PPP模式下物有所值评价实证研究——以C市产业新城建设BOT项目为例

谢瀚鹏，许家伟

（1.天津大学 管理与经济学部，天津 300072；2.河南财经政法大学资源与环境学院/中原经济区“三化”协调发展河南省协同创新中心，郑州 450046）

PPP模式下物有所值评价实证研究
——以C市产业新城建设BOT项目为例

谢瀚鹏1，许家伟2

（1.天津大学 管理与经济学部，天津 300072；2.河南财经政法大学资源与环境学院/中原经济区“三化”协调发展河南省协同创新中心，郑州 450046）

文章基于C市产业新城建设BOT项目，通过了VFM定性和定量评价，准确计算PSC值和PPPs值，并对PPP项目识别阶段的物有所值评价进行了实证研究。结果表明：有稳定现金流入，回报机制为使用者付费加政府可行性缺口补助的项目，适宜采用动态定价机制的PPP运营模式，并实现社会资本“盈利而不暴利”。同时，提出重新界定BOT模式中“运营”的适用范围，尽快出台物有所值评价的操作细则和发挥中介机构的咨询服务功能等政策建议。

PPP模式；物有所值；BOT项目；VFM评价

Public-Private Partnership（以下缩写为PPP）以往多译为公私合作、公私合营，现在则经由官方正式文件定名为“政府和社会资本合作”模式。我国自十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”之后，即自上而下大力推广PPP模式在基础设施和公共服务领域里的应用。2014年10月和11月，国务院先后发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）及《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发［2014］60号），确立了中长期内推广应用PPP模式的基本原则。财政部通过颁布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金［2014］76号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金［2014］113号）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金［2015］21号）、《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金［2015］167号）等一系列规范性文件，在部内及地方政府的财政厅、局分层逐级设立PPP管理中心，公布了数个批次的PPP示范项目，并从政府付费购买公共产品和服务的角度出发，将PPP纳入《政府采购法》的适用范围。

一、文献评述

根据财政部财金［2014］113号文，项目识别是PPP项目操作的第一个阶段，从定性和定量两方面开展“物有所值”（VFM，Value for Money）评价，是该阶段主要工作内容。财金［2014］113号文对物有所值的定义是，一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益，是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用PPP模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。

关于物有所值评价的目标，姜爱华（2014）考察了物有所值演变为政府采购制度目标的原因，指出物有所值目标通常细化为经济学上的“3E原则”，即经济性、效率性和有效性，应从采购计划制定、采购标准化、透明采购程序以及加强第三方评估等多方面推进实现物有所值［1］。王千惠（2015）认为避免财政债务或者实现国家最佳VFM目标，何为PPP首要目标上存在争议，理论层面上最常见的VFM缘起于政府与财团之间的最优风险分担计划［2］。

关于物有所值评价的方法，孙慧等（2009）评析了国际上常用的两种物有所值评价方法，一为成本效益分析法（CBA），因需要大量数据支持和诸多假设，计算量较大，在数据来源、定价准确性方面存在一定弊端；二为公共部门参照标准（PSC）对比法，只有PPP下的投资净现值低于PSC，才可采用PPP模式。若PSC与PPP报价接近，政府方可将部分风险转移至社会资本方［3］。陆晓春等（2014）认为，在CBA和PSC之外，还有商业案例清单法（OBC），由英国财政部2006年提出，用于项目层评估，由社会资本从备选PPP项目中选择能够盈利者参与［4］。王千惠（2015）认为CBA、PSC和OBC均为定量评价方法，与之对应的是定性评价方法，多以问卷调查和专家咨询方法进行［2］。袁竞峰等（2012）给出了VFM定性评价问询表，并认为如果定性分析结果“初步”判定PPP模式物有所值，则需要“进一步”精确分析VFM的大小，转入定量分析。并结合案例阐明了PSC对比法［5］。

对于物有所值评价的价值或意义，吉富星（2015）认为，物有所值理念最常用的定量工具PSC，需要对时间、风险、现金流及折现率等因素进行假设和估计，但这些因素不确定性较高；占较大比例的风险价值，取值具有较大主观性。因此PPP项目存在量化评估难问题，易人为操纵，导致PPP效率大打折扣，甚至诱发财政幻觉和风险隐匿［6］。彭为等（2014）认为，当前VFM评估主要从政府决策角度出发比较两种采购方式在成本上的差异，忽略了项目在未来时期可能的收益，而不同的收益决定不同的项目价值［7］。吴卓瑾等（2014）指出，从国际经验来看，PPP的效果或成功率与国家治理体系和治理能力存在正向相关关系［8］。

鉴于PPP行业发展尚处起步阶段，国内对PPP项目的物有所值评价研究还属新生事物，相关学术文献十分有限，主要是介绍国外VFM做法。有鉴于此，本文立足于C市产业新城建设BOT项目实操，通过相应的风险分担、定性评价和定量评价基础性模型，对PPP项目识别阶段的物有所值评价进行实证研究，以期为PPP行业快速发展起到一定的推动作用。

二、项目模型与评价分析

C市产业新城项目位于该市高新技术产业开发区内，为新建项目。拟采用BOT模式，项目建设2年，运营期13年。总投资估算为67 335.24万元，其中建设投资为64 007.88万元，建设期利息3 263.44万元，铺底流动资金63.92万元。项目占地133 340.31㎡，总建筑面积195 490.67㎡，将建设13栋楼宇，构建“两轴一路”的规划布局，即商务绿化轴、生活配套轴、庭院串联路径。项目实施机构为C市招商局，在咨询机构协助下开展项目识别。

（一）优化风险分配

物有所值评价所依托的风险分配，按照“风险由最适宜的一方承担”的PPP理论以及政府和意向社会资本的实际博弈，确定基本框架见表1。

表1　政府与社会资本风险分配基本框架表

（二）物有所值定性评价模型

由C市财政局会同招商局，从省财政厅公布的PPP专家库里，随机选取出11名物有所值专家，并确定组长人选。专家的专业涵盖了工程技术、法律、财政、项目管理和金融等五个领域。

1.定性评价指标及权重

参照相关政策指引和文献资料，该项目从全生命周期整合、风险识别与分配、绩效导向、潜在竞争程度、融资可行性、鼓励创新、政府机构能力、资产利用和收益、全寿命周期成本估算准确性、项目规模等十个方面，建立一个评价指标体系。其中，基本指标七个，合计权重为80%；附加指标三个，合计权重为20%。

在基本指标中，全生命周期整合意为PPP项目的设计、建设、融资、运营和维护管理等全生命周期各环节的整合，通过长期合同交由适格社会资本实施，是实现VFM的重要机理。清晰地识别与分配风险（参见表1），是VFM的内在驱动。绩效导向涉及公共产品的数量与质量（或者可用性）。潜在竞争程度反映意向社会资本方的竞争关系。该四项指标较为重要，因此均给予15%权重。融资可行性反映出PPP项目对金融机构的吸引力，而可靠的融资来源是推进项目建设的重要前提，故设定10%权重。鼓励创新和政府机构能力两项指标的权重比均为5%。在附加指标中，资产利用和收益设定10%权重，全寿命周期成本估算准确性和项目规模两项指标的权重比均为5%。参见表2。

表2　物有所值定性评价指标及权重设置

2.定性评价结果

专家组11位成员就每个指标打分，先去掉一个最高分和一个最低分，其余9个打分取算数平均数，对照相应权重，算出单项分值后汇总得出最终加权评分。该项目的最终加权评分为76.2分（≥60分），说明该项目采用PPP模式比政府传统采购模式更具有优势，表明通过物有所值定性评价。

（三）物有所值定量评价模型

该项目的VFM定量评价采用了公共部门参照标准对比法。Morallos和 Amekudzi（2008）指出，PSC是由初始PSC、转移风险、保留风险及竞争中立等四项之和组成，VFM价值即为PPP价值相对于PSC之差［9］。

1.初始PSC

初始PSC是指按照传统方式由政府承建该项目所承担的建设成本、运营维护成本和其它成本。其中的其他成本指项目连接设施和配套工程建设成本，以及为获取第三方收入所提供的周边土地或商业开发收益权等，本例中实施方案未涉及，故暂不考虑。所以，初始PSC只包括两部分：减去资本性收益后的建设成本；减去第三方收入后的运营维护成本。

（1）建设成本即本项目总投资67 335.24万元。该项目采取BOT模式，特许经营期结束后，资产的所有权移交给政府或其授权机构，可继续使用，故该项目资本性收益为0。

（2）根据该项目的可研报告，运营维护成本主要包括动力成本、外网租赁费、人工成本、维修费、其他费用。动力成本主要系园区的水费、电费。园区运营进入成熟期时，动力成本为176.27万元/年；在市场培育期期间，动力成本需考虑园区入驻率。外网租赁费，以75万元/年计算。该项目劳动定员100人，管理人员20人，人均月工资基数5万元/年；运营服务人员80人，人均工资基数2.5万元/年；人员工资年增长率综合考虑CPI增长率和C市在岗职工平均工资增长率，估算为每年按8.5%增长，福利费按工资的14%计提。维修费根据项目可研报告，进入运营期后前五年130万元/年，第六年至第十年为330万元/年，第十一至第十三年为450万元/年。其他费用指管理费用和销售费用中分别扣除其工资及福利费、折旧费、维修费、动力成本、料耗费和摊销费之后的部分，本项目按年工资总额的17.24%估算其它管理费用，其它销售费用按营业收入的2.25%估算。

本项目的第三方收入主要是营运期间向入驻企业收取的房屋租赁收入、网络及数据信息运营收入、企业增值服务收入和物业收入。房屋租赁收入参照园区可出租面积14万㎡（总建筑面积为16万㎡除去公共服务设施2万㎡），租金标准300 元/㎡·年、平均每三年上涨10%计算。网络及数据信息运营收入包括宽带租赁费、网络信息运营收入和软件增值服务，各年度负荷率参照出租率。企业增值服务包括咨询类、项目类、设备设施类等。物业收入按出租面积收取，每年24元/㎡。综上，初始PSC值为43 324.16万元（详见表3）。

表3　PSC值计算表　万元

2.转移风险

由于新建项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本采用比例法计算，具体比例参照行业经验数据确定。

年均可转移风险=建设总投资×风险比例+年均运营成本×风险比例=67 335.24×1%+1 274.74× 5%=737.09万元。

可转移风险成本=6 309.10万元。

3.保留风险

年均保留风险=建设总投资×风险比例=67 335.24×0.2%=134.67万元；

自留风险成本=1 152.71万元。

4.竞争中立

主要是为了消除传统采购模式下公共部门相对于社会资本所具有的竞争优势，以保障在物有所值定量分析过程中政府和社会资本能公平比较。政府的竞争优势通常包括政府方少支出的所得税、土地费、审批费等税费。该项目不存在竞争性调整值。

由是，

PPP值在项目识别阶段被称为影子报价（PPPs）。PPPs值=影子报价政府建设运营资本+政府自留风险承担成本（1 152.71万元）。

影子报价政府建设运营资本=（政府建设成本-资本性收益）+（政府运营维护成本-第三方收入）+其他成本。该项目总投资为67 335.24万元，资本结构为25%：75%，政府持有项目公司5%股权，故政府建设成本为841.69万。无资本性收益。政府运营维护成本为C市政府根据项目公司提供的每年收益情况，对项目公司社会资本收益不足8%时给予的可行性缺口补助。该项目政府运营维护成本=71 292.88万元（非现值）。详见表4。根据该项目实施方案，政府方不存在第三方收入。因此，政府建设运营成本=37 154.37万元，PPPs值=38 307.08万元。详见表4。

表4　PPPs值计算表　万元

综上所述，经对该项目PSC值和PPPs值的分析，测算出项目全生命周期PSC值和PPPs值，具体计算结果如表5所示：

表5　物有所值指标表

VFM量值为正数，表明项目通过了物有所值定量评价。量值和指数越大，意味着PPP（BOT）模式的采用，较之于传统政府采购方式的价值越大。

（四）项目分析

就定性评价而言，根据该项目的特性，设定一个指标及权重体系。经由公正程序，从一个涵盖工程技术、法律、财政、项目管理和金融等相关专业领域的专家库里随机抽取11名专家，组成评价小组，各自独立打分，汇总计算出结构。是一个较为精确的定性分析方法。

该项目的定量评价，未选用需要大量数据支持和诸多假设的成本效益分析法和主要基于社会资本方考量的商业案例清单法，而是运用了国际上相对成熟的公共部门参照标准对比法。PSC值计算结果较大，原因在于：该项目采用15年期的BOT方式，资本性收益为0，项目总投资即为建设成本。项目属于准经营性基础设施项目，带有产业孵化、支持大众创业的公益性目的，第三方收入主要是营运期间向入驻企业收取的房屋租赁收入、网络及数据信息运营收入、企业增值服务收入和物业收入，该部分的计费不可能像纯粹的商业楼宇、CBD中心那样采用高标准，但为保证项目设施可用性的动力成本、外网租赁费、人工成本、维修费等运营维护成本却必不可少。PPPs值较小，则源于政府建设成本、运营维护成本和自留风险承担成本数额均不太高。因此，最终得出的VFM量值和指数都还不错。

三、结论与政策建议

通过上述C市产业新城建设BOT项目VFM评价实例分析，可以得出结论：该项目回报机制为使用者付费加政府可行性缺口补助，通过了VFM定性和定量评价，符合政府和社会资本长期合作，风险由最适宜承担的一方承担，社会资本“盈利而不暴利”，建立动态调整定价机制的PPP运营模式。在PPP项目识别阶段，对于此类准经营性（或准公益性）项目，必须立足于其所在行业运营管理的基本特征，优化风险分配机制，合理设定定性评价指标及权重，同时要运用行业经验和大数据基础全面预测各项收入和成本，以便较为准确地计算PSC值和PPPs值，进行有效的定量评价。

发电厂、高速公路等传统的BOT项目，因有充沛的现金流入，完全适用使用者付费的回报机制，建造成本的节省、管理的提升等原因使PPP模式物有所值。纯公益性项目，只能通过政府付费方式，按照公用设施可用性、产品和服务的使用量和质量等要素，给予社会资本以财政补贴。在准确论证政府方财政承受能力，科学设计项目运营期限的前提下，计算出PSC值和PPPs值若能够满足VFM定量评价的最低要求，也可以采用PPP模式。成功实施的PPP项目越多，政府治理体系就越趋于完善，财政管理能力就越提升，这将会反过来推动PPP项目的更好实施，形成良性循环。在此，就VFM评价和推广PPP模式提出以下政策建议：

第一，重新界定BOT模式中“运营”的适用范围。在PPP模式下，“运营”应在更为广泛的意义上使用，包括社会资本所有合法的、遵从公序良俗的，以基础设施、公共产品的可用性、便利性和提供各项服务为对价而获取经营收益的活动。该等经营收益即为运营收入。如C市产业新城建设BOT项目中的房租收入、物业管理费收入、网络及数据信息运营收入、企业增值服务收入等等，均为运营收入。运营收入不应在狭义上仅限于传统的公路、桥梁通行费、污水处理费等项。

第二，尽快出台物有所值评价的操作细则。由财政部或其授权的行业协会、学会，结合业内经验，及时修订、完善物有所值评价指引，公布实务操作细则。以便细化VFM评价工作流程，统一规范各地、各行业的PPP项目识别工作。

第三，发挥中介机构的咨询服务功能。PPP模式基本理念是“让专业的人做专业的事”，而VFM评价本身就是一项专业性极强的工作。建议各个项目实施机构择优委托相关专业中介机构，如咨询公司、会计师事务所、律师事务所等，协助其高效、专业地完成项目识别、准备、采购等各项工作。

［1］姜爱华.政府采购“物有所值”制度目标的含义及实现——基于理论与实践的考察［J］.财政研究，2014 （8）：72-74.

［2］王千惠.刍议物有所值理论在PPP项目决策中的适用——缘起于PPP热潮下价值分析的缺位及《操作指南》的应用［J］.知识经济，2015（14）：32-35.

［3］孙慧，周颖，范志清.PPP项目评价中物有所值理论及其在国际上的应用［J］.国际经济合作，2009（11）：70-74.

［4］陆晓春，杜亚玲，岳凯，等.基于VFM的政府与社会资本合作项目决策问题研究［J］.天津经济，2014 （11）：56-59.

［5］袁竞峰，王帆，李启明，等.基础设施PPP项目的VFM评价方法研究及应用［J］.现代管理科学，2012（1）：27-30.

［6］吉富星.我国PPP模式的政府性债务与预算机制研究［J］.税务与经济，2015（4）：6-11.

［7］彭为，陈建国，Cui Qingbin，等.公私合作项目物有所值评估比较与分析［J］.软科学，2014（5）：28-32.

［8］吴卓瑾，乔宝云.构建合理的PPP管理框架推进财政和国家治理现代化［J］.中国财政，2014（15）：46-49.

［9］Morallos Dorothy，Amekudzi Adjo.The State of the Practice of Value for Money Analysis in Comparing Public-Private Partnerships to Traditional Procurements ［J］.Public Works Management&Policy，2008，13 （2）：114-125.

［责任编辑：胡亭亭］

Empirical Research on Value for Money Under the Public-Private Partnership Mode —Taking the New Industrial Zone BOT Project in C City as an Example

XIE Han-peng1，XU Jia-wei2
（1.College of Management and Economics，Tianjin University，Tianjin 300072，China；2.College of Resources and Environment/Collaborative Innovation Center of Three-Aspect Coordination of Central-China Economic Region，Henan University of Economics and Law，Zhengzhou 450046，China）

Based on the new industrial zone BOT project in C city，through the VFM qualitative and quantitative assessment，this paper accurately calculates PSC values and PPPs value，and value for money evaluation of PPP project identification phase of empirical research.The results show that those projects can pass qualitative evaluation and quantitative evaluation which have stable cash inflow，the return source of investment are user charge and the viability gap funding from government，suitable for the application of PPP mode，and achieve social capital“profit without profiteering.”At the same time，it proposes to redefine the scope of BOT mode“operation”，introduce the evaluation rules of the value for money as soon as possible and the intermediary advisory services and other policy recommendations.

PPP mode；value for money；BOT project；VFM evaluation

F812.2

A

1674-8638（2016）04-0047-06

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.04.008

2016-03-04

国家社会科学基金项目（13CGL018）；高等学校博士学科点专项科研基金项目（20130032120014）

谢瀚鹏（1974-），男，河南南阳人。博士（后），研究方向：企业管理；许家伟（1984-），男，河南兰考人。博士，研究方向：区域经济。