PPP模式下的地方政府债务风险适度化解

孙雯芊，潘理权

（安徽行政学院，安徽 合肥 230059）

PPP模式下的地方政府债务风险适度化解

孙雯芊，潘理权

（安徽行政学院，安徽 合肥 230059）

自1994年我国实行分税制改革以来，地方政府债务问题迅速扩张，尤其是2008年美国的金融危机以后，为配合中央政府积极的财政政策，地方政府大规模举债刺激地方经济发展，债务风险进一步加大。PPP模式以其特有的优势对适度化解地方政府债务风险带来积极的影响，但也应看到背后需要我们关注的问题。进一步完善PPP模式，提高地方政府的债务风险化解能力，不仅是保障地方财政安全、提升政府信用水平的重要举措，也为促进地方经济的稳定增长提供了新思路。

PPP模式；地方政府债务；债务风险化解

政府性债务危机在世界各国普遍存在，尤其是2008年受美国金融危机的影响，世界经济发展受到冲击。为复苏经济，各国采取了一系列刺激手段，包括发行政府性债券大规模举债。但受经济波动周期性、相关性以及政府偿债能力等的影响，无论是发展中国家还是发达国家，都或多或少面临因为偿债能力不足导致地方债务风险加大的困境。地方债务风险的进一步扩大，对政府信誉、政府形象甚至国家的财政安全都是十分不利的。PPP模式作为一种创新型适度化解政府性债务风险的模式，因其公私合作、风险共担、收益共享的特点，日益受到各国的青睐。

一、PPP模式的含义与优势

关于PPP模式的含义，国外比较具有代表性的观点一是来自世界银行2012年2月发布的《公私合作参考指南》，这其中将公私合作定义为：公私合作是指为提供公共物品以及服务，在私人部门与政府机构之间建立的长期合同关系，在这一关系之中，私人部门要承担显著的风险并负有管理责任［1］。二是来自美国PPP国家委员会，认为PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求［2］。

国内对于PPP模式的探讨起步比较晚，但是研究较为系统、全面。闫胜利（2014）认为，PPP模式是指以有效提供公共物品与服务为初始目的，以减轻政府债务负担为动机，在私营部门与政府部门之间建立的利益共享、风险共担、共同管理的长期契约关系［3］。黄旻雁（2014）认为，PPP是指政府与私人部门组成特殊目的的SPV公司，引入社会资本，合作开发，共担风险，全程合作，期满后移交给政府的公共服务开发运营方式［4］。张雷（2015）认为，PPP是政府部门与私人部门合作提供公共物品的方式,在私人部门获得利益的同时,实现政府部门的职能［5］。

综上，可将PPP模式定义为：公共部门依托公共属性，将一部分提供公共产品和服务的职能以外包的方式转交给私人部门，私人部门依托其市场化属性，在获得收益的同时有效供给公共产品与服务，实现公共部门与私人部门之间相互合作、风险共担、收益共享的利益一体化模式。

从PPP模式的含义可以看出，PPP模式的优势，对于公共部门而言，一方面可以化解政府在提供公共产品与服务方面因为资金不足而引发的债务风险，将资金的筹集方式多元化。在未引入PPP之前，公共部门通过大规模举债筹集资金进行项目建设，而很多的公共产品与服务建设项目工期长、所需资金体量大、后期回报收益缓慢、治理模式单一、效率不高。这些弊端容易引发政府债务风险，影响政府信誉和形象。引入社会资本的参与，可以实现风险的分担，有效适度化解地方的债务风险。另一方面，对于公共组织而言，通过PPP，也可以引进市场上先进的生产技术、管理经验，提升公共产品与服务的供给效率。过去公共产品与服务的供给完全由公共组织提供，因为缺乏竞争与监督，供给效率低下、质量水平不高，甚至容易诱发公共组织的权力寻租，滋生腐败。引入PPP模式后，通过市场竞争，有资质、有能力的私人部门脱颖而出，他们将自身先进的市场化优势带入公共产品与服务的供给中，对公共部门自身职能的改进有引导与示范作用。

PPP模式，对于私人部门而言，其优势在于，可以更好地参与城镇化的进程，参与国家的治理。通过PPP，私人部门更进一步提升了社会影响，扩大了自身的品牌知名度，这种公共产品与服务的提供也是激发私人部门社会价值的良好方式。通过PPP，私人部门与公共部门在某些领域的联系进一步加深，有渠道、有方式表达自身对于国家治理的意见和建议，也更有机会表达自身的合理诉求。通过这种联系的加深，也使得私人部门更进一步领悟公共部门相关政策规划的意图，将自身发展与国家发展紧密联系，实现可持续发展。

二、地方政府债务现状

全国范围的地方政府性债务审计可追溯到2013年12月30日，国家审计署公布的《全国政府性债务审计结果》。截至2013年6月，地方政府负有偿还责任的债务为108 859.17亿元，负有担保责任的债务26 655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43 393.72亿元。从政府层级看，省级、市级、县级和乡镇政府负有偿还责任的债务分别为17 780.84亿元、48 434.61亿元、39 573.60亿元和3 070.12亿元［6］（见下表）。

2013年6月底地方各级政府性债务规模 亿元

最新的地方政府性债务审计情况来源于国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。国家审计署在2015年度重点审计了11个省本级、10个市本级和21个县。从审计情况来看，部分地方发债融资未有效使用，有些地区仍违规或者变相举债。

从2016年已经公布本地区上半年统计数据的地方看，单就地方政府发债规模，截至2016年7月27日已经达到了3.77万亿元，而2015年全年地方政府的债券发行规模是3.8万亿元。仅半年时间地方政府债券发行规模就接近去年全年水平。分地区来看，江苏、山东、浙江、广东、四川、湖北等地发行量均在1 800亿元以上，发行量最大的江苏，这一数字达到了2 416.6亿元。已有16个省份的地方政府发债规模超过去年全年。相较于2015年全年的发债量，2016年上半年，广东、湖北、山东、河北、天津的发债量分别增长了481亿元、323亿元、323亿元、260亿元和243亿元。

由此可见，目前我国地方政府债务存在的问题主要集中在，举债规模过大，增长过快；省、市、县、乡多头举债，债务主体不明；融资未得到有效使用，资源进一步浪费；不合理、不合规操作仍然比较普遍。这些问题带来的直接后果就是，进一步加大了地方政府债务风险，影响政府信誉，严重甚至会影响地方政府经济安全。

三、PPP模式对适度化解地方政府债务的影响

PPP作为一种公私合作、利益共享、风险共担的伙伴关系模式，对于适度化解地方政府性债务危机具有积极的影响，并日益为世界上大多数国家所接受和鼓励。当然也要看到，在应用PPP模式时还存在一些问题，值得我们关注。

（一）积极影响

1.进一步规范地方政府债务管理

在唯GDP论的错误政绩考核观引导下，地方政府往往只注重眼前利益和地区利益，不惜大规模举债发展地方经济，却未考虑其偿债能力是否与举债规模相匹配。这种不顾长远、不顾全局的观点，使得我国地方政府债务风险进一步加大。

PPP模式的推出，在公共产品和服务项目开始初期就明确了公共部门与私人部门之间的权责关系，界定各自的出资规模。作为对市场反应最为敏感的私人部门，追求利益最大化的目标促使其在项目立项阶段就计算清楚了成本、投资、收益相互之间的关系。作为社会资本进驻公共产品和服务项目，考虑到预期收益，会提高投资效率、改进项目管理水平。而作为融资主体的公共部门，在财政担保有限介入、财政信用有限依托的背景下，受制于与之合作的私人部门社会资本的利益诉求，会进一步规范自身的债务管理水平，这既是其主动适应PPP模式的需要，更是一种PPP模式下的倒逼与约束。

2.进一步减轻地方政府偿债压力

公共项目大多具有初期投资成本高、项目建设周期长、项目收益慢等特点，这使得如果仅仅依靠地方政府融资，必然造成地方政府大规模举债，以新债还旧账的循环往复中。一旦某一个环节出现问题，就可能产生多米诺骨牌效应，影响地方政府债务偿还能力，严重甚至导致地方政府债务危机。

以基础设施建设为例。现在我国的地方基础设施建设中，PPP模式的运用主要是三种类型［7］，一种是已建成的基础设施，政府通过特许经营权证使得社会资本以租赁、合同承包的形式享有已建成基础设施的收益，并承担后期的维护、改造等工作。而租赁、合同承包的费用即可以作为在基础设施建设阶段政府债务的偿还。另外两种是需要改扩建的基础设施和新建的基础设施。通过PPP，双方商定项目建成后的收益，政府就能够将融资成本转让给私人部门，私人部门也愿意主动承担政府的融资成本，有效避免政府债务的发生。

PPP模式引入社会资本，投资者不再是单一的政府，不论是公共部门与私人部门合资组建的特殊目的公司（SPV）还是社会资本单独出资，都规避了政府部门作为单一偿债主体的责任，这种风险的分担进一步减轻了地方政府的偿债压力。

（二）存在问题

PPP模式是公共部门与私人部门合作的模式，在这一模式中，公共部门依然是负有一定的责任，需要履行一定的义务。PPP模式提供的公共产品与服务通常是大型的基础设施建设等，这些项目建设周期长、收益缓慢，因此这些项目的风险性是存在的，由于市场环境、利率，甚至国家政策的影响，这些项目的风险承担责任，公共部门远大于私人部门。换言之，如果这些公共项目还未建成或是还未收回成本，私人部门就破产倒闭了，那么项目的风险仍然是完全由政府负担的［8］。因此在PPP模式中，公共部门的财政风险问题是我们需要关注的第一个问题。

第二个值得关注的问题就是，如果PPP项目是以一定时期特许经营权的形式让渡给私人部门，也就意味着私人部门拥有了一定时期对于该项目的垄断特权。信息的不对称、监管上的缺位，甚至贪腐的存在都可能导致私人部门在这一项目上获取大量的垄断利益，而垄断利益的来源依然是社会、公众。从这一角度上说，这种PPP模式，违背了公共产品与服务的公共属性，违背了市场竞争的原则，更主要的是违背了社会的公平正义，与我国的国家发展理念相背离。

四、进一步完善PPP模式，提高政府债务风险化解能力

PPP模式对于我国政府债务适度化解的积极影响以及需要关注的问题提示我们，进一步完善PPP模式、用好用活PPP模式，最终提高政府债务风险的化解能力，是十分必要也是迫在眉睫的任务。

（一）更新观念，提升政府管理水平

PPP模式尽管其出发点在于适度减轻地方政府债务压力，通过多渠道融资分担风险，但是我们应该看到，PPP模式更是一种地方政府管理手段，是实现地方经济平稳可持续发展的重要方式。因此地方政府应该更新观念，以一种更加平和、公正的态度对待与之合作的私人部门，同时提升自己的管理水平，为PPP项目的运行提供职能上的便利。

（二）完善法律法规，切实维护各方权利

由于PPP模式在我国的起步较晚，目前对于PPP模式的约束仍然集中在政府的相关文件［9］，缺乏地方性甚至全国性法律法规的强制约束。这种约束制度上的不完备、不健全，使得许多PPP项目在权、责、利上界定不清，各方推诿扯皮甚至留下烂尾工程，最终损害的还是政府的公信力与形象。因此应该完善对于PPP模式各方权利主体责任义务关系界定的法律法规，这一方面可以增加社会资本参与PPP项目的热情，另一方面也从法律层面保障地方政府的债务可控。

（三）增加财政补贴，强化政府主体责任

PPP模式中运作的项目往往是关系国计民生、关联公众生活的带有福利性、公共性的项目。这些项目的运作在体现收益性的同时更加注重的是社会福祉。而社会资本更加关注的是收益，因此社会福祉的体现与维护重任主要落在公共部门身上。公共部门可以通过适当增加对于PPP项目的财政补贴，一方面可以强化自身在此项目上的主动权与话语权，另一方面也使得公共部门有更多的资本去引导PPP项目更好地满足公共需要、更好体现公共利益、更好造福公共主体。

（四）转变政府角色，规范程序审批制度

PPP模式作为一种公私合作模式，改变了过去传统模式下政府作为公共产品和服务提供方的主导角色，变成了公共部门与私人部门合作，共同监督PPP项目运作的伙伴关系模式。因此政府应该适应并主动转变角色，改变过去一言堂的风格，积极主动倾听与之合作私人部门更加市场化的意见和建议，同时在相关项目程序审批制度上给予规范化、程序化对待。这样才能获得PPP项目各方参与主体的信赖，让PPP项目的运作更加规范化、科学化、均衡化。

（五）设置专门机构，培养专业人才队伍

PPP项目从推广到运作再到后期的维护保障，是一项长期的工程，单靠政府某一职能部门非系统性的运作，难度较大。因此有必要设立专门的机构，去从事PPP项目的运作，保障PPP项目的合理、合规、合法、科学、有效运行。同时PPP项目的运作涉及法律、金融、财务、管理等各个方面，是一个理论与实践相互结合的过程，因此有必要培养专业的复合型人才队伍［10］。专门机构配之专业人才队伍，一方面可以增强各方投资者的信心，以机构、人才保障项目高效完成，另一方面也可以增强地方实施PPP项目的吸引力，更多引入优质的社会资本共同参与，提高项目运作的支持力度，这也是更好化解地方政府债务风险的有力举措。

［1］世界银行.公私合作参考指南［Z］.2012.

［2］贾康，孙洁.公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征和功能［J］.财政研究，2009（10）：2-4．

［3］闫胜利.PPP模式：地方政府债务治理新选择［J］.经济论坛，2014（7）：127-132.

［4］黄旻雁.PPP模式：探索适度化解地方政府债务的新路径［J］.经济研究导刊，2014（35）：201-203.

［5］张雷.PPP模式的风险分析研究［D］.北京：财政部财政科学研究所，2015.

［6］中华人民共和国审计署第32号公告.全国政府性债务审计结果［EB/OL］.（2013-12-30）［2016-07-12］.http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/ 3432077.html．

［7］张勇.PPP模式与地方政府债务治理［J］.财经市场，2015（12）：136-138.

［8］樊轶侠.运用PPP治理地方政府债务需注意的问题［J］.中国发展观察，2016（5）：20-21.

［9］刘梅.PPP模式与地方政府债务治理［J］.西南民族大学学报：社会科学版，2015（12）：142-146.

［10］周正祥.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策［J］.中国软科学，2015（9）：82-95.

Local Government Debt Risk Moderate Resolution Under PPP Mode

SUN Wen-qian，PAN Li-quan
（Anhui Administration Institute，Hefei 230059，China）

Since China adopted the reform of the tax system in 1994，the local government debt issue has rapidly expanded.Especially after the 2008 US financial crisis，in line with the central government's positive fiscal policy，the local government stimulates local economic development and large-scale borrowing，the debt risk has further increased.PPP model for its unique advantages has a positive impact on the moderate resolution of local government debt risk，but some problems should be our concern as well.Further improving the PPP model and enhancing the local government’s ability to resolve the debt risk not only protect the local financial security and enhance the level of government credit，but also promote the steady growth of the local economy.

PPP mode；local government debt；debt risk resolution

F812.7

A

1674-8638（2016）06-0047-04

［责任编辑：胡亭亭］

2016-07-28

国家社科基金项目“新型城镇化进程中县级政府债务风险防控研究”（14BJL074）

孙雯芊（1989-），女，安徽合肥人。公共管理硕士，研究方向：政治经济；潘理权（1968-），男，湖北钟祥人。教授，博士，研究方向：财政与金融。

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.06.008