高铁时代的都市圈建设——区域空间重塑、城市转型及治理创新

接栋正

（1.杭州国际城市学研究中心，浙江 杭州310013；2.浙江省城市治理研究中心，浙江 杭州310013）

高铁时代的都市圈建设
——区域空间重塑、城市转型及治理创新

接栋正1，2

（1.杭州国际城市学研究中心，浙江 杭州310013；2.浙江省城市治理研究中心，浙江 杭州310013）

高铁已经成为影响甚至决定城市—区域发展走势的新“变量”。笔者在总结杭州都市圈建设模式和绩效特征的基础上，以杭州都市圈为例，剖析了高铁建设主导的区域竞争新格局对都市圈发展的作用机理，进而提出了都市圈应对高铁时代机遇挑战的发展对策。研究认为：都市圈及圈内城市要处理好“自转”与“公转”的关系，通盘考虑自身的功能定位和发展目标；推进市域网络化大都市建设，提高都市圈的首位度；以城市发展方式转变带动经济发展方式转变，推动县域经济向城市经济、都市圈经济转型升级；以创业创新为驱动力，推进跨地域城市治理创新，推动都市圈实现“竞合”发展。关键词：区域经济；城市经济；杭州都市圈；区域空间；城市转型；城市治理；高铁时代

将速度与舒适紧密联系在一起，追求快速高效的交通连接，是现代城市回应经济社会发展模式转变的时代选择。发达国家的经验表明，高铁是工业化后期引领区域一体化和城市集群化发展的重要载体，也是提升城市综合竞争力、加快城市经济转型升级的关键要素。当前，正值杭州都市圈从工业化后期向后工业化过渡的关键时期，高铁作为一种快速便捷的大区域交通方式，已经成为影响甚至决定城市—区域发展走势的新“变量”。如何将高铁的交通优势和战略潜能与区域经济社会一体化发展进行有效整合，是当前杭州都市圈提速发展、提升竞争力亟待解决的重大课题，也是国内都市圈在高铁时代普遍面临的现实难题。

一、都市圈：推进新型城镇化的发展重点

城市群是区域经济活动的空间组织形式，是城镇化的高级形态。习近平总书记强调：“要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。”十八届五中全会提出：“加快建设主体功能区，发挥主体功能区作为国土开发保护基础制度的作用。推动低碳循环发展，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系，实施近零碳排放区示范工程。”中国特色的城镇化之路必须也只能选择以城市群为主导的发展模式。城市群是城市的“极化效应”和“扩散效应”使产业和人口在空间聚集与扩散的必然结果。只有以城市群作为推进城镇化的主体形态，才有可能推进城市网络化发展，才有可能集大中小城市和小城镇之长，避大中小城市和小城镇之短，增加城市群的集聚程度，发挥其发展效益。

城市群强调城际分工协作、促进城镇土地集约开发、遏制城市无序蔓延、合理保护利用历史文化资源，是世界各国区域空间发展共同的战略选择。按规模大小和层次高低，城市群可以划分为城市群、都市圈、市域网络化城市等三个圈层。在中国新型城镇化推进过程中，这三种形态并存发展，是一个有机整体。其中，城市群是主体形态，都市圈是发展重点，市域网络化城市是坚实基础。因此，抓好都市圈这个重点，有利于推动新型城镇化实现从“快中求好”向“好中求快”的历史性跨越，使新型城镇化成为促进社会进步和经济增长的强大引擎和核心动力。

二、杭州都市圈建设模式与一体化绩效

随着东部率先发展、长三角率先发展上升为国家战略，2007年杭州市做出“接轨大上海，融入长三角，提高首位度，打造增长极”的战略部署，以建设杭州都市圈作为重点内容加以推进。2007年5月，杭州都市圈第一次市长联席会议召开，这标志着杭州都市圈建设项目正式启动。

杭州都市圈以杭州市区为极核，以杭州市域网络化大都市为主体，以湖州、嘉兴、绍兴三市市区为副中心，以德清、安吉、海宁、桐乡、绍兴、诸暨六个与杭州相邻的县（市）为紧密层，联动湖州、嘉兴、绍兴市域。杭州都市圈建设的目标是打造长三角“金南翼”，建成世界第六大城市群重要板块、亚太国际门户有机组成部分、全国科学发展和谐发展先行区和浙江省创业创新核心区。杭州都市圈区域总面积为34 585平方公里，占浙江省总面积的33.97%，2014年地区生产总值超过18 775亿元，占浙江省生产总值的46.76%，在长三角、浙江省发展中的地位举足轻重。经过杭州、湖州、嘉兴、绍兴四城市八年的共同努力，杭州都市圈已经步入全方位、深层次、宽领域联动发展阶段，其综合实力位居全国各大都市圈前列。在2012年中国都市圈评比中，杭州都市圈的规模仅次于首都都市圈、广州都市圈和上海都市圈，位列中国都市圈第四位，呈现出良好的发展态势，走出了一条具有自身特色的发展之路。

（一）“协商+统筹”的都市圈协调机制基本形成

2007年5月，杭州都市圈第一次市长联席会议审议通过了《杭州都市圈合作发展协调会章程》，搭建了杭州都市圈合作发展的基本框架，明确了杭州、湖州、嘉兴、绍兴四市政府共建杭州都市圈的工作目标和主要任务。此后，杭州都市圈协调机制持续完善，按照“协调+统筹”的合作模式，已初步形成了层次分明、多方联动的都市圈区域合作机制，自上而下地建立了以省级联席会议决策机制、市长联席会议决策机制、政府秘书长工作会议协商机制、协调会办公室议事机制、专业委员会项目合作执行机制为框架的五级都市圈建设政府协调机制，不断将都市圈协调合作引向深入，形成了杭州都市圈建设的体制机制特色。

（二）都市圈发展合作平台逐步完善

杭州、湖州、嘉兴、绍兴四城市共同编制出台了《杭州都市圈发展规划》以及工业发展、信息化建设、旅游发展、综合交通、环境共保、金融合作六个专项规划，突出了“协调、培育、发展”三大功能，共同签署了《推进杭州都市圈一体化行动纲要》等文件。先后成立并启动了规划、产业、旅游、交通、环保、宣传、信息化、金融、商贸、统计、教育、农产品、人力资源与社会保障、会展与节庆、品牌共推十五个专业委员会，建立了文化、工商、民政、科技、卫生、体育、法制部门七个联席会议制度，构建了政府、市场、中介机构、专业委员会、区域文化“五力共促”的推进体系，先后实施了包括重大产业项目共建、开发区（园区）整合提升、区域产业转移引导、重大基础设施建设、环保执法等重大合作项目，构筑了都市圈发展的合作平台，形成了各方参与都市圈建设的新格局。

（三）节点县（市）同城化趋势明显，都市圈一体化绩效显著提升

杭州、湖州、嘉兴、绍兴四城市坚持“规划共绘、交通共联、市场共构、产业共兴、品牌共推、环境共建、社会共享”，推动人流、物流、资金流、信息流、文化流的融通。除了杭州市域的九城区和四县（市）积极融入杭州都市圈外，作为都市圈建设的桥头堡，湖州、嘉兴、绍兴的节点县（市）也加快了联动发展的步伐。德清县以“杭州北区、创业新城”为主题，积极推进融入杭州的进程；安吉县确定了打造“杭州新区”的发展思路；海宁市大力打造临杭新区，发挥与杭州市区临平副城的“同城效应”。杭州都市圈先后召开了三届县（市）长论坛，分别签署了以县域经济全方位融入为主题的 《德清宣言》、以北部产业共兴为主题的《余杭宣言》和以文化共融为主题的《海宁宣言》。

杭州都市圈不仅是“经济圈”“生态圈”，更是居民生活的“幸福圈”，通过构建一体化的基本公共服务设施体系，逐步扩大“同城同待遇”覆盖面，都市圈内形成公共资源均衡配置、公共服务均等覆盖的新格局，八年的一体化发展使社会共享的“同城效应”初显。一是构建都市圈公共服务设施网络。以公交一体化为例，六个节点县（市）先后开通了到杭州的公交线路。2014年12月，国家发改委批复同意《浙江省都市圈城际铁路近期建设规划》，杭州都市圈将在四年内建成四条城际铁路，分别是杭富线（杭州—富阳）、杭临线（杭州—临安）、杭州到海宁的城际线和杭州到绍兴柯桥的城际线，届时这些节点县（市）将与杭州形成“30分钟生活圈”。二是逐步扩大“同城同待遇”覆盖面。在医保联网结算方面，截至2014年底，都市圈内已有101家医疗机构与省级异地就医结算平台联网对接，实时结算的参保人员达63.08万人次。三是在通信方面，电信、移动、邮政逐步实现了同城化。杭州移动公司推出了大杭州通信网——浙江“金南翼”漫游通，2013年50%以上的新增中国电信移动套餐用户在杭州、湖州、嘉兴、绍兴移动电话圈内实现了同网同价，邮政快递也基本实现杭州都市圈内的“一日达”。

三、高铁影响都市圈发展的机理分析——以杭州都市圈为例

杭州都市圈在呈现良好发展态势的同时，也存在着亟待解决的问题。一方面，都市圈内部各自为政的城市发展格局并没有发生根本性变化，城市之间的合作仍处于较低层次；都市圈的协调主体和手段相对单一，特别是企业和民间组织在都市圈一体化中的参与度较低，一体化的体制机制有待完善，政策、法规障碍有待进一步破除。另一方面，杭州都市圈还面临着城市发展定位模糊、中心城市带动力不足、县域经济转型升级难等瓶颈问题。而高铁时代的到来，既为破解上述问题提供了机遇，也带来了诸多挑战。

（一）区域城市网络体系不断重构

高铁网络布局铺开后，杭州都市圈的杭州、湖州、嘉兴、绍兴四市市区以及德清、海宁、桐乡、绍兴、诸暨五个节点县（市）已经连通高铁，随着杭黄高铁和商合杭高铁获国家发改委批复建设，杭州市域四县市和湖州安吉县也将连通高铁，届时杭州都市圈的中心城市和节点县（市）将实现高铁网络全覆盖。联结高铁后，交通区位改变带来了发展机遇，各城市将会选择时空距离更近的城市进行融合，而不单纯选择其行政隶属的上级城市，高铁沿线的大中城市、中小县市和非沿线城市在区域城市网络中的地位将发生重大改变，区域城市网络体系将发生演变和重构。一个城市将处于多个都市圈的辐射之下，在不同的都市圈中居于不同的圈层位置，也扮演着不同角色。

对杭州都市圈来说，这意味着中心城市及节点县（市）与杭州都市圈的融合关系将可能出现更多“变数”。圈内城市既可能加强内部的横向联系，也可能面向周边的上海都市圈、南京都市圈甚至浙中都市圈进行全方位的立体融合，从单向融合变为双向互动乃至多向互动。因此，高铁时代的来临，为杭州都市圈及其中心城市、节点县（市）立足高铁网络和城市网络，在更大的空间地域内整合资源、寻找新的发展增长点提供了机遇；而如何充分把握高铁网络形成后城市空间格局的发展趋势，科学定位发展坐标，确立在未来一个相对比较长的时期内具有战略方向性的定位，也是杭州都市圈及其圈内城市必须应对的重大挑战。

（二）区域中心城市抢占经济腹地的竞争加剧

高铁的开通导致生产要素加速流动，当前区域竞争呈现出新态势，以区域战略争取国家政策支持的竞争加剧，区域中心城市抢占经济腹地的竞争也逐步加剧。在杭州都市圈北部，安徽皖江城市带、苏南现代化建设示范区纷纷上升为国家战略，南京都市圈也正式成立。在杭州以东，在《浙江海洋经济发展示范区规划》出台后，宁波都市圈的竞争力显著提升，随着高铁建设、宁波杭州湾大桥贯通和绍兴跨海大桥开工建设，杭州作为绍兴、宁波接轨上海的地理纽带作用有所下降，杭州周边城市直接与上海“亲密接触”，杭州都市圈的“离心力”趋于增大，区域性地位受到削弱。特别是上海自贸区的设立及其相关的体制改革，更使得杭州都市圈在《杭州都市圈发展规划》实施的后半期面临着新挑战。

一方面，区域都市圈的竞争加剧以及上海自贸区设立所产生的辐射与溢出效应将推动杭州都市圈的转型和发展；另一方面，相伴而生的虹吸效应也将导致杭州都市圈出现人才流失、投资外移、消费外流等现象。在新一轮区域竞争中，提速发展、提升竞争力成为杭州都市圈继续领跑国内都市圈的关键。城市群之争既是品质优劣之争，更是能级大小之争。而要提升都市圈的能级，核心就在于做大做强中心城市，提升中心城市的竞争力。中心城市能级小，功能配置就单薄，集聚力、承载力和辐射带动力自然就弱，也就无法吸引和集聚高端人才、高端项目，无法有效发挥辐射和带动都市圈发展的作用。

高铁带来的流动便利性为杭州都市圈提升首位度提供了契机。例如，杭州德清、海宁等县市与杭州市域四县市相比，离杭州主城区更近，接轨杭州的地缘优势更突出，也更容易承接杭州溢出的生产要素。再比如，高铁的开通将大大推动居住郊区化进程，杭州主城区的住宅需求将有所减少，但包括海宁、桐乡、诸暨在内的杭州周边城市则具有成为杭州“卧城”的可能。关键在于，杭州都市圈能否营造更好的政策环境和生态环境以应对周边都市圈和大城市的虹吸效应，提升自身集聚效应、辐射功能和资源统筹能力，提升杭州作为都市圈中心城市的首位度，这也是杭州都市圈建设面临的一大挑战。

（三）城市经济组织方式持续变革

改革开放后，在“强县战略”主导下，浙江省许多县（市）在没有区位、政策、资源、交通优势的情况下，依托专业市场和产业集群的快速发展，形成了各具特色、富有活力的县域经济和经济强县。这一发展道路虽有其历史合理性，但随着经济全球化的深入推进，也带来了县域各自为政、中心城市集聚和辐射能力弱、高端要素难以集聚等诸多问题［1］。而浙江省在全国率先推行的“省直管县”体制改革，更使中心城市在区域经济中的主导地位被弱化，帮扶县域经济发展的主动性和关联性大大降低［2］。许多县（市）因为县域经济的先发优势而形成了发展上的“路径依赖”，背上了沉重的历史包袱，依托原有基础、依靠自身力量进行转型升级的动力和能力越来越弱。杭州都市圈各节点县（市）也是由农村工业化起步、发展特色鲜明的“块状经济”，海宁市的皮革、绍兴县的轻纺、德清县的童装等莫不如此。因此，县域经济发展瓶颈问题在杭州都市圈各节点县（市）也逐渐显现并放大。

当前，杭州都市圈正处于从要素驱动向创新驱动转变的关键时期，要进一步提升都市圈的经济竞争力，就必须顺应城市经济组织方式的变革，破除传统路径的惯性，突破县域经济的小格局，拓展以中心城市为龙头的城市经济、都市圈经济大布局，在更大的空间地域内实现资源优化配置。高铁对区域发展具有“极化—虹吸”效应，使区域生产要素和社会经济活动不断地流向区位条件更加优越和更具规模效应的地区。高铁沿线城市竞争分化加剧，呈现出“中心发展快、沿线竞争大、周边被挤压”的特点。特别是从发达国家发展高铁的经验来看，中小城市更多是被边缘化的，如日本和法国，在高铁建成之后的几十年间，人口大量涌入大城市，很多中小城市日益衰弱［3］。因此，新形势、新变化要求杭州都市圈各节点县（市）重新审视自身发展优势和发展路径，把发展城市经济、都市圈经济作为新一轮经济发展的重要增长点和突破口，以新型城镇化为动力，利用高铁寻找新的经济增长点，做好“高铁经济”文章，逐步实现产业由内向型向外向型、由低端型向现代型转变，进而实现县域经济的跨越式增长，打造县域经济的“升级版”。

（四）“同城效应”和“日常都市圈”逐步强化

交通技术革新和交通方式的改变对城市发展具有深远的影响，是城市空间演变的关键驱动力之一。高铁时代将迎来一个区域发展时代，跨界城市群、都市圈纷纷崛起，“同城化”将成为经济社会发展的新现象。利用公交化的城际轨道交通，再衔接城市内部轨道交通，长三角主要城市形成了以上海为中心的 “1～2小时都市圈”，大幅缩短了城市间的时空距离，节省了居民的出行时间成本，使邻近城市之间的“同城效应”日益增强，杭州都市圈、上海都市圈、南京都市圈已经演变成了“日常都市圈”，“早上去上海浦东金融区上班、晚上回杭州西湖过夜”的美好生活理想已成现实。

国外经验表明，高铁开通将大大增加邻近城市间以“日”为通勤周期的“白天人口”（Daytime Population）数量［4］，传统的就业、居住等日常生活组织方式将逐渐跨越城市界线，“职住分离”等现象将突破城市地域范围，拓展到都市圈乃至更大的“区域”层面。原本属于某一城市“内部”的社会公共问题和公共事务，开始变得越来越“外部化”和“无界化”［5］，这势必给现行以城市户籍身份来落实就业、居住、医疗问题的公共政策带来新挑战，城际利益矛盾冲突也成为无法回避的现实问题。笔者在杭州市流动人口服务管理委员会调研时发现，许多常住上海的非沪籍人口选择到杭州申领临时居住证并持证购买私家车、办理汽车牌照，以规避上海的汽车限牌政策，这种情况加剧了人们使用临时居住证时“用证办证、用完退证”的现象，给杭州市流动人口服务管理工作造成了一定干扰。而杭州市2014年开始实施的汽车限牌政策，势必也将对杭州都市圈周边城市的人口调控、公共交通等政策带来联动影响。随着高铁推动区域一体化进程的加快，类似的跨行政区划的区域公共政策问题将频繁发生，并朝着复杂化和规模化方向发展。这无疑会给都市圈范围内各自为政的城市治理模式带来严峻挑战，同时也为各城市进一步完善都市圈一体化的体制机制以及解决政策难题、扫清法规障碍，探索就业、居住、社保等公共政策的一体化提供了难得的机遇。

四、杭州都市圈应对高铁时代的发展对策

高铁的开通，拉近了城市间的时空距离，加速了都市圈的融合，但城市之间的竞争也更加直接和激烈，换言之，高铁机遇绝非“普惠制”。都市圈及圈内城市既要依靠周边大城市借力发展，也要明确定位、彰显特色，转变发展方式，提升能级和竞争力，增强自身的反磁力效应，避免因高铁而“被发展”。

（一）都市圈及其圈内城市要处理好“自转”与“公转”的关系，通盘考虑各自的功能定位和发展目标

在高铁网络、城市网络、全球网络“三网合一”的现实背景下，杭州都市圈及其圈内城市必须在区域宏观社会经济发展的坐标系中，妥善处理好“自转”与“公转”的关系，充分挖掘和依托自身优势，通盘考虑、综合确定各自的功能定位和发展目标。

推进杭州都市圈建设，要处理好“自转”与“公转”的关系。“自转”是内因和基础，“公转”是外因和保障。要坚持以公共交通为导向的城市空间开发模式（“TOD”模式），实现紧凑开发、优地优用。进入21世纪以来，在以传统公共交通（主要是公交站、巴士干线、港口、地铁等）为导向的TOD模式基础上，开始出现以高铁站、机场、高速公路重要节点等高速交通为导向的新型TOD模式，即“大TOD模式”。这一模式通过交通和用地一体化发展，有效促进城市格局转变、提高整体效率、推动产业转型，不仅解决了城市交通问题，还以此为基础形成紧凑型的网络化城市空间形态，避免城市“摊大饼”式的蔓延。要充分利用TOD模式的集聚效应，顺势而为，因势利导，扬长避短，优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，促进杭州与周边大中城市的功能互补、联动发展，促进县城及重点镇合理分工、协同发展。

杭州都市圈要主动接轨上海，加强与周边区域的互动发展。要立足于资源禀赋和产业结构上的互补性，主动接受上海的辐射和服务，通过要素流动和产业外延，实现与上海产业、市场、资源方面的互补共享，从而促进杭州都市圈与上海都市圈互动发展。2010年5月，国务院正式批准实施《长江三角洲地区区域规划》，在规划表述的“一核九带”中，有沪杭甬沿线发展带、宁湖杭发展带、沿湾发展带、沿运河发展带共四条发展带涉及杭州都市圈。因此，杭州都市圈在处理好“自转”发展的同时，也要处理好与这四条发展带的“公转”关系，并加强与宁波都市圈、南京都市圈、浙中城市群的融合发展。杭州都市圈还要主动向西、向南拓展辐射空间。浙西的金华、衢州以及地理上与杭州更近的皖南地区都表现出愈来愈强的向心力，是杭州都市圈可以依托并争取的新腹地，甚至要将腹地范围辐射拓展到安徽省和江西省，加强区域服务中心的地位和服务能力，提升杭州都市圈的持续发展能力。

处理“自转”与“公转”的关系，要树立“九个共”理念。坚持“规划共绘”,加强都市圈各专项规划与空间发展规划之间的衔接融合，进一步明确圈内城市在杭州都市圈建设中的定位、角色和作用。坚持“设施共建”，对能源设施、供排水设施、交通设施、通信设施、环境设施、防灾设施六类设施进行统筹规划、合理布局、综合利用，实现都市圈基础设施的共建共享和互联互通，最大限度地提高基础设施的利用率和规模经济效益。坚持“市场共拓”，按照产业及消费的需求，构建多层级的市场网络，形成内外商品和生产要素无障碍自由流动的一体化市场机制，推动生产要素自由流动。坚持“产业共兴”，按照“主导产业配套、新兴产业共建、一般产业互补”的思路，构建专业化分工协作的产业体系。坚持“品牌共塑”，促进区域品牌、城市品牌、行业（服务）品牌、企业品牌互动，发展品牌经济。坚持“环境共保”，做好跨流域污水、大气污染和固体废弃物的综合防治，在都市圈内合理布局大型环保处理设施，实现对生态环境的同防同治，真正做到既要“金山银山”，又要“绿水青山”。坚持“土地共谋”，特别是在跨区域重大基础设施建设上要共同做好土地利用文章，最大化发挥级差地租效应。坚持“社会共享”，推动城市合作交流从经济领域为主向经济与社会领域并重转变，加强科教文卫及其他社会领域的合作交流，共享都市圈社会建设成果。坚持“机制共创”，实现“政府搭台、企业唱戏”，充分发挥市场“无形之手”的作用，对都市圈各类资源进行市场化运作，按照“谁投入、谁受益”的原则，引入竞争机制，筹措建设资金，形成多元投资主体。通过“规划共绘、设施共建、市场共拓、产业共兴、品牌共塑、环境共保、土地共谋、社会共享、机制共创”，在杭州都市圈形成相应的 “交通圈”“旅游圈”“经济圈”“生活圈”“文化圈”，在更大范围内主动争取和接受长三角城市群的辐射，充分汲取“同城化”发展红利。

圈内城市在围绕杭州都市圈“自转”的同时，也要发挥高铁网络的节点优势，做好“公转”文章，形成与周边其他都市圈乃至长三角城市群的“良性”关系。在城市群、都市圈作为城镇化主体形态的宏观背景下，中心城市和节点县（市）要抓住规划编制、基础设施、产业体系三大联动发展的重点，进一步与杭州都市圈及长三角地区相衔接，注重协调发展。特别是各个节点县（市），要科学确立城市发展转型的定位和坐标，根据自身特点找准定位，制定适宜的发展战略，防止因定位不准而使城市发展处于不利地位。以德清县为例，由于行政隶属湖州而地理位置毗邻杭州，德清县在与两市互动融合的角色定位和发展分工上缺乏战略性研究，在融入杭州的进程中定位多变，政策难以延续，致使德清在杭州都市圈中缺乏特色，影响了融入的成效［6］。

（二）建设市域网络化大都市，提高都市圈的首位度

面对高铁建设开启的区域竞争新格局，作为杭州都市圈的中心城市，杭州市现有的发展水平和空间体量很难继续承担引领整个都市圈建设的重任。因此，必须从杭州市情出发，以城市国际化为突破口，以杭州主城区的城市国际化带动市域四县市的新型城镇化，推进市域网络化大都市建设，推动杭州实现转型升级和争先进位目标，提高杭州的城市首位度，进而提升杭州都市圈的竞争力。

推进城市国际化战略，提高杭州的城市国际化水平，这是杭州参与国际竞争、抢占发展制高点的战略选择，也是提高杭州城市首位度的关键举措。实施城市国际化战略是发挥杭州辐射和带动作用的有效途径。杭州作为浙江省省会城市和经济、文化、科教中心，作为长三角中心城市之一，理应在长三角这一世界级城市群的科学发展、和谐发展、率先发展、一体化发展中发挥更大作用。要把杭州的发展置于长三角世界级城市群的大框架中去谋划，以更积极的姿态、更宽广的胸襟、更明晰的思路、更恢弘的手笔、更务实的举措，实施城市国际化战略，加快构建市域网络化大都市，构建杭州都市经济圈，使其融入长三角、接轨大上海，打造增长极、提高首位度，增强杭州的集聚和辐射功能，提高其服务全省、长三角和全国的能力，使杭州成为长三角经济发展最快、质量最高、综合服务功能最全、辐射带动能力最强的中心城市之一，成为长三角地区最具活力的增长极之一。

随着区域竞争加剧，过去依靠城市自身积累来推动城市发展的传统模式已经发生根本变化，城市发展需要更多地吸引和依托全球要素资源来实现。哪座城市具有优越的国际化环境，哪座城市就能吸引更多的要素资源，赢得超常规、跨越式的发展机遇。从杭州市市情出发，要将G20峰会和2022年亚运会作为杭州推进城市国际化的突破口，深入推进“一基地四中心”（高技术产业基地、国际重要的旅游休闲中心、全国文化创意中心、电子商务中心、区域性金融服务中心）建设，促进金融业、科技业、会展业等服务业以及旅游业的国际化、高端化发展，推动杭州实现从“旅游城市”向“城市旅游”的历史性跨越，真正串联起“上海名城、杭州名湖、黄山名山”的世界级黄金旅游线。要以旅游国际化为抓手，提升城市管理、经济贸易、社会服务、城市设施、科教文化、生活居住、市民观念等方面的国际化水平，以城市国际化促进城镇化、工业化、信息化、市场化发展，着力转变城市发展方式。

要以打造“三圈”为路径，建设市域网络化大都市。导致杭州首位度不高的原因，主要在于杭州主城区与市域四县市发展不平衡。这不仅是杭州经济社会协调发展的“短板”，也严重制约着杭州都市圈竞争力的提升。近年来，杭州实施了“交通西进”“旅游西进”战略，虽然有效改善了四县市的交通条件，但是产业带动的“辐射线”比较单一，仅仅局限于旅游产业，现代服务业和工业经济还没有及时跟进。从杭州市情出发，必须以打造“1小时半交通圈、旅游圈、经济圈”为路径和载体，推动杭州市域网络化大都市建设。其中：交通圈是基础，是缩短各市县间的时空距离、改变区位劣势的有效载体；旅游圈是先导，是对市县一体化的实践探索；经济圈是最终载体，通过经济圈建设加强各市县的经济联系，改变各自为营的经济发展模式。

（三）以城市发展方式转变带动经济发展方式转变，推动县域经济向城市经济、都市圈经济转型升级

21世纪的区域经济竞争是产业链的竞争。处于产业链核心位置或者拥有完整产业链的区域将在竞争中胜出。反映到竞争单元，就是从以块状经济为代表的县域经济，升级到以产业链为代表的城市经济和都市圈经济。在目前行政割据比较严重、市场化程度不高的情况下，能否实现从县域经济向城市经济、都市圈经济转型升级，关键在于能否转变发展理念，探索一条转型发展的新路径。

1.坚持县域经济与都市圈联动发展。城市与区域是发展共同体，县域与都市圈联动发展，是对杭州都市圈一体化实践的具体表述。要将县域经济与都市圈联动发展作为今后杭州都市圈建设的重点。一要实现县域经济与都市圈互为支撑。县域是都市圈的核心腹地，都市圈是县域发挥作用的重要平台。都市圈的协调一体化发展离不开县域经济的支撑，离不开县域提供的空间、资源、环境等要素，而县域经济要实现转型升级，同样离不开都市圈提供的资金、技术、人才等要素。二要实现县域经济与都市圈互动发展。都市圈拥有丰富的资金、人才、科技和信息资源，可以为县域经济发展提供要素保障，县域经济壮大后又可以生成庞大的资金和市场，推动县域经济与都市圈形成共振效应和叠加效应，实现两者的效应累加和联动发展。

2.坚持以城市发展方式转变带动经济发展方式转变。产业是城市发展的基础，城市是生产、交换和消费的中心，是拉动经济增长的强大引擎。当前城市经济领域存在的问题主要是产业低、小、散等结构性问题，城市发展领域同样存在着低、小、散问题。一段时间以来，很多地方强调经济发展，忽视城镇发展，导致城镇化滞后于工业化、城镇发展滞后于经济发展，造成城镇发展低、小、散的局面，进一步加剧了产业结构的低、小、散，制约着经济发展方式的转变。产业发展要讲求特色化、差异化，避免同质化；城市发展同样也要讲求特色化、差异化，避免同质化。只有将经济发展方式转变与城市发展方式转变紧密结合起来，处理好政府“有形之手”和市场“无形之手”的关系，以城市发展方式转变推动经济发展方式转变，以破解城市发展的低、小、散带动破解产业发展的低、小、散，才能突破两者各自面临的瓶颈。在都市圈、城市群主导经济发展的趋势下，杭州都市圈内各节点县（市）要从“分灶吃饭”和“极化发展”所形成的“路径依赖”中走出来，从块状经济发展的思想束缚中解放出来，把经济发展方式转变与城市发展方式转变紧密结合起来，将定位从“郊县”转为“郊区”，在发展高铁经济和郊区经济上做文章，主动纳入都市圈产业链整体布局，形成分工合理、互为支撑、上下承接的网络化产业链，形成要素流动自由、产业关联度较强、公共资源配置相对均衡且具有较强一体化倾向的城市经济、都市圈经济。

（四）以创业创新为驱动力，推进跨地域城市治理创新，推动都市圈实现“竞合”发展

当前，经济结构、城乡结构、社会结构加速转变，资源环境对发展的刚性制约日益强化，使得创新在推动都市圈科学发展、转型升级中的作用更加凸显。杭州都市圈要以创业创新为驱动力，优化区域资源配置，推进跨地域社会治理创新和城市治理模式转变，推动杭州都市圈实现新一轮“竞合”发展。

党的十八届五中全会强调:“实现‘十三五’时期的发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。”这是关系我国发展全局的一场深刻变革。全会要求把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新贯穿党和国家一切工作，让创新在全社会蔚然成风。作为新型城镇化的主体形态之一和发展重点，都市圈的创新发展要遵循经济发展规律、城市发展规律、社会发展规律，汲取西方发达国家在城镇化过程中的经验教训，减少和预防“城市病”，提高城市发展的质量和品质，破解新型城镇化过程中人往哪里去、钱从哪里来、土地怎么办等问题，妥善处理好人的城镇化和土地的城镇化的关系。

依靠创业创新优化区域资源的合理配置。随着全球化和信息化两大潮流的融合发展，区域生产格局和生产方式与以往相比发生了重大变革，过去各自为政的邻近城市，要顺应形势逐步融为一体，形成更大的集合体，每种产品和服务都在集合体供应链内进行研发、设计、制造、营销。因此，杭州都市圈应该规划建设区域创新空间体系，包括区域经济空间组织结构以及土地利用结构、人口空间结构、就业空间结构、交通运输系统结构等，使整个都市圈形成一个功能上相互依赖、相互补充的体系，进而整合圈内生产要素，优化资源配置，协同推进重大产业布局和项目建设，实现区域发展新跨越。

加强区域公共问题治理，推进跨地域社会治理创新。城市治理和都市圈治理是国家治理体系的重要环节。都市圈要推进治理体系和治理能力的现代化，就要不断更新理念，深化改革，积极探索。都市圈发展不仅是经济结构问题，更是涉及跨越城市地域发展方式、体制机制、管理方式等的社会治理问题，其复杂性、艰巨性不可小视，绝对不能靠传统的管理思维和方式来处理，必须“系统治理、依法治理、源头治理、综合治理”。建设和发展都市圈，不仅要靠政府主导，更重要的是要转变治理模式，鼓励社会各方面积极参与，借助市场的力量，实现资源配置的优化整合，放大公共政策的“同城效应”。圈内城市要正确看待“竞合”关系，互动开放，减少地方保护，积极探索都市圈经济社会一体化的体制机制，在交通一体化、户籍管理放开、社保政策衔接、金融服务相对统一、旅游资源联合开发等方面继续突破，特别要加快区域教育、就业、社保等公共政策的制定，构建开放、公平、透明的区域公共政策体系，探索以都市圈“居民身份”来享受圈内城市待遇的可行路径，构筑一体化的工作都市圈、生活都市圈和休闲都市圈。

［1］袁涌波.从县域经济到都市圈经济:浙江县域经济转型研究［J］.中共浙江省委党校学报,2013（1）:54-58.

［2］王钢,夏谊.都市圈与“省直管县”的冲突与协调［J］.城市问题,2009（12）:81.

［3］苏娜.高铁时代的区域城市协调发展研究——基于长三角地区的分析［J］.北方经贸,2012（7）:40.

［4］RODDIS S M,RICHARDSON A J.Construction of daytime activity profiles from household travel survey data［R］.NationalResearch Council:Transportation Research Record,1998:102-108.

［5］周伟.区域公共问题治理视阈下的区域行政创新［J］.广西社会科学,2012（2）:133.

［6］沈爱平.关于德清县融入杭州都市经济圈的若干思考［EB/OL］.（2010-07-09）［2015-09-02］.湖州社科网,http://www.hzskw.net/content.asp?Id=799.

【责任编辑 何 潇】

The Construction of Metropolitan Region in High-speed Rail Era:the Regional Spatial Reshaping,Urban Transformation and Governance Innovation

JIE Dongzheng1，2
（1.Hangzhou International Urbanology Research Center,Zhejiang,Hangzhou,310013;2.Zhejiang Urban Governance Research Center,Zhejiang,Hangzhou,310013）

High-speed Rail has become a new"variable"which influences or even decides urban-regional development.Based on the construction pattern and performance characteristics of Hangzhou Metropolitan Region,this paper analyzes the functional mechanism of the new pattern of regional competition dominantly led by High-speed Rail in developing Hangzhou Metropolitan Region,and then puts forward the development countermeasures with both the opportunities and challenges.It suggests that Metropolitan Region and the cities within should deal well with the relationship between"Rotation"and"Revolution"and take into account the functional orientation and development objectives as a whole;they should promote the construction of the territory network metropolis and enhance the primacy ratio;they should transform the urban development mode in order to achieve the transformation of economic development mode and update the county economy to the urban economy and metropolis economy;they should also promote inter-regional social management innovation and realize both the competition and cooperation in Metropolitan Region with the entrepreneurship and innovation as the driving force.

Regional Economy,Urban Economy,Hangzhou Metropolitan Region,Regional Space,Urban Transformation,Urban Management,High-speed Rail Era

F299.2

A

1674-6511（2016）01-0048-07

2015-11-30

浙江省哲学社会科学重点研究基地浙江省城市治理研究中心2015年专项课题（2015zl02）。

接栋正（1982-），男，山东莱阳人，杭州国际城市学研究中心、浙江省城市治理研究中心副研究员，博士。研究方向：城市发展管理。