大数据背景下政府治理模式现代化研究——亳州市网上办事大厅的探索与实践

刘华景

(中共亳州市委党校，安徽 亳州　236800)



大数据背景下政府治理模式现代化研究
——亳州市网上办事大厅的探索与实践

刘华景

(中共亳州市委党校，安徽 亳州236800)

摘要：立足于安徽省亳州市网上办事大厅的探索和实践，从凝聚明确目标、重新整合资源、有效运用工具、科学控制责任等四个方面分析了该市的主要做法，并就这种新型政务服务模式在“变”“重”“零”成效方面的实践价值进行描述。通过调研，指出其在提交材料的重复性、办事大厅还处在初中级应用阶段、部分行政部门之间缺乏信息共享等方面存在发展瓶颈问题，提出以此为突破口，强化网上监督，提高服务意识,按涉密等级构建统一的信息共享资源平台,统一部署基层网上办事大厅等对策建议。

关键词：政府治理；大数据；治理模式

党的十八届三中全会《决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”国家治理体系和治理能力现代化作为一种国家治国理念的提出，已成为全球政府转型的普遍趋势，及时回应了当代中国发展的现实诉求。当前，改革过程中各种问题和深层矛盾凸显，执政难度和执政考验不断加大；信息技术革命正在重塑我国经济社会发展的新格局，电子政务功能不断拓展和深化，在提高行政效率、增强服务能力方面的作用更加凸显，传统的管理手段和方法已经不适应新的发展要求。要解决这些矛盾问题和现实诉求，需要不断完善国家治理体系和提升国家的治理能力。在国家治理体系中，政府是国家治理的主体性力量，扮演着决定性的角色，其自身治理模式的转变是能否实现国家治理能力现代化的关键。

一、政府治理模式现代化的大数据时代背景

(一)大数据时代引领政府治理能力现代化的必要性

现代政府正处于一个数据化的执政环境，社会系统中的数据与政府治理之间存在一种内在关联性。无论是政府面对的资源环境状态、亟须解决的社会问题，抑或是政府解决问题的手段方法及政府行为的结果和效能无不以一定的数据形式表现出来，可以说，大数据正在形成政府治理的新常态。何谓大数据？如何界定大数据的概念？目前学术界和IT界给出的答案各有侧重，尚未形成一套完整的理论体系，仍只是一种描述性的解释。比较有代表性的观点主要体现在三个方面：一是大数据的技术属性。大数据是一种动态、比较性概念，是“那些大小已经超出了传统意义上的尺度，一般的软件工具难以捕捉、存储、管理和分析的数据”[1]。“海量化数据、高速度处理、多样化结构、强关联数据、易变化数据、精确化数据、数据有效性等是大数据的主要特征”[2]。 二是大数据的社会属性。大数据只有与人发生关系，充分满足人的经济、政治、文化、社会、生态等方面的不同需求，展示人类行为的规律性，才能真正具有社会属性的意义。正如“大数据的本质不在于‘大’，而在于其蕴含的大数据思维，能够直观呈现数据背后的人类行为模式”[3]。三是大数据的价值属性。大数据时代是一个全方位开放的时代，是一种以“信息开放共享”为核心价值观的思维模式，强调从“信息公开”到“开放数据”，从“开放数据”到“开放公共服务数据”。一般认为，政府公共治理现代化面临一个矛盾：治理手段“有限性”和治理能力的“有效性”。大数据时代，政府能够利用先进的数据技术对大量的政府业务数据和公众行为数据进行分析，从大数据中预测社会需求，研判社会问题，提供公共服务，通过大量翔实的数据辅助于科学决策，必然会为政府公共治理难题找到一条创新之路。

(二)网络虚拟空间呼唤政府公共属性职能转型的可能性

政府的属性是政府的本质特性，政府公共属性是中西学者一致认同的观点。美国学者潘恩：“政府是一种负载公共权力的政治组织,其组织功能和目的在于为全体国民造福”[4]。恩格斯:“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能维持下去”[5]。在一定程度上发挥社会利益矛盾和冲突的协调和整合功能是政府公共属性的突出表现。随着政府的社会公共性职能的不断扩大，公共属性将愈益突出。

网络空间是发挥政府公共属性职能的新平台，是基于信息技术而开拓的一种新型虚拟空间。它不仅能为人类提供一种先进的信息传输手段和开放式的信息交往平台, 融合新经济、新思维、新文化、新政策以及新服务等因素的新场所，而且提供了一种独特的社会人文生活空间, 人类由此获得了新型的生存方式和开阔的视野，重塑了现实社会的规则制度并把规则制度本身的演进带入一个新的阶段。随着人类在网络活动空间的大量展开，网络空间的活动正在替代现实空间的活动，并对当代政府治理流程和规范产生了深远影响，甚至出现了以网民为核心的虚拟公共治理空间“倒逼”政府治理的新态势。在这种背景下，政府公共属性的职能必须转型升级以期适应网络虚拟空间的要求。

(三)信息化思维定位政府与市民互惠关系的可行性

传统的政府管理模式是“控制论”“管理论”，一定程度上把政府与市民的关系定位为管理者与被管理者的角色。新公共服务理论认为，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服务行政”，市民是享受公共服务的“顾客”，政府以顾客需求为导向，尊崇顾客主权，坚持服务取向，政府与市民应建立一种互惠合作的关系，齐心协力地界定和处理一些共同的问题。按照契约论的观点，政府与民众之间是一种委托代理关系，人民为了能够更好地生存而选择让渡一部分权力而组成国家。因此，权力本来就是民众的，只是委托给政府去履行公共职能，政府只是权力的代理者。

在信息化社会状态下，这种观点具有极大的普及“市场”。信息化社会为公众提供了爆炸式的信息量，信息的开发、利用、传播都达到了前所未有的广度和深度。一方面，信息化带来的先进通信技术和设施为公众参与政府公共活动提供了有效而便利的途径，面对丰富的信息，公众对公共事务的参与意识和参与热情被充分调动起来。另一方面，信息化拓宽了政府公共活动中的服务渠道，通过信息技术嵌入政府治理机制，开创新型网上行政服务模式，能够让公共服务简化、便利，重塑政府与市民打交道的方式，进而重新塑造政府官员与市民的关系。

二、亳州市“网上办事大厅”政府治理模式的主要做法与实践价值

亳州市位于安徽省西北部，2000年5月经国务院批准设立，辖谯城区和蒙城县、涡阳县、利辛县三县一区。2000年，地级亳州市成立之初，群众办事处于以“跑多个门、找多个人、办一件事”为特点的四处跑腿阶段，“行政审批层级多、群众办事跑断腿”等现象普遍存在，“门难进、脸难看、事难办”等问题严重损害了政府的形象。2001年，亳州市成立了行政服务中心，以行政许可事项为突破口，推行“两集中、两到位”改革，把群众需求最多、最迫切的服务“物理集中”在一起，群众办事进入以“进一个门、找多个人、办多件事”为特点的一处跑腿阶段。2007年，亳州市建立了为民服务全程代理制度，由各级代理员以无偿代理的形式，为群众提供集中代办服务，群众只进一个门、只找一个人就能把事情办好，由“群众跑腿”变为“干部跑腿”。2014年，亳州市认真总结为民服务全程代理实践经验，深入反思问题，大胆创新举措，本着“惠民、便民、利民”的宗旨，以权力清单为基础，以现代信息技术为手段，统筹搭建了集行政审批、为民服务、监督检查等功能于一体的“一站式、全天候”的社会管理服务信息化平台——亳州市网上办事大厅，探索出了一条政府治理模式现代化的的新路径，推动了政府服务管理方式的改革。

(一)亳州市“网上办事大厅”政府治理模式的主要做法

1.凝聚明确目标

第一、匹配权力清单，确保事项应进尽进。亳州市政府按照深化行政审批制度改革和简政放权的要求，建立权力清单制度，对全面梳理出的9 341项权力进行“瘦身”，共保留行政权力2 878项。网上办事大厅进驻事项与权力清单相统一，在认真比对基础上，将权力清单中能在网上实现办理的行政审批、行政确认、行政备案、行政给付、审核转报等5类权力事项(根据安徽省政府确定的统一标准，政府权力主要包括行政审批、行政确认、行政给付、行政处罚、行政奖励、行政征收、行政强制、行政裁决、行政规划和其他权力等10类，其中其他权力分为审核转报、行政备案、行政征用、行政复议、行政调解、行政监督检查、行政处理、工程项目验收、专项资金分配等9类)和为民服务类事项“一网揽尽”。权力事项进驻网上办事平台后，实行最小颗粒度管理，共派生入驻具体办事项3 307项，其中“5类权力”办事项2 994项、为民服务类办事项313项，均可通过在线申办或在线预审查等方式办理。

第二、践行群众路线,更好地便民、利民、惠民。针对“盖章跑断腿，办事磨破嘴”等社会关注、群众关切问题，网上办事大厅在制度设计上坚持人民主体、群众参与，对为民服务全程代理进行升级，建立“一站式、全天候”的便捷办事渠道。构建了“纵向到底、横向到边”的网上办事体系，做到服务范围“零盲区”；群众足不出户就可以享受到便利的政务服务，做到服务办理“零距离”；证件办好后城区24小时内通过邮政EMS免费邮寄到群众家中，做到服务获得“零花费”。由“群众跑腿”“干部跑腿”变成“数据跑腿”, 打通了服务基层的“最后一公里”，增进了群众福祉，使其拥有最现实的“获得感”。

第三、深化行政体制改革、转变政府职能。国务院《关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》(国发〔2015〕6号)提出：“全面实行一个窗口受理，积极推行网上集中预受理和预审查，创造条件推进网上审批。”针对审批事项过多、办事程序烦琐、行政效能低下等问题，亳州市政府结合网上办事大厅建设，以深化行政审批制度改革为突破口，坚持“应减必减、该放就放”，“瘦身”审批权力，简化办事程序，缩短办事期限，降低了行政成本和群众办事成本，优化了发展环境，真正实现为企业“松绑减负”，激发市场活力，调动大众创业积极性。

第四、建设法治政府、理清政府权责。亳州市网上办事大厅把“以公开为常态、不公开为例外”“法无授权不可为、法定职责必须为”的理念贯彻工作始终，以权力清单和责任清单为基础，推进行政权力网上运行公开化、业务流程规范化，用法律和规则再造权力运行，限制了自由裁量权，让政府权力纳入了法治轨道，给“任性”的权力套上法治的“辔头”，实现了服务程序“零缺陷”，倒逼政府理清权责。

第五、强化廉政建设、规范社会秩序。亳州网上办事大厅将市、县区行政审批及为民服务事项全部纳入，对各单位办理情况、群众投诉情况进行网上实时在线监察，实现了审批透明化、痕迹数据化、监控实时化。办事人与经办人员“零接触”，设置了滋生腐败的屏障，有效消除和防范权力设租寻租空间，从根本上杜绝了行政不作为、乱作为和“吃拿卡要”的不正之风，良好社会秩序得到规范。结合建立责任清单制度，克服懒政怠政，坚决惩处失职渎职，对行政权力腐败行为“零容忍”，有助于政府部门实现勤政廉政、依法办事，从源头上预防腐败。

2.重新整合资源

根据各级政府和部门所掌握和利用的资源现实，亳州市围绕资源整合与配置进行组织重构和转变职能，在工作架构上，着力构建市县镇村四级协同办事体系。根据行政审批权限，将亳州政府网上办事大厅划分为市直、谯城、涡阳、蒙城、利辛、市经开区6个厅，分别承接市县区行政审批和政府服务类事项。各厅界面风格统一，互联互通，统一用户管理、统一办事项目、统一业务流程，实现全流程网上申报，加强数据资源整合共享。市政府建设全市统一云计算中心机房，为服务器设备、网络设备、存储设备等电子政务基础设施提供安全稳定的运行环境，各县区不再单独建设。加强电子政务外网和互联网建设。积极开展电子政务外网建设，保障市、县区直具有行政审批、服务管理职责的部门和乡镇(街道)审批端网络畅通；大力推进行政村(社区)互联网建设，确保个人、企业和社会组织申报端网络畅通。加强行政村(社区)、代办点建设，将计算机、打印机等硬件配备到位，方便群众网上申报。群众可通过电脑或手机APP客户端进行申办，也可以到所在行政村(社区)网上办事大厅代办点申办，从而实现网上办事大厅四级网络的上下贯通、全面覆盖。

3.有效运用工具

对政府治理模式来说，一次改革实践在某种程度上的直接表现就是工具使用的转变。亳州市政府与科大讯飞公司签署了智慧城市战略合作协议，双方投资成立亳州讯飞信息科技有限公司，承担亳州智慧城市各项目的研发、实施和维护工作，确保了运维有主体、技术有保障，为网上办事大厅建设运行提供坚实的技术支撑。同时，结合亳州市情，网上办事大厅在应用系统上，主建“1333”框架体系。即：1个标准规范体系，制订全市信息资源整合共享涉及的必须遵循的、唯一的标准规范，为智慧城市建设搭建基础体系。3个基础数据库，致力打破信息“壁垒”，由市财政投资1 300多万元，建设全市统一云计算中心机房，并以建设人口数据库群、法人数据库群和电子证照库群为主要内容，整合了公安等32个部门5 000多万条数据资源信息，实现信息共享和业务协同，以解决上传申报资料过多等问题。3个支撑服务平台，数据交换平台实现各部门数据交换需求并独立于部门业务系统；信息资源服务管理平台以人口、法人、证照为核心主线，将数据交换平台汇集数据进行整合，并向网上办事大厅及其他部门开放；统一用户管理平台为政务应用提供统一身份认证和权限管理，实现各系统用户统一授权。3个应用系统，申报系统为申报主体提供服务，设置了网上申办、网上预审查、一站式登录、事项模糊检索、在线咨询、在线评价、短信提醒等功能模块，系统以电脑浏览器和手机移动终端应用两种形式实现；审批系统为政府审批人员提供规范化业务审批流程；电子监察系统对办事项的办理情况进行全方位监察。

4.科学控制责任

权利划分和责任担当是政府治理存在的普遍问题，如果政府不能很好地控制责任，就会加大监督成本甚至导致治理瘫痪或毫无作为，因此，政府责任控制能力的现代化就成了治理能力现代化关键中的关键。亳州市网上办事大厅规范业务流程，固化权力运行轨道，数据平台将入驻的每个具体办事项的法定依据、实施对象、办理流程、收费标准、收费依据、承诺时限、联系方式和申报材料的格式文本、材料样本等信息进行规范、统一录入，制定公开了清晰的运行流程图，实现了办事项目的电子化模块化。针对有权无责、权大责小、责任不清、追责不力等问题，网上办事大厅完善电子监察，狠抓责任监督追究，对每一个办事项均明确各个岗位的职责及其办理时限，网上办事信息自动留痕，电子监察系统进行全程实时监控，设有提醒、预警、超时警告等自动提示功能，对违规审批及时纠错。同时加强监督检查，采取不定期暗访等方式，对各部门网上办事的事项进驻率、网上办理率、限时办结率、服务满意率等进行检查通报，并将结果纳入年度绩效综合考核。

(二)亳州市“网上办事大厅”政府治理模式的实践价值

亳州网上办事大厅于2014年12月1日上线运行，目前日均受理群众申报件1 000多件，系统运行稳定，群众反映良好，初步形成了“申报全天候、审批不见面”的新型政务服务模式，产生了巨大的社会影响和推广价值。

第一、在“变”字上见成效，群众办事实现“三个变”。社会主体办事直接网上上传资料，证件快递邮寄到家，足不出户就能完成事项办理，变“群众跑腿”为“数据跑腿”，解决了“门难进”问题。网上办事全过程经办人与办事人零接触，群众办事不求人，打破了传统的人情办事格局，变“面对面审批”为“不见面审批”，解决了“脸难看”问题。网上办事大厅将政府服务送到基层，将传统的群众办事求政府现象转变为政府向企业和群众推送服务，变“办事求政府”为“政府帮办事”，解决了“事难办”问题。

第二、在“重”字上见成效，社会治理实现“三个重”。一是重构政府权责。网上办事大厅以权力清单和责任清单为基础，让政府全天候、全方位、全覆盖地为社会公众提供服务，既在技术层面上优化政府权责，又重新定位了政府角色。二是重塑主仆关系。通过网上办事大厅，群众真正行使了主人权力，政府将党的公仆意识和为人民服务的宗旨贯彻到了实处。三是重建社会秩序。传统模式下的关系审批、人情办事等行为滋生了许多腐败的温床，扰乱了正常的社会秩序，网上办事大厅坚持事项流程规范化，严格按照法定程序办事，重塑了良好的社会秩序，实现了基层社会治理体系和治理能力的现代化。

第三、在“零”字上见成效，为民服务实现“六个零”。网上办事大厅通过提供在线申报服务和设置代办点，把办事大厅“搬”到了群众的家中，实现了服务办理零距离。所有事项都提供了详细的办事指南和清晰的运行流程图，实现了服务程序零障碍。充分利用全市统一的“12345，有事找政府”服务热线，受理群众的咨询、建议和一般性求助，实现了服务质量零缺陷。建立了在线监察系统，实行限时办结、超期预警、超时问责，并对办理过程全程监察、网上公开，实现了服务效能零投诉。

三、“网上办事大厅”政府治理模式的发展瓶颈与对策建议

网上办事大厅是亳州市在大数据背景下政府治理模式现代化的探索，将政府的公共服务搬到“网上”的一种尝试。通过网上办事大厅，拆掉了隔在不同部门之间的“围墙”，让数据在各部门之间跑起来，一定程度上省去了办事人来回奔波花费的时间和精力。但是，网上办事大厅作为新兴的政府治理手段，应用于亳州这样一个欠发达地区城市，其中难免会出现一些发展瓶颈。

通过走访调研，我们发现有三个值得注意的问题：一是提交材料的重复性。由于许多服务事项需要纸质文档作为档案管理及备查材料，导致申办人需要提交相应的纸质材料，部分服务事项无法在网上走完全部流程。另外，一些行政垂直部门网上的入驻率不高，仍保留着实体服务窗口，可能会导致申办人多次重复提交相同的纸质材料。开通网上预约的单位和事项很少，没有做好相应的配套服务。二是亳州市网上办事大厅处在初中级应用阶段。按照划分标准，网上办事大厅可分为初级应用、中级应用、高级应用三个阶段。初级应用阶段是指提供办事指南、表格下载和网上受理服务，办事人在网上办事大厅提出事项网上办理申请，完成全过程办理需要跑动次数不得比实体窗口办理多。中级应用阶段是指网上办事大厅统一受理并统一反馈办理结果，办事人在网上办事大厅提出事项网上办理申请，完成全过程办理需要跑动次数不得超过二次。高级应用阶段是指网上办事大厅实现全流程网上办理，办理进度可全流程网上跟踪、查询和全过程监督，办事人在网上办事大厅提出事项网上办理申请，无须到现场或者只需到现场一次就可完成服务事项的全过程办理。三是部分行政部门之间缺乏信息共享。由于各部门信息系统建成后的设备、人员、信息资源都是归部门所有，跨部门利用的门槛较高，因此，信息资源缺乏整合和共享的平台。

另外，市民热衷到实体窗口办理业务的习惯、市民对提供的材料信息安全的担忧、审核员对申请材料的真实性的“把关”等等也是网上办事大厅面临的瓶颈，这些问题的叠加必然会影响到网上办事大厅的实际成效。因此，政府应从“便民服务”和“提升质量”的角度，为用户提供安全、可靠、精确的服务。首先，强化网上监督，提高服务意识。建设网上投诉大厅,受理公众对中心内各部门窗口的服务态度、服务质量、服务效率的评议,可具体到哪个部门、哪个事项、哪个人员,增加公众投诉渠道。其次，按涉密等级为基础，构建统一的信息共享资源平台。按照分级分域的要求，在准确划分涉密等级的基础上，推动各部门的纵向专网逐步并入政务信息资源平台，实现业务系统和信息资源按需互联共享，对外支撑电子政务门户外网，方便公众查询，对内支持政府部门数据共享，服务政府决策制定。再次，基层网上办事大厅要实行全市统一部署。镇街网上办事大厅建设遇到的困难主要是技术和人员的不足，以及如何全市统一协调的问题。网上办事大厅建设需要一定的技术和人员支持，如果遍地开花，每个镇都各自建设自己的网办大厅，资金、技术和人力都不允许，也容易造成混乱，所以镇街的网上办事大厅建设需要有全市的统一部署。

亳州市网上办事大厅的探索和实践，引起了中央、安徽省的高度关注和充分肯定。2015年4月11日《人民日报》头版以《亳州政务服务牵手“互联网+” 打造网上办事大厅》的标题进行报道，这也为亳州市持续深入推进治理模式现代化的改革注入了信心和勇气。今后的发展中，亳州市将进一步打造为民服务全程代理升级版的“4321”目标，即“四不、三全、两减半、一加倍”：群众办事“四不”，办事不求人、申报不出村、琐事不烦心、急事不忙乱；政府服务“三全”，事项全覆盖、部门全开放、管理全要素；实体投入“两减半”，实体性服务窗口数量减少50%、实体窗口前台工作人员减少50%；办事效率“一加倍”，政府部门办事效率提升100%。逐步实现实体性办事大厅功能向网上办事大厅迁移，切实做到向市场放权，为企业“松绑”，给群众提供方便，为推进“活力亳州、美丽亳州、幸福亳州”现代化建设助力护航。

参考文献：

[1]涂子沛.大数据：正在到来的数据革命[M].桂林：广西师范大学出版社，2012：57.

[2]刘叶婷，唐斯斯.大数据对政府治理的影响及挑战[J].电子政务，2014(6)：20-29.

[3]吴建树.大数据时代政府治理能力的提升[J].光明日报，2014-09-17(15).

[4]托马斯·潘恩.潘恩选集 [M].北京：商务印书馆，1981：264.

[5]马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.家庭、私有制和国家的起源[C]//马克思恩格斯选集:第4卷 [M].北京：人民出版社，1972：166.

[责任编辑李潜生]

A Study on Modernization of Governance Model under the Background of Big Data——An Exploration and Practice of the Online Service Hall in Bozhou City

LIU Hua-jing

(Party School of Bozhou City Committee of the CPC, Bozhou 236800,China)

Abstract:Based on the exploration and practice of Bozhou City online services hall,from the four aspects as agglutination clear objectives,re-integration of resources,effective use of tools,and scientifically control responsibility,the paper analyzes main practice of the city,and describes its practical value of this new mode of government services. Through research,it points out that some development bottleneck problems exist. For example,materials are submitted repeatedly; it is in the early and middle stage of application; and there is lack of information sharing between part of the administrative department.Taking these as a breakthrough,it helps the government decision-making with the suggestions of building a unified information platform to share resources,and unify deployment of online business hall at the grass-roots level on the basis of strengthening the online supervision,improving the service consciousness,comply with the classified grades.

Key words:the government governance; big data; the governance mode

中图分类号：D63-39

文献标识码：A

文章编号：1008-6021(2016)01-0007-06

作者简介：刘华景(1983-),男,安徽颍上人,讲师，法学硕士。研究方向:马克思主义哲学与思想政治教育。

收稿日期：2015-10-20