们往往将监督政府行为、影响政府决策等任务寄托于他人来完成，自己则试图坐享其成。这导致政府行为失范、政府决策失误现象的频发，于无形中造成了长期成本的膨胀。

在政府管理社会的全过程中，长期成本需要经过较长周期的转化才能逐渐显露，所以长期成本是最容易被忽视的，加上地方政府为了获取财政收益、经济收益、社会收益，往往只以短期的成本与收益分析来做决策、新旧政府之间政策衔接不紧、老百姓“搭便车”导致监督不力，由此造成了长期成本在无形中的不断膨胀，这便是长期成本潜在性膨胀的机理。

二、地方政府长期成本潜在性膨胀对社会的影响

政府是现代公共管理的主体，是社会委托的管理者。政府在管理社会的过程中，不可避免地会出现各种各样的成本，但关键还要看这些成本是否合理。合理的成本是政府活动顺利开展的保障，不合理的成本则会带来一系列的负能量。其中，地方政府潜在性膨胀的长期成本已影响到社会发展、政治文明发展、经济建设、公共福利、纳税人负担等各个方面。

（一）长期成本的潜在性膨胀影响地方政府的公信力

政府长期成本的最终承担者是社会及社会公众，政府成本越高，政府就可能会获得更多的经济资源，所以政府往往没有动力来降低其运行成本，如在上文的例子中，地方政府大力修建汽车站，但最终并没有发挥很大的效力，造成了财政资源极大浪费，很大一部分原因应该归咎于政府决策不当，未充分考虑到决策中的机会成本；再如现实中常见的“新官不理旧政”、“朝令夕改”现象等，背后通常都隐含着一系列的长期成本，一旦这种成本体现出来，造成一定的负面影响后，公众便会怀疑政府的决策能力、威信和信誉，造成政府公信力的损害。

（二）长期成本的潜在性膨胀导致地方政府债台高筑

当前，地方政府债台高筑已成为我国财政的一个重要隐患，严重制约着地方经济社会持续、健康、和谐地发展，并潜伏着巨大的债务风险和诚信危机。这不仅与我国中央政府与地方政府事权划分不明确有关，也是地方政府不重视成本管理的结果。如现行的政府绩效评价和监督体系不完善，公共支出管理和控制缺位，预算约束软化，使得地方政府在没有科学分析决策的成本—效益以及决策的风险成本的前提下，盲目地搞投资、上项目；有些地方政府领导为了在有限任期内实现“政绩”，借此捞取政治资本，举债进行“形象工程”和“政绩工程”建设的现象屡见不鲜，这些不断膨胀的政府成本使得我国地方政府债务问题越来越突出，许多地方政府面临债务风险。

（三）长期成本的潜在性膨胀影响公共产品的战略性发展

提供公共产品是政府的主要职能。公共产品理论认为，地方政府相对而言更接近公众，可以掌握更多的公众偏好，因此地方政府提供公共产品会更有效率。我国的大多数公共产品都是由政府垄断提供，地方政府在公共产品的供给过程中由于缺乏决策的科学性和民主化，随意性强，产生了许多的机会成本和风险成本，而这些成本往往以长期成本的方式体现。如甘肃省某县于2009年在某村有小学的情况下，重新选址修建了另一所小学，待到2013年时，整个学校师生加起来不足20人，现在此所小学已经空置，学生转移到了镇上的小学。这是典型的决策失误所致，当地政府决定新建小学的时候显然并没有对附近村庄未来的上学人数做统计，由此造成教育资源的浪费，影响了未来公共产品的供给。

（四）长期成本的潜在性膨胀造成地方政府绩效评估的不公平

政府绩效评估作为一种管理体制，是提高政府效能、改善公共服务的有效路径。现阶段我国的政府绩效评估涉及行政管理、经济发展、社会稳定、生态环境、民生等各个方面。由于以往很多地方政府过分追求GDP的增长和招商引资金额，产生了一批只追求数字的“数字干部”，他们往往为了追求本地区的经济指标的增长而盲目地搞投资、建项目，由此使得当地的经济发展能力被透支，资源大量浪费，发展后劲不足，这些由当届地方政府产生的长期成本在当届政府任期内可能还不会体现出来，但终究会在未来政府执政中出现，如经济发展后劲不足、生态环境的破坏、公众的幸福感低、公众对政府的满意度低等，直接造成未来地方政府绩效评估结果差，而这些由于长期成本所致的绩效评估结果实际上对未来的地方政府来说是极不公平的。

三、地方政府长期成本潜在性膨胀的治理路径

（一）政府自身对长期成本的反思是防止其膨胀的最有效的解决路径

由于政府成本的制造者是政府本身，所以我们理应先从成本产生的源头出发来寻找长期成本的治理路径。笔者认为，对地方政府而言，要从以下三方面出发来反思自身行为。

1.思考自身的合法性基础

在新时期，政府的政绩认同、制度认同、民主法治等是政府的合法性基础。纳税人通过纳税的方式向政府提供财力，委托政府维护社会安全和秩序、提供公共产品、保护公众利益，政府是公众的代理人，而公众才是国家真正的主人。但在现实中这种主客体关系往往倒置，“官本位“、“政府本位”思想严重，以权压人，以权谋私，贪污腐败，公财私用等现象较为普遍，深深地损害了政府的公信力和合法性。因此，政府在执政的过程中理应时刻牢记其合法性基础，秉承为民做事、用心从政的原则。

2.思考自身形象的建设

众所周知，良好的形象是企业宝贵的财富，是企业生存和发展的主要推动力，对于政府而言，政府形象同样非常重要。政府自身形象良好，其号召力和凝聚力则大大增强，政府的信誉和威望、工作的有效性等也会得到显著的提升；相反，如果政府形象较差，则会对政府自身、社会都产生负面的影响。在治理政府长期成本的过程中，政府自身形象建设是最主要的内容之一。地方政府如果注重自身形象建设，则势必会时时合理规划、科学决策、杜绝违法违纪、注重与民众的及时沟通，从而减少政府决策中的机会成本、风险成本，防止长期成本的不断膨胀，促进地方长期持续地发展。

3.思考如何实现可持续行政

要实现可持续行政，必须有力遏制“朝令夕改”、“新官不理旧事”等现象，改善政府换届过程时政策衔接性不够的问题。为此必须把好三道关。一是要把好“入门关”，在政策出台、项目上马等重大决策的制定过程中必须进行科学民主的论证；二是要把好“财政关”，在每个项目上马前进行科学严谨的成本与收益分析，杜绝冒充政绩、劳民伤财的“面子工程”、“形象工程”；三是把好“接手关”，当有官员离任时，一方面需对其进行审查，不挂旧账给新任官员；另一方面，新任官员上任时，要尽量延续这一职位上的正面的政务行为，避免为了标新立异而任意重起炉灶，对于前任官员制定的科学合理并已取得正面效应的政策、项目要继续执行，努力保证行政的持续性。

（二）合理有效的地方政府行为硬约束机制是防止长期成本膨胀的外在控制力

地方政府行为时有失范是造成长期成本潜在性膨胀的主要原因之一，这与相关制度、法律、监督方面的缺失密切相关，为此必须建立地方政府行为的硬约束机制，规范地方政府的行为。

1.建立政府失信的惩罚制度

地方政府失信、朝令夕改、权力使用随意性强在现实中较为常见，亟须建立一套政府失信的惩罚制度，通过有效的制度惩罚机制对政府失信行为人进行制裁，使失信者清楚地认识到其将要付出的代价以抵付他所得到的实际利益和好处，约束和规范政府的行为。为此可以实行责任追究机制，责任追究行为的制度设计对失信一方来说是达到失信成本与收益的均衡，对失信造成危害的一方来说是维护自身的利益。当失信成本高于失信所获得的收益时,合乎自身利益的理性选择是守信［2］，以此作为政府失信惩罚制度的制定标准。同时，责任追究制度要有针对性，需对公共政策朝令夕改失信、领导个人追求个人政绩造成的失信、政府担保但不履约、政府举债不还等根据具体情况追究其相应责任。

2.加强上级政府对下级政府的监督

地方政府官员贪污腐败、决策失误、行政过程随意等现象频发的主要原因是对地方政府的监督存在“同级监督软、下级监督难”的问题。在简政放权的背景下，地方政府的权力越来越大，相应的监督力度却没有跟进，同级纪委很难监督同级党委，又不能将监督重任寄托于舆论、公众监督，导致许多监督主体无法从根本上监督地方政府，因此必须在现有体制框架下，加强上级对下级的监督。一方面，上级在放权的过程中避免随意放权，要仔细分析哪些权力可以放，哪些权力不能放，决不能出现地方政府集决策权、执行权、监督权于一手的情况；另一方面，进行纪委体制改革，由上级纪委监督下级政府，增强纪委的独立性，从而对地方政府的行为起到真正有效的监督和制约。

3.将公众评价纳入地方政府绩效考核的范畴

对政府绩效进行评价和考核可以限制政府成本，提高政府运作的效率。政府绩效的好坏取决于政府内部的管理能力,要衡量政府的内部管理能力,就需要用评价指标客观描述政府的内部管理活动。现代政府的使命和任务就是为公众提供优质的服务,公众对政府的评价和满意度理应成为衡量政府绩效的主要内容之一，但现实的评价指标仍然以经济指标为主，将绩效评估与GDP划等号的地方政府屡见不鲜。因此，需要完善绩效评估的指标体系，将公民对政府的评价纳入到绩效考核范畴，这样的政府绩效评价指标体系既能反映政府的内部管理能力，又能反映公众对政府的满意度，它们之间特定的逻辑关系形成了改善政府绩效的途径［3］，具体而言，可以有效地发展和利用电子政务的优势。其一，建立政务公开网站，及时公布政府的相关决策和工作动态，让公众知道政府在做什么；其二，在网站中建立民意表达模块，与公众保持沟通；其三，建立公众评价地方政府的软件系统，让公众对政府的工作绩效进行打分，这样既可以保证评估过程的公正公开，防止舞弊现象，也可以让公众尽可能都参与到地方政府的绩效评估。如此一来政府在管理过程中势必会注重公民满意度的建设，政府成本也可得到一定的控制。

（三）科学民主的决策机制是防止长期成本潜在性膨胀的强有力保障

政府长期成本在现实中的表现是多维的，其中由于政府决策的机会成本造成的长期成本对社会、公众的影响最为严重。无论和谐社会问题，还是循环经济问题，以及自然生态与可持续发展等重大问题，都离不开政府在各个时期的决策，这些由于历史上不同的政府决策管理造成的管理逐渐演变为社会、公众当前或未来承担的成本。因此建立科学民主的决策机制，是有效减少政府决策中的机会成本问题，防止长期成本的潜在性膨胀的有力保障。

1.渗透民主意识，完善决策公示制度和听证制度

地方政府在制定各种决策的时候，要尽可能以制度的方式让公众参与到政策制定中来，保证整个决策过程的公开、公正、透明，主要包括政策公示制度、政策咨询制度、政策听证制度等。如地方政府可以在制定决策时组织多学科专家进行论证并严格遵守决策制定的各项程序进行；政府的重要决策需采取听证会制度，让公众理解并充分判断政府的所作所为是否对社会、对公众有利；在出台重大决策之前先在全社会范围内进行公示，广泛征求社会与公众的意见，根据意见决定要不要执行。

2.强化责任意识，完善政府决策责任制度

造成政府决策失误频发的主要原因之一是决策制定主体的责任不明确，问责制度不完善。一项决策的制定中涉及信息收集者、方案的拟订者、咨询者、决断者、执行者等，这些角色在决策制定中承担着不同的责任。问责制度必须清晰地明确责任到人，如一项决策失误，问题出在信息收集环节，信息收集者就要承担责任；决断出现错误，就要追求决断者的责任；执行中出现了偏差，责任就要追究到执行者身上来。由此一来，“谁决策谁负责”，决策者责任意识得到强化，决策中的机会成本也会因此减少。

3.深化科学意识，建立决策的非可行性论证制度

根据“有限理性决策”理论，任何一项决策方案都会有两面性，都是有限理性的。现实中地方政府在决策中往往只进行可行性论证，只要是政府已经决定要出台的政策或要上马的项目，几乎都是“可行的”，拍脑袋决策时有发生，决策失误的机会也因此增加。而所谓决策非可行性论证，也叫“逆向决策方法”［4］，是指政府在出台一项政策方案或者其他重大项目之前，不仅需要有关部门的可行性论证报告，还需要对此决策方案进行非可行性论证，设计针对不可预测情况的防范措施和另选方案。

四、小 结

政府作为市场经济的领导者和管理者，对社会经济的影响举足轻重，中国梦的实现，也必须以政府低成本运行为前提。但以往的经验告诉我们，要建立一个低成本运作的政府绝非易事，不仅需要专家学者从理论上研究降低政府成本的有效路径，政府自身也要高度重视并积极采取相应措施。就目前现状而言，地方政府潜在性膨胀的长期成本对社会造成了深远严重的影响，是亟须解决的问题。为此，必须通过地方政府对自身行为进行反思、建立地方政府行为的硬约束机制、加强政府决策的科学化民主化来遏制长期成本的不断膨胀，用更低成本、更高效率的运作推动中国梦的实现。

［1］曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑［M］.上海：上海格致出版社，上海三联书店，上海人民出版社，1995：61-62.

［2］龙西安.信用的约束机制与失信惩罚［J］.南方金融，2003（7）：17-18.

［3］吴建南，孔晓勇.地方政府绩效评价指标体系的构建：以乡镇为例［J］.理论与改革，2005（5）：53-57.

［4］罗依平.深化我国政府决策机制改革的若干思考［J］.政治学研究，2011（4）：35-43.

Study on Potential Expansion of Local Government Long-Term Costs

HUANG Zhen-long，HE Xiang-zhou
（School of Public Management，Zhejiang Gongshang University，Hangzhou 310018，China）

Local government long-term cost is the product of the whole process of management and decision-making behavior，under the traditional system，Local governments at all levels haven’t pay enough attention to it，especially due to the government’s negligence about the long-term cost，the hidden nature of long-term cost and ineffective supervision caused by public hitchhiking，long-term cost of local government of our country under the potential expansion，it has brought about a variety of severe negative impact.In this paper，based on the analysis of the negative impact which is caused by expansion of the potential long-term cost，it proposes several government paths of long-term cost，expecting to provide some inspiration to improve the current situation of the high cost of local government.

long-term cost；potential expansion；local government

D63-3；F812.2

A

1674-8638（2016）06-0057-05

［责任编辑：胡亭亭］

2016-08-04

国家自然科学基金项目“有形公共产品低成本服务的体制与机制研究”（71273236）

黄镇龙（1989-），男，甘肃定西人。硕士研究生，研究方向：政府成本与绩效；何翔舟（1959-），男，甘肃通渭人。教授，管理与博士，浙江工商大学政府成本与绩效研究所所长，研究方向：政府成本与绩效。

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.06.010