试析“三社联动”创新社区管理新路径——以太仓市为例

杨炫昆　孙建丽



试析“三社联动”创新社区管理新路径
——以太仓市为例

杨炫昆孙建丽

目前，我国正处于剧烈的转型期，社会各方面都遇到转型发展的困难，社区管理亦是如此。在城市规模扩张、人口剧增、人口流动性膨胀的社会背景下，社区所承担的基层社会管理重任愈发艰巨。社区管理面对复杂的人口、有限的资源、多样的需求，逐步陷入困境，突出表现在：一方面多元社区管理主体发挥作用不够，另一方面社区管理手段以强制性的行政方式为主。如何破解社区管理难题呢？各界学者和地方政府有着诸多解决上述问题的方式。其中，完善社区平台建设，发挥社会组织和社会工作者的作用是路径之一。于是，“三社联动”模式应运而生。

一、“三社联动”的理论支撑

“三社”，即社区、社会组织和社会工作者。“三社联动”是以政府购买服务为牵引，以社区为平台，以社会组织为载体，以社会工作者为骨干，以满足居民需求为导向，通过社会组织引入专业资源和社会力量，通过提供专业化、有针对性的服务，把矛盾化解在社区，把多元服务供给实现在社区的一种新型社会治理模式、社会服务供给方式和全新社会动员机制。

1.公共理论的启示：广泛动员参与，形成多元化治理主体

公共治理是指开放的公共管理与广泛的公众参与二者整合而成的社会公共事物治理模式或制度安排。①其特点是：公共部门在管理过程中引入市场和社会力量，从而弥补政府管理成本高、效率低的不足。将公共治理理念运用到社区管理中，也就是说，政府、社会组织、居民、营利组织、非营利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程和机制。②

2.治理—善治理论的启示：有效政府的建设，政府、社会、公民等之间的良心互动，实现社会治理最优化

治理理论在关注社会管理力量多元化的同时，对政府角色给予了重新定位，提出了具有重要意义的新政府理念。认为政府在当代社会中与其他社会组织一样，发挥着重要功能，但政府不能成为全能政府，必须进行改革，成为“有效政府”。善治是一种治理的优化状态，也就是说是一种最好的治理方式。善治使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。③其特点在于：政府不再是公共管理和提供公共物品的唯一主体。它强调政府、社会、公民等多元主体共同合作，形成良性互动关系，从而使公民自愿、主动、积极有效地参与公共治理。

3.社会系统理论启示：形成共同参与、主动关联的新型服务网络，激活“三社联动”的系统势能

社会系统理论认为，应将社区作为社会大系统中的子系统，注重城市社区发展与社区系统的整体优化、社区发展与社区结构功能的耦合、社区发展与社区内部调节机制的关系。此理论向实践者强调平衡正式的组织需要和组织成员的需求同样重要，同时还指出人员及组织需求间互动和关系的复杂性。因此，我们可以充分整合党委政府组织、居民自治组织、企业与非政府组织以及居民群众个体的资源，形成共同参与、主动关联的多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的新型服务管理主体，为推进社区社会组织发展、社工人才建设以及和谐社区建设提供坚强的保障，从而通过社区体制改革为推进“三社联动”提供理论指导。④

二、太仓推进“三社联动”的做法和成绩

近年来，部分城市积极探索“三社联动”模式，推进社区社会组织参与社区管理服务、社工引领社区社会组织发展、社工融入社区岗位发挥专业化优势的新途径、新方式，形成相互促进、共同发展的良好态势。

太仓市按照“政府扶持、社会运营、专业发展、项目合作”的思路，以“3220工程”为抓手，即到2015年完成培养1000名社工人才，购买1000万元社会工作服务，开发1000个社工岗位，新建100个民办社工机构，开展100个公益创投项目，打造10个社工培训基地和建立10大枢纽型社会组织的目标，积极探索“社区、社会组织、社工”三社联动，推动建立以社区为平台、社会组织为载体、专业社会工作人才队伍为支撑的社区服务管理新机制，推进基层社会治理创新。

1.加强制度创建，营造良好发展环境

“三社联动”需要通过政策制定、领导机制和工作机制建设来推动。⑤近年来，太仓市先后出台了《“三社联动”实施计划》《关于进一步规范和发展社会组织意见》《推进政府向社会组织职能委托转移实施意见（试行）》和《关于加强社工人才队伍建设推进社会工作发展实施意见》等框架性文件以及社会组织直接登记、社会工作者教育培训、社会工作专业岗位设置、社工义工联动等一系列配套实施文件，构建起较为完善的具有太仓特色的社区、社会组织、社工“三社联动”的制度框架和政策体系，逐步形成功能齐全、服务完善、运作规范的“三社”合作互动和运行机制，为推进社会工作、培育社会组织、深化社区建设提供制度和政策上的保证。

2.健全联动体系，构建组织保障机制

“三社联动”仅仅依靠政府或者社区、社会组织和社工一方的力量，是不足以产生持续、稳定的联动效益的。从可持续发展角度，需要坚持政府主导，广泛吸收社会资源参与联动，采取市场化运作和激励方式，以充分调动社会各界力量为出发点，实现三社联动的可持续发展。太仓市基于社会管理的实际情况，政府在多维协同中承担主导推动的作用，联合各方创造“三社联动”体系的技术基础、制度平台和运营环境，共同探索和制定“三社联动”的新机制和新模式，实现社区发展、社会组织、社工队伍的一体化联动发展，以“三社联动”畅通了社区参与社会建设渠道，拓展社区与社会共建领域，弥补政府职能的缺位，满足自身的各类需求。

3.广泛动员参与，创新建立联办机制

建立多元主体参与制度，进一步厘清基层政府与社区自治组织之间的职能边界，推进基层政府职能转变，严格执行社区事务准入制度，切实为社区减负增效。通过开展“积分制参与”等活动，鼓励和引导居民参与社区自我服务和管理；创新社区服务管理新机制，通过建立协商合作、协同互动、协作共建的“三协”制度，建立以社区党组织为领导核心，社区居委会为自治主体，社区社会组织、业主委员会、物业服务企业、驻区单位、居民等各类主体共同参与的社区服务管理新机制。建立政府购买服务制度，出台相关文件，明确购买流程和细则，逐步建立起“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的工作机制。

4.加强孵化培育，不断提升服务水平

加强培育社会组织“量质”并升，建立和完善孵化平台，为社会组织提供相互交流、登记和项目运作等全方位能力辅导，通过平台，积极开展各类能力培训，促进社会组织孵化，并以公益创投和公益招标为抓手，提高社会组织在资金筹措、项目策划、运作管理、合作交流等方面的实践能力。广泛普及社工理念、掌握实务、专业技能，依托相关高校的教学资源，组织社区服务、养老服务、助残服务、青少年服务、医护服务等领域的一线工作人员，开展社会工作知识普及培训。通过政府部门联动、搭台的方式，建立社区、养老机构、企业、妇女、社区矫正、社区戒毒等各类社会工作实训基地，分类开展社会工作实务培训和社工继续教育。

三、“三社联动”的发展瓶颈与发展建议

一是政府对社会组织让渡空间、购买服务力度不够。目前，部分政府没有全面转变职能，落实购买服务，也没有制定“费随事转”的配套政策。还有些地方政府虽然只是落实购买服务的职能，但是大部分购买服务与相关社会组织直接协商的结果，而不是真正通过公开招标挑选承接公共服务社会组织。二是社会组织造血、承接功能不足。目前多数社会组织缺乏高质量的从业人员和组织管理人才，承接的服务多集中在养老服务、教育服务和创业就业服务等方面，其他领域几乎为零。三是社区、社会组织、社工三者对接互动机制不完善。由于工作多、待遇低等原因，部分人思想不稳定，也影响了队伍的稳定。还有些地方的社区服务项目、社会组织重要活动和社工人员经费等保障不力，社区活动难以正常开展。为解决以上问题，不断完善“三社”互动，推进社区管理创新，本文认为要做到以下几点：

1.完善“三社联动”机制

一是要着力推进政府转变职能，实行购买服务，引入竞争机制，扶持、培育和发展贴近社区居民的服务项目，支持社会组织和社会工作人才广泛参与社区服务和管理，承接政府及相关部门面向社区的公共服务事项，通过项目化、实体化、市场化等运作方式，规范购买流程，完善购买方式，优选专业项目，为居民群众提供有偿、低偿或无偿服务，不断提高社区服务管理专业化、社会化程度。二是要进一步理顺基层政府及其派出机构与居委会以及社区内部各类组织之间的关系，减轻居委会负担，使其集中精力组织居民开展自治活动。同时，积极推进社区“网格化”管理服务，促进社区、社会组织和社会工作人才之间功能互补、有机联动，全面提高社区有效承接公共服务和公益服务等事项的综合能力。

2.推进“三社”融合式发展

一是夯实“三社联动”基础平台。在不断完善社区基础设施建设，优化社区规划布点，保障社区服务用房的基础上，加快“三社联动”平台建设。推进社会组织培育中心、社区“三社联动”工作坊和社区社工室建设。二是推进“三社联动”载体建设。继续大力培育发展社会组织，重视社区本土服务性、公益性、互助性社会组织培育和发展。采取购买专业力量的方式加强社会组织孵化基地的孵化能力。出台完善政策文件，推动政府购买服务。三是加强“三社联动”队伍建设。

引文注释

①卢洪友.外国环境公共治理：理论、制度与模式［M］.北京:中国社会科学出版社，2014.

②彭科幻.社区：应从管理走向治理［J］.理论与当代，2009（6）.

③俞可平.治理与善治［M］.北京:社会科学文献出版社，2000:328-329.

④叶南客.我国“三社联动”的模式选择与策略研究［J］.南京社会科学，2010（12）:79.

⑤吕青.创新社会管理的“三社联动”路径探析［J］.华东理工大学学报（社会科学版），2012 （6）:11.

（作者单位：上海理工大学管理学院）

DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.08.038