理性看待我国改革背景下的城管问题

夏文婷



理性看待我国改革背景下的城管问题

夏文婷

摘要：近年来，我国城管执法问题日益突出，暴力执法、野蛮执法等事件层出不穷，执法工作陷入困境。究其原因，与城管执法面对的对象、队伍自身素质、公众媒体舆论炒作、法律制度不健全、行政体制不完善等因素直接相关。研究城管执法当前的状况并分析原因，有助于寻求积极有效的解决办法，同时对于理性思考我国改革背景下的政府管理问题和社会问题也具有重要意义。

关键词：城管执法；困境；改革

城市管理是保持城市良好形象和安定秩序的重要活动，也是政府有效治理的直接体现。改革开放以来，我国经济快速发展，城市化进程不断加快，但与此同时，经济的高速发展并未很好地带动文化、社会等领域的进步，导致我国的城镇化建设速度与真正的城市化水平发展并不同步，由此引发了城市发展中的诸多问题。为了有效解决这些问题，加强城市管理，规范城市秩序，城管部门应运而生。

城管，即城市管理，是指对城市社会发展中诸多方面的事务进行组织、协调、管理的活动，其主体城管人员是指城市管理综合执法局一类的机构及其执法人员。城管执法即城管机构及其城管执法人员执法活动的总称。

自1996年国务院颁布《关于贯彻实施＜中华人民共和国行政处罚法＞的通知》以来，各城市陆续开始组建城管执法机构，1997年北京市率先成立了城市管理监察大队，标志着我国第一支城管队伍的诞生。自此以后，城管机构在我国迅速发展，城管部门在塑造良好的市容市貌，维护城市环境和规范城市秩序等方面做出了重要的贡献。但是近几年来，无论是通过媒体的报道还是民众的切身体会，城管执法工作中存在的一些问题逐渐显露出来，“暴力执法”“野蛮执法”等现象屡屡发生，把城管部门一次又一次地推到舆论的风口浪尖，其不仅使城管人员和执法对象间的矛盾到了一个严重的地步，工作难以正常开展，而且也对政府的形象造成了很大的负面影响，这引起了包括学界、政府、执法部门乃至公众的广泛关注。

一、城管执法面临的现状

仔细分析当前城管执法的现状可以发现，城管的执法范围包括了环境卫生、市政管理、交通绿化等诸多方面的内容，相应的就会涉及一些相关部门的职权，而法律法规对城管的执法范围和权限规定并不十分明确，所以很容易导致交叉执法、重复执法的问题。城管负责事务如此之繁杂有其特殊的原因，即大部分权力是从别的部门“移”过来的。由于城管部门是在城市发展过程中，为了解决一些管理问题而产生的，成立较晚，因此很大一部分权力是从其他相关部门划归过来的。众所周知，好用的、有利可图的权，别的部门是不会拱手相让的，能“移”过来的多是一些别的部门难管、不愿管、不想管或是费力不讨好的活儿。工商局管不好小摊小贩，交给城管；公安局管不好流动人口，交给城管；规划局管不好违法建筑，交给城管。除此之外，城管的工作内容还随着政策变化和社会发展而不断增加，有些地方限塑令出来了，城管被安排去执行限塑令，取缔三轮车决定出来了，城管又去查处三轮车。由此，城管成了一个什么都管，但什么都不是自己专管的杂货摊。与此同时，管理范围越宽，涉及的人也就越多，城管工作之泛势必会触及到相当一部分利益群体。基于以上种种因素，城管屡遭社会不满也就不足为奇了。

二、城管执法困境原因分析

通过分析城管执法工作的现状，可以归纳出目前城管执法面临困境的几个主要原因。

1.城管执法面对对象的特殊性

城管面对的执法对象有几种典型的群体：路边摆摊的小商贩、无证非法的三轮摩托载客人员、拆迁住户等。

转型时期中国改革力度之大，让很多规模小、效益低的工厂企业转制、合并甚至破产，这不可避免地导致许多职工下岗，失业人员增加。通常情况下，失业人员年龄大、无技术、无资本，再就业非常困难。为了维持生计，他们不得不通过在路两旁摆摊、开三轮摩托拉客等方式谋生，他们不交税，未经政府许可，也不管是否影响了城市的环境卫生和交通秩序。对于社会而言，他们处于在生存线上挣扎的社会底层。一般来讲城管对他们的处罚就是没收其摊点和贩卖的物品，但其实这相当于没收了他们谋生的工具和经济来源，因此通常小贩会抛弃尊严乞求城管或者以命相搏。如此一来后果可想而知，以命相搏的自然会引发冲突事故，重了还可能造成命案；至于那些为了不被罚没舍弃尊严甚至不惜下跪乞求城管的小贩，这种情况一旦被媒体或者公众发现，城管就会被指责为没有人情味、冷漠无理，拿着国家的钱却不体谅底层人民生活的艰辛。为此在前些年还闹出一个笑话，城管在执法时遇到小商贩下跪乞求，因为害怕舆论压力和公众谴责，执法人员不得不也下跪商贩，出现城管执法与商贩互跪的讽刺场景。

而另一类抗拆拒拆对象也是类似。城镇化水平提高的表现之一是城市用地规模的不断扩大。当前由于城市发展建设的需要，我国许多土地被重新规划，其中就包括一些原本建有民房的住宅用地。重新规划土地，相应的就会产生拆迁问题。但是在拆迁事件中，经常有住户由于经济补偿、家族家庭等各方面的原因，阻挠拆迁，甚至与执法人员发生冲突。有的“钉子户”为了抗拆，甚至与执法人员发生武力冲突，还有的借机利用社会大众对城管野蛮执法的不良印象，不惜拿砖块器械等自伤，造成流血事件，然后诬陷到城管人员的头上。在这种情况下，即便不是城管人员做的，当公众面对城管和被拆居民这两个群体时，往往认为城管是强势武力的一方，而被拆者是弱势一方，结果自然不言而喻，这也就成了我们常在新闻中看到的城管暴力拆迁、野蛮执法事件。抗拆者以此使城管遭受舆论的巨大压力和强烈谴责，从而达到自己不拆或者多获赔偿的目的。

至于城管其他的工作对象，可能群体有所不同，但在复杂性上大体是一致的。可以说，城管执法面对的是一些极其复杂特殊的群体。俗话说：公安管坏人，工商管商人，而城管管穷人。与其他执法部门比起来，城管面对的是一个弱势群体，而且多是为生存不惜代价谋生计的人。在这种情况下就面临着一个到底是执行硬性的规则规定还是关注人情道德的矛盾，如果按照规定强制管理就会被指责没有人情味，但如果看重了人情道德不加以管理，那我们的城市就会陷入混乱，难以正常发展，这时候城管又会面临着不作为的指责。这也正是美国学者库珀所说的，公共管理者需要面对“做了你要下地狱，不做你也要下地狱”的两难伦理选择。

2.城管执法队伍自身的问题

当然，不可否认的是城管队伍本身是存在诸多问题的，其中作为行政行为的主体——城管执法人员自身的原因不可忽视。

（1）城管执法人员整体素质不高。从目前的状况来看，城管执法人员的素质整体不高。从学历上来说，大部分都是大专甚至以下，而且多为在职攻读或者第二学历，第一学历的全日制大学生很少。虽然近些年来各地在执法人员的选拔中对学历要求有所提高，行政执法队伍也注入了部分本科、硕士学历的新鲜血液，但一方面高学历者仍占少数，不能从根本上提高执法队伍素质；另一方面由于单位人员学历普遍不高，因此一旦有高学历人员进入，多被安排从事办公室文职工作，真正成为一线执法队员的人数很少。还有些地方采用聘用协管员执法的方法，协管员多是社会上一些无业人员，素质就更难保证了。

在综合素质方面，从工作的性质和涉及内容来看，不仅需要掌握行政管理、法律等专业知识，而且还需要具备社会经验、与人沟通、灵活应变等多种社会能力，因此对城管执法人员的综合素质是有相当要求的，但是大部分的城管人员很难达到这种要求。

（2）城管执法人员缺乏责任意识，道德观念不强。在现实情况中，很多城管执法人员道德观念和责任观念缺失，体现为一方面执法人员在工作中不能很好地承担起应有的责任，不能真正地做到对公民负责，对法律负责；另一方面，对于弱势的管理群体，不能在不违背原则和法律规定的条件下，给予道德和情感上的人文关怀。此外部分城管还存在不公平执法现象，在执法时对和自己关系比较好的商贩睁一只眼闭一只眼，而对待一些关系差的则态度蛮横，强收强拆。

（3）城管执法人员法律观念不强。城管队伍整体素质偏低，导致执法人员法律意识薄弱，很多执法人员自己对一些法律规范和程序都一知半解，更不要说运用合理合法程序来依法行政了。

作为执法部门，工作性质决定了城管工作拥有巨大的自由裁量权，可以根据情况合理裁量。但是现实情况中城管部门往往利用这种权力之便，将其变为“捞油”的工具，谁给自己的好处多，裁量中自然可以网开一面，一心为自己牟私利，完全忽视了法律的尊严。

3.公众的舆论和媒体的炒作

近几年来城管执法事件之所以屡屡成为热门话题和众矢之的，与公众的舆论和媒体的宣传炒作密切相关。现代社会科学技术发展日新月异，电视、网络、手机等通讯工具高度发达，为媒体宣传提供了便利。公共部门、时时刻刻处在公众的注视和监督之下，所以一旦有野蛮执法、暴力拆迁、城管打人等事件发生，就会吸引众多的目光，媒体也会立即曝光，由此吸引更多人的关注。

公众的态度也发挥了很大的作用。在人的本性中，都有一种保护弱者的欲望，所以当具有强制力的城管对弱势的小商小贩进行限制和管制时，人们往往都会产生一种保护弱势群体的冲动，认为城管是恃强凌弱，容易不分对错地为小商贩辩护。而且一般情况下，小商贩在路边摆摊为人们生活提供了很多便利，对大部分公众来说，对商贩进行管制不是重点，给自己的生活带来不便才是关键，所以也难免对城管心生怨念，在看待此类问题时难以理性客观。

媒体是可以对公众舆论进行导向的，如果媒体宣传的大都是城管的负面形象，那么对于大部分并未真正知情的公众来说，所依据的便都是媒体提供的负面信息，再加上自己内心的不满，发表的言论可想而知，很难积极正面，这又会引发更多地负面舆论，由此积攒下来城管的负面信息只会越来越多。

4.相关法律的缺失和体制的不健全

目前为止，我国尚不存在一部明确的关于城管执法依据的法规，再加上城管的执法工作多是从工商、建设、环卫等部门分出来的，所以在执法过程中只能以原行政部门的名义去行使职权和实施处罚，这样很难有说服力。

同时，我国的城管执法体制处于一个“国家无部委，省级无厅局”的尴尬局面，除了直辖市以外，在所有的城市，城管到了省一级就没有直接的领导了。这种混乱的体制，必然会导致执法工作的不规范化和地区差异性，也使执法范围难有明确的界限，因此“多方管制”的矛盾层出不穷。

可以说，城管是一个非常特殊的部门，它类似于执法部门，但是却没有相应的执法地位，没有相应的队伍编制，没有应有的经费保障，没有对口的主管机关，也没有完善的法律规范。

三、化解城管执法困境的对策

虽然城管管理的事项繁杂，对象特殊，自身也存在诸多问题，但是作为城市形象的维护者，政府执法形象的代表者，同时还是政府社会管理和与公众互动沟通的中间部门之一，城管仍具有不可替代的重要作用。因此，对于当前的困境我们要努力寻求化解途径，改善城管形象，使其更好地发挥职能和作用。

首先，要加强城管执法队伍自身建设。既要提高执法人员思想道德素质，又要注重其科学文化素质；培养责任意识和服务意识，全心全意为人民服务；增强法律意识，严格依法行政，照章办事。真正建立起高素质、高水平、科学专业的执法队伍。

其次，改善城管的执法环境。一方面，加强对公民的道德法律教育，引导公民理性、客观地参与政治、社会生活，树立道德和责任观念，对个人言行负责，不做传谣造谣、诋毁诽谤等违法之事。另一方面，规范媒体的行为，对恶意炒作的媒体进行合理规范管理。此外，城管也要积极寻求办法改善公共关系，例如通过加强宣传，定期公开工作动态，建立城管发言人制度等方式提升自身形象，缓和与公众的关系，优化执法环境。

第三，深化行政体制改革，构建完善的城管执法体制。进一步推进行政体制改革，使城管部门机构设置和职能配置统一合理；合理划归部门，加强上级领导，避免没有“娘家人”的尴尬局面。同时，各级编制部门应结合本地实际情况增设行政执法的专门编制，保障执法人员的应有权益，从而加强执法队伍的稳定性和统一性。此外还应加快完善规范城管执法工作目的、原则、权限、范围、程序、监督等方面的有关法律，建立城管队伍管理的规章制度，确保内外部管理均有法可依、权责明确。

第四，加快建立监督体系，实现内部外部双重监督。加强外部监督，可以使公众成为城管执法监督的主体，对于城管执法过程中的不当行为都要一一问责；继而建立健全城管执法举报、控告、申诉、受理等制度，对于有重大过错或者严重不当行为的城管人员要推行引咎辞职制度。至于内部监督，可以通过完善行政执法机关内部的制约监督机制，在机关内部建立一套规范的考核标准和体系的方式，实行目标考核。

通过以上分析可以发现，城管执法系统其实是新旧体制过渡时期的产物，是为了缓和新的经济体制和旧的行政体制间的矛盾而产生的一种缓冲器。城管与执法对象之间的冲突和对抗，就是我国改革转型期社会矛盾激化的直接表现。新形势下，政府一方面鼓励各种经济多元自由发展从而保证人民生活水平不断提高，另一方面又对其进行严格的约束和限制。城市管理的综合执法权力交给城管部门以后，城管承担了诸如工商、建设、规划、交通、环卫等多个部门不愿管、不好管的工作，而这些工作一旦做的不十分好，就会受到来自上级、公众等多方面的压力，其责任也全部落到城管头上。上级领导要经济发展，市民要城市规范整洁，小商小贩要维持生计，城管在中间被多面夹击，却少有人关注这背后反映出的城市管理方式观念、市民的文化素质、公共设施落后、户籍管理等深层的问题。现阶段，又有很多城市在试验试点针对执法队伍进行各种方式的改革，其实无论何种改革，只有意识到当前的执法困境是表象，才能透过表象去挖掘其深层原因并予以解决，才是真正的治本之策。

参考文献

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DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.12.016

作者单位：（南京农业大学公共管理学院）