辽宁省城镇化进程中土地集约利用研究

2016-03-17王洪明王燕燕

改革与开放 2016年17期

关键词：辽宁省土地利用耕地

王洪明　王燕燕

辽宁省城镇化进程中土地集约利用研究

王洪明王燕燕

工业化是城镇化发展的基本动力，城镇化是工业化发展的基本土壤，工业化与城镇化并行中不可回避的共同问题是土地资源利用。本文分析了辽宁省城镇化进程中土地资源利用存在的问题，并对城镇化进程中如何进行土地集约利用提出建设性建议。

辽宁省；城镇化；土地集约利用

国家“十三五”规划纲要提出，“坚持以人的城镇化为核心、以城市群为主体形态、以城市综合承载能力为支撑、以体制机制创新为保障，加快新型城镇化步伐，提高社会主义新农村建设水平，努力缩小城乡发展差距，推进城乡发展一体化。”［1］在党和国家提出“二次振兴东北老工业基地”政策激励下，土地资源需求随之激增。辽宁省人口多，林地多，耕地少，人均耕地仅占1.44亩。建设用地供给已陷入“瓶颈”制约，土地资源供需处于失衡状态。要走新型城镇化道路，必须滚石上山，爬坡过坎，把集约利用土地资源作为经济建设的新常态。

一、辽宁省城镇化进程中存在的土地利用问题

城镇化是指随着社会的进步和发展，农村人口转化为城镇人口的过程。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》指出，新型城镇化是指要走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的城镇化道路。［2］土地是城镇化发展的基本元素和支撑要件，是新型城镇化建设中带有全局性、根本性和战略性的重大问题。［3］随着辽宁省城镇化的不断深入，城市开发与建设带来的土地供需矛盾日益突出，土地资源的利用暴露出一系列问题。

1.土地利用缺乏顶层设计

辽宁省城镇化进程中土地利用缺乏顶层设计，一是粗放用地，结构缺少合理性。随着国家产业结构的调整与升级，第三产业比重日益上升，而第二产业比重逐渐下降。但是90年代以来在房地产热潮的推波助澜下，土地利用结构未跟上产业结构变化的步伐。辽宁省作为老工业基地，在“五点一线”沿海经济带建设中，许多开发区和工业园区在成立之初做土地规划时“贪大求洋”，基本走“摊大饼”式的开发道路，土地利用结构仍需改善。例如，城市建设中，工业用地和住宅用地比例过大，二者在规划时未进行功能分区，相互干扰，而绿化用地和交通用地所占比例偏少。再如，农村人口向城镇涌入，导致“空心村”“两栖”现象十分严重，再加上农村固有的“一户多宅”、宅基地面积超标等问题，农村的土地利用极为粗放。二是建设用地与耕地保护矛盾突出。城镇化是农业用地向非农业用地转变的过程。城镇化问题的焦点是建设用地与农业用地之间的矛盾，也是建设与保护之间的矛盾。［4］而辽宁省14个省辖市的中心城区恰恰都是新型城镇化的热点区域，需要大量的建设用地。但城市中的建设用地有限，地方政府在GDP政绩观诱惑下，为外扩城区，招商引资，只能占用耕地，改变农业用地性质。此外耕地保护也出现表土剥离再利用障碍。辽宁省现有补充耕地分布零散、管理粗放，耕地后备资源尤其是可开垦为水田的后备资源极为有限，存在占优无法补优、占水田无法补水田等困难。例如，大连市坡耕地比重为66%，棕壤面积占全市土壤面积的82%，耕地质量普遍较低。［5］

2.土地生态安全面临严峻考验

辽宁省东北老工业基地，历史遗留问题和发展新生问题使土地质量和土地生态矛盾日益突出，土地污染严重，给城镇生态环境带来了不可恢复的硬伤。土地污染是指土地因受采矿或工业废弃物或农用化学物质侵入，恶化了土壤原有的理化性状，使土地生产潜力减退，产品质量恶化，对人类和环境造成危害的现象和过程。［6］主要问题一是城市和村镇工业生产向外排放大量未经处理的工业“三废”——固体废弃物、废气、废水。二是农业生产带来的耕地污染。主要指农药、化肥、农用机具的不合理使用，致使重金属残留在土壤中造成的耕地污染。随着复种指数的增长，耕地质量不断下降。三是城乡农民生活带来的土地污染。随着城镇化的不断深入，城市人口与日俱增，高负荷的垃圾清运量得不到有效降解处理，垃圾包围现象对城市土地生态安全构成严重威胁。为美化城市，许多垃圾填埋场选址建在农村，无形中加剧了农村土地污染风险。

3.土地管理制度尚待完备

土地管理制度是国家为了使土地资源得到最大化利用、科学合理调整土地管理制定的管理制度，是一个国家合理使用土地资源准则和规范。土地管理制度改革创新在城乡统筹发展中既是重点，亦是难点。当前辽宁省土地管理制度在城镇化发展的过程中虽然起着显著的推动作用，但也存在一些阻碍城镇化建康发展的体制机制问题。一是土地征用制度不合理。我国土地的管理权主要集中在政府手中，地方政府为了业绩考核等原因，滥用职权征收土地，不按国家征地补偿的标准进行补偿，导致“钉子户”情况经常出现，引发了严重的社会问题。二是土地价格机制不健全。由于地方政策垄断土地的管理权，再加上我国的基准地价制度还没有完善到具有动态调整机制和充分适应市场价格波动的地步，导致征收地价远低于市场价格。例如，工业土地征用制度的非市场化，使得工业地价远远小于市场价格。这种情况阻碍了企业的扩张，出现土地多征少用的现象发生。三是国土资源保护法律不完善。主要体现在没有配套的单行法律辅助现阶段的《土地管理法》，促使后者发挥出全部的功能。［7］比如《土地管理法》虽然规定农业土地的所有权归集体所有，但是对集体经济组织没有做出明确定义，模糊的土地所有权产权界定会引发土地监管不严、保护不力的情况。

二、辽宁省走土地集约化道路的对策

土地集约利用是指为了实现城市的可持续发展，通过充分发挥土地使用潜力途径来实现土地资源的优化配置，使土地的经济效益、社会效益和生态效益相互协调统一，并兼顾到目前的利益和长远的目标，促进城市土地利用结构优化和功能提升的过程与状态。［8］辽宁省的土地资源有限，在新型城镇化进程中不能以占用农业用地为发展代价，而要提高土地的利用效率，走土地集约化发展道路。

1.建立完善的土地利用总体规划体系

土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，对于土地资源集约利用具有基础作用。建立完善的土地利用总体规划体系，应本着“生态合理性、经济可行性和社会可接受性”的发展理念，根据省域土地资源的先天条件，土地利用现状以及规划期内经济社会发展趋势做出合理的判断，积极推进“多规合一”编制工作。在编制中，一方面要建立土地利用总体规划中期评估机制，促进土地利用结构的有效调整，平衡好辽宁“五点一线”和“中部城市群”在城镇化建设中建设用地和耕地的矛盾。同时，大力倡导地下土地资源的充分利用，通过发挥地下空间的最大效益来缓解地上空间的拥堵现象。保持土地规划的稳定性是完成城市、农村土地可持续发展的基础，也是保障土地规划长期性的前提。土地利用规划的时间应在十年以上较为合理。

2.创新土地保护机制，保障生态和粮食安全

土地资源是人类赖以生存与发展的基础资源和物质保障，在新型城镇化建设过程中，面对土地危机，我们要创新土地保护机制。一是创新耕地保护机制。粮食是促进社会安全稳定、人民丰衣足食的基本要求。在城镇化进程中，要严控城镇化用地对耕地的占用规模，建立耕地保护补偿机制。例如，采取“先建后补、以奖代补、以补促建”等多种方式，对耕地保护重点地区和成效显著的集体、个人给予奖励。再如，从土地出让金、耕地开垦费、耕地占用税中筹集资金，建立耕地保护基金。二是建立涵盖日常监测、应急处置、资金筹措、技术支持、公众宣教的“五位一体”的土地污染防治机制。这就要求设立专门的监测机构对土壤环境加强日常监测；制定土地污染应急处置专项预案并及时调整更新；多方筹措土地污染防治资金；大力支持土地污染防治研究，为土地污染治理提供技术支持；对公众进行多种形式的宣传教育。

3.大力推进土地市场化，把政府权力锁进笼子

中共十八届三中全会强调，让市场在资源配置中起决定性作用。运用市场机制配置土地资源是优化土地资源利用结构、发挥土地最大效益的有效手段。推进土地市场化，应建立具有“供给制约和需求引导相结合，增量与存量互补、划拨与有偿协调”的供地新机制。建设用地供应要以市场配置为主，以用地条件引导项目供地，促进土地资源向高效益的企业流动。继续推进经营性土地全部实行招、拍、挂的方式出让，营造用地者集约和合理利用土地的自我约束机制。［9］从而将政府对土地的垄断权收进笼子，避免政府滥用职权，利用市场来盘活闲置的土地资源。