涉检信访案件的第三方介入：意义、困境和对策

王志勤（浙江省慈溪市人民检察院，浙江 慈溪 315300）

涉检信访案件的第三方介入：意义、困境和对策

王志勤（浙江省慈溪市人民检察院，浙江 慈溪 315300）

涉检信访作为一项极具中国特色的新生制度，在其发展的过程中必然会面临诸多问题，而充分发挥第三方介入在办理涉检信访案件中的作用，则是其走向司法解决原则的有效路径。建立第三方介入涉检信访案件机制具有重大意义，但在第三方介入人员选任、第三方介入程序的启动等方面尚存在由检察机关主导而难以保证第三方介入的中立性等困境。有必要通过独立于检察机关的机构选任第三方介入人员以及赋予信访人对第三方介入的知情权和程序选择权等方式，以克服这些困境，从而有效发挥第三方介入涉检信访的积极作用。

涉检信访；第三方介入；检务公开；司法民主化

2013年12月，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，明确了涉法涉诉信访改革的总体思路、基本原则和主要内容，确立了诉访分离的原则。涉法涉诉信访成为从普通信访中剥离出来的一个概念，以信访责任部门的不同来划分，责任部门为检察机关的为涉检信访，责任部门为法院的为涉诉信访。2014年1月，结合检察工作实际，最高人民检察院印发了《最高人民检察院关于进一步加强新形势下涉法涉诉信访工作的意见》，采用列举的方式明确了涉检信访的概念：检察机关管辖的涉法涉诉信访案件包括涉检信访案件和诉讼监督案件。涉检信访案件主要包括：1.不服检察机关处理决定的；2.反映检察机关处理群众举报线索久拖不决，未查处、未答复的；3.反映检察机关及人员违法违规办案或违法违纪的；4.请求检察机关进行国家赔偿或者赔偿监督的；5.其他依法应当由检察机关受理的。诉讼监督案件主要包括：1.不服公安机关刑事处理决定及人民法院生效裁判、调解书，要求检察机关予以监督的；2.反映公安机关的侦查活动及审判人员在审判程序中或者民事执行活动中存在违法行为，要求检察机关予以监督的；3.不服刑事判决、裁定或者强制医疗的执行活动，要求检察机关予以监督的。

笔者认为，即使是诉讼监督案件，一旦纳入到检察监督的具体程序中，并作出监督结论，则难免会产生对监督结果不服的信访，此时，从广义上看，检察机关与被监督机关均为信访责任部门。因此，尽管目前实务上已经对涉检信访的概念予以明确，但从理论上而言，涉检信访的概念也有广义和狭义之分，从广义上来说涉检信访也应当包含诉讼监督案件。笔者所称的涉检信访，取其广义，是指已启动诉讼（或监督）程序，或诉讼（或监督）程序已进行完毕的案件的当事人、利害关系人，通过人民检察院或其他机关提出申诉、控告，要求撤销、变更人民检察院的裁决结果，督促人民检察院履行一定行为或提出其他要求的来信来访行为。

百度百科解释，“第三方”通常指合同关系双方的两个主体之外相对独立的，有一定公正性的第三主体，一般引入第三方的目的是为了确保交易的公平、公正，避免纠纷和欺诈； “介入”是指插入事件之中进行干预。［1］一般来说，“第三方介入”产生在发生冲突而互不让步所形成的僵局中，设想两个邻居间因为如何划分双方相邻的道地产生了争议，如果仅仅靠他们自己，是很难达成协议的，因为每个人都只会从自身利益出发表达观点，都不愿意让步。同时，也会害怕哪怕一点点的让步，都会让旁人觉得那是由于自己理由不充分的表现。此时，第三方的介入，特别是该第三方人员没有偏见并得到各方的信任，将有助于纠纷双方达成一致意见，纠纷双方的分歧更容易解决。对于民间纠纷而言通常采取调解的方式，而对于劳动纠纷则更多地依赖仲裁者提供帮助。类似的第三方介入也可以引入到涉检信访矛盾的化解中来，只是在对第三方人员的选择等建构上有其特殊的要求。

基于上文的分析，笔者所称的涉检信访案件的第三方介入，是指检察机关在涉检信访案件的审查过程中，邀请律师、人民监督员、人大代表、政协委员、专家学者等与案件无关的第三方人员参与案件的审查处理、解释答复有关涉法涉诉信访问题，以提高工作的透明度，主动接受社会监督，保障群众的合法权益，促进息诉息访，提升检察机关执法公信力的工作机制。

一、第三方介入涉检信访案件的意义

（一）有利于增强涉检信访案件办理的透明度及检察机关的公信力

实践表明，检务公开透明是人民群众民主监督检察权的基础。检务公开不仅要求检察机关在形式上公开其司法决定，并且要求检察机关公开其决定赖以作出的实质理由，充分展示其决定形成的过程。［2］涉检信访案件，事关信访人的重大利益及社会的和谐稳定，在处理过程中的任何一点失误都可能造成恶劣的社会影响，破坏检察机关的公信力。中立的第三方在涉检信访案件中的介入，实际上就是检务公开的一种极其有效的方式，在案件办理的多个阶段中，以第三方介入为平台，运用调解、调查取证、会议协商、公开答复等各种办案方式，实现对信访人的公开。通过提高案件办理的透明度，真正使信访人存在的疑惑得到释明，想要表达的意见能得到有效倾听，与被信访人的矛盾能得到化解，从而充分发挥检察机关控告申诉部门化解涉检信访案件的作用，提高检察机关的公信力。

（二）有利于强化涉检信访的终局性及涉检信访案件办理的司法化进程

长久以来，涉检信访案件的办理，特别是群体性及矛盾激化的个体等疑难复杂信访，在上级有关部门下达必须息诉罢访的命令以及信访人极端不满有怒气的双重压力之下，检察院的领导及相关信访责任部门在解决这些信访事项时，为了维稳，就会不自觉地采用法治之外的方法，要么是强压，要么是妥协，甚至在一些个案上用超越法律、超越正义的方法来解决信访难题。如此，个案的示范作用，再加上社会舆论的传播，使得“会哭的孩子有奶吃”问题恶性循环，更是对涉检信访制度建设的破坏，这是与涉检信访的司法解决原则背道而驰的。我们必须看到解决涉检信访的途径与解决其他信访问题是不一样的。因为，涉检信访与其他信访（特指非涉法涉诉信访）最重要的区别就在于司法是社会正义的最后一道防线，其主要功能就是定纷止争。涉检信访是对检察机关所做的司法决断不服，换言之，是对矛盾纠纷的终局性处理不服，而其他信访并不具备这样的特点。因此，从法治发展的终极进程而言，涉检信访最终将走向消亡。但在当前，司法权威尚未深入民心，市民社会尚未形成，我国大多数的公民法律意识、民主意识尚显薄弱，第三方介入涉检信访案件的办理，就是在司法处理之后，通过在检察机关信访部门、信访当事人二者之间，借助中立的第三方人员的参与，重新构建具有一定司法属性的三造格局，以强化涉检信访的终局性裁决的效力，进一步树立涉检信访的司法化解决原则。唯有此，才能将涉检信访特别是闹访、缠访、赴省进京上访等纳入法治化的轨道，不让依法信访的人吃亏，不让非法信访的人占便宜，利于涉检信访工作的良性循环。

（三）有利于强化涉检信访的外部监督制约以及加快涉检信访案件办理的民主化进程

涉检信访案件的办理实质上是对检察机关办理案件自我纠错功能的一次启动，也是对检察机关司法决断的一次内部监督。但任何内部监督都无法解决监督者既当裁判员，又当运动员的弊病。现有的外部监督，包括检察机关对重大事项办理等主动向党委、人大汇报，定期邀请人大代表、政协委员参与旁听案件，向人大代表、政协委员征求意见反馈、送阅检察内部刊物，面向人民群众开展检察开放日活动以及将检察法律文书在网上予以公开等，均停留在事前和事后阶段，而缺乏对案件办理过程中的事中实质性的监督。［3］而第三方介入涉检信访案件的办理，使得外部监督力量，即第三方介入人员能真真切切地接触到案件办理的实质过程，在此过程中，不仅监督了检察机关严格按照程序办案，而且也是保障人民群众知情权、参与权、表达权和监督权的客观需要，更是适应涉法涉诉信访改革，加强司法民主化的时代要求。

二、第三方介入涉检信访案件的困境

（一）检察机关主导的第三方介入力量的选任存在弊病

一般来说第三方介入力量的选任要坚持两点原则。一是共同信赖原则。也就是说，被选任的第三方介入人员必须得到信访当事人和检察机关双方的认可和信赖。这是保障第三方介入涉检信访案件办理取得成效的前提。二是中立原则。不管是从事何种职业的第三方介入人员，一旦被邀请为第三方介入人员，他（她）就必须至始至终保持中立的立场，以第三人的身份听取信访当事人和检察机关的意见，公平公正地提出第三方意见，为使得涉检信访矛盾得到彻底解决而尽心尽责。而目前第三方人员的选任是由检察机关主导的，第三方人员的选择、产生和任命均由检察机关确定。这种选任模式，使得被选任的第三方介入人员难免受制于检察机关，难以摆脱“检察机关自己请人监督”、“检察机关自己监督自己”的非议和质疑，使得第三方介入人员无法跳出检察机关的圈子，很多时候，他们无法做到敢于监督、放手监督。

（二）检察机关主导的第三方介入程序的启动存在弊病

从检察机关的层面来看，第三方介入涉检信访案件办理是一种公共政策的实施，也就是说，检察机关从公共利益的角度，通过制度的制定和权利的配置对涉检信访案件的办理进行规划。在此过程中，难免出现制度的异化，检察机关会不自觉地根据自身利益的需要，而将第三方介入涉检信访案件办理的程序启动权牢牢地控制在自己手中，与此同时，如果第三方介入人员的独立性也出现缺位，那么第三方介入涉检信访就会沦落为一场作秀，甚至会成为检察权滥用的帮凶。

三、第三方介入涉检信访案件的对策

（一）独立的专门机构：负责第三方介入人员的选任

为了解决检察机关为主导的第三方介入力量选任的弊端，有必要建立一套独立于检察机关的选任模式。在具体的选任程序上，可以由人大或者司法部门负责成立专门的机构来主持第三方介入人员的选任和管理。可以由以下步骤组成：首先，在网络、报纸等相关媒体上公布选拔第三方介入人员的通知，根据涉检信访案件的特点，设置一定的条件①根据现阶段涉检信访案件办理的实际情况，尚难以做到对第三方介入人员初选的条件完全的一般化，因为此项事业带有公益性，单从酬劳方面考虑，也无法做到专职化，因此目前第三方介入人员的选择对象限于相关社会团体、法律援助机构、相关专业人士、社会志愿者等等，随着法治化进程，应当逐步地将选任的对象普遍化、初选的条件一般化。，由民众报名。其次，在民众申请报名之后，对符合条件的人员，由专门的机构组织两次面试，第一次面试主要从申请人的生活背景及一般的法律知识、社会知识进行考察，看申请人是否能理性、平和、公正看待检察问题，是否有解决实际问题的能力。第二次选拔则着重对涉法涉诉信访案件办理的讨论，以考察申请人分析判断实际案情的能力。最后，将通过两次面试合格的申请人名单交人大或者司法部门任命。

这样的选任方式，一是保障了第三方介入人员具有最广泛的代表性，这样的第三方人员较为容易取得信访当事人的信赖；二是保证了第三方介入人员具有较强的能力，保障了第三方介入的专业性；三是保障了第三方介入人员的独立性。这是最为重要的一点，可以想象，如果第三方人员的产生、管理以及经费的保障均来源于检察机关，第三方介入人员对检察机关心生感激，这种心理上的依赖感，是无法保证第三方在介入具体的涉检信访案件时能够保持超然、独立的地位的。

就目前而言，人民检察院邀请的第三方介入人员主要包括：法律援助律师、心理咨询师、人民监督员、人大代表、政协委员、专家学者或当事人所在单位、居住地的居民委员会、村民委员会代表等其他人员。

（二）信访人：赋予其第三方介入的知情权和程序选择权

由检察机关主导的第三方介入人员的选任制度本身存在缺陷，对其进行制度上的完善本非易事，况且不管如何完善的制度仍不能保证其没有漏洞。因此，在制度之外，赋予信访当事人对于第三方介入的启动以选择权就殊为必要。日本学者棚濑孝雄指出，意思自治是个人从根本上能够以自己的意思营造自己居于其中的社会空间。这样的原则在全社会规模上成立的前提在于，承认存在着不受任何权力干涉的、纯粹个人的领域，在其中个人能够完全按其自由的意愿生活。意思自治的真谛是尊崇选择，这是其应有之义。［4］对于选择的意义，张卫平教授指出，选择就意味着人们可以根据自己的意愿和实际需要实施行为，使自已的物质利益和精神利益得到极大的满足。［5］因此只有保障信访当事人对第三方介入的知情权和程序选择权，保障信访当事人根据自己的价值观对自己的程序选择权作出理性的处分，才能保障涉检信访第三方介入程序的正当化，才能够最大程度地过滤任何层面的制度内在缺陷对实体正义实现造成的损害。

为了解决检察机关为主导的第三方介入涉检信访案件启动的弊端，有必要在制度建构时明确以下几点：

1.保障信访人知情权，即明确在涉检信访案件受理后，对于符合第三方介入涉检信访案件适用条件的案件，检察机关有告知信访人可以申请第三方介入涉检信访案件的义务。

2.赋予信访人否决权，即明确人民检察院征得信访人同意，可以主动启动第三方介入程序，也可以根据信访人及其委托代理人的申请，决定进行第三方介入涉检信访案件。但当事人明确表示不愿意进行第三方介入涉检信访案件的时侯，不适用第三方介入涉检信访案件。

3.赋予信访人复议权，即明确检察机关驳回信访人第三方介入涉检信访案件申请的，申请人可以提请复议一次，由第三方介入人员的选任机构及时审查，及时答复申请人。

4.赋予信访人选择权，即检察机关应建立“第三方介入人员信息库”，列明受邀人员目录，相关人员信息在检察服务大厅和该院网站对外公示。在开展第三方介入涉检信访案件时，根据案件的具体情况，从目录中筛选出一定数量的受邀人员并制作成受邀人员名单，名单中列明受邀人员的主要信息，最后由信访人在名单中自主确定参加的第三方人员。

5.赋予信访人回避权，即明确当事人认为检察机关邀请参加的第三方人员，与本案有利害关系，可能影响公正处理的，有权申请回避。

［1］ 百度百科词条［EB/OL］.［2016-02-08］ .http：//baike. baidu.com/view/ 1243841.htm.

［2］ 林化宾.社会管理法治化理论与实践 ［M］. 上海：上海社会科学院出版社，2012：667.

［3］赵力军.政法干警核心价值观理论与实践思考［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2012： 306.

［4］棚濑孝雄.纠纷的解决与审判制度［M］.王亚新，译.北京：中国政法大学出版社，1994：118.

［5］张卫平.转换的逻辑——民事诉讼体制转型分析［M］.北京：法律出版社，2004：298.

责任编辑：杨 蔚

The Third Party's Interference of Procuratorial Petition Cases： Significance， Dilemma and Countermeasure

WANG Zhi-qin
（Cixi Municipal People's Procuratorate， Zhejiang Province， cixi 315300）

As a newborn system with Chinese characteristics， procuratorial petition cases have to face many problems in its development. Giving full play to the role of third-party involvement in the process of petition on procuratorial cases is a valid path to its principle of judicial settlement. Though the third party's interference of procuratorial petition has great significance， in the aspects like the members' appointment of the third party and the procedures' initiation of the third party's interference there still exist dilemmas like hardly guaranteed neutrality of the third party's interference caused by the guiding of procuratorial organs. It is necessary to have the organizations， which is independent of procuratorial organs， to appoint the members of the third party and empower petitioners with the right to know the third party's interference and the right to choose the procedures， in order to overcome the dilemmas and effectively play the role of the third-party interference of procuratorial petition.

procuratorial petition； the third party's interference； made procuratorial work public； judicial democratization

D926.3

A

1671-5195（2016）05-0080-05］

10.13310/j.cnki.gzjy.2016.05.012

2016-03-30

浙江省宁波市检察机关创新工作实施项目《检察环节律师等第三方主体作用的发挥》中的子项目《“6+1”分类问诊信访处理平台》（2015101001）。

王志勤（1976-），男，湖南永兴人，浙江省慈溪市人民检察院控申科科长，法学硕士。