现代城市社区的多元主体协同治理实践——以治理理论为分析视角

范　文　魏　婷　魏　娜



现代城市社区的多元主体协同治理实践
——以治理理论为分析视角

范文魏婷魏娜

摘要：随着我国城市社区建设中的社区需求、利益主体向着多样化方向发展，多元协同治理已经成为我国社区发展的一项重要议题。对此，本文将基于治理理论中的协同思想，厘清社区协同治理相关概念，并结合目前社区发展实际，分析我国现代城市社区中的多元主体协同治理现状，探寻目前我国城市社区应如何更好地实现多元协同治理的路径，使各种社会力量得到整合和优化，最终推动社会善治。

关键词：社区治理；多元协同；治理理论

现阶段，我国社会处于转型期，城市化进程不断推进，社区治理面临着新旧体制共存的局面。党的十八届三中全会明确指出：“创新社会治理体制要坚持系统治理、依法治理、综合治理与源头治理，鼓励和支持社会各方面参与。”因此，治理理论与协同思想被运用到社区这一领域中而形成的城市社区多元主体协同治理模式，能够使得多元主体在治理中协调、合作，充分发挥各主体的作用，推动城市社区治理模式的优化。但是，如何将协同治理理论较好地运用到社区治理中，也成了当前城市社区发展过程中需要解决的问题。

一、社区协同治理的相关概念与理论基础

1.城市社区

社区是由人口、地域及各种各样的社会关系组成的社会共同体，是城市基层治理的基本单位，也是社会建设的落脚点。社区这一概念的首次提出是在1887年德国社会学家滕尼斯的《共同体与社会》一书中，他强调的是社区作为共同体的含义。随着社会变迁和社会学学科的发展，“社区”的内涵也在不断丰富。根据民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》中所定义的社区概念，社区是指“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。本文中主要研究的是城市社区，因此就将其界定为聚居在城市中一定范围内的人们所组成的社会生活共同体。

2.治理

“治理”一词来源于拉丁文和希腊语中“掌舵”一词，原意是控制、引导和操纵。关于治理的定义，最具代表性和权威性的是全球治理委员给出的界定：“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，又包括各种人们同意或者以为符合其利益的非正式的制度安排。”

从治理的定义中不难发现，参与治理的主体是多元的，不仅是政府，还可以是社会组织、企业和个人，所以治理就不仅仅是政府统领的范畴了。其实，治理是一种新公共管理，它更加的注重协调、互动和合作。为了满足公众需要，实现公共利益的最大化，一系列的多元主体承担着公共事务的治理职责。这些主体在参与治理的过程中相互合作、达成共识，使不同利益和冲突得以调和；它们除了受到法律的约束，也要进行相应的自我管理。本文探讨的社区治理也是相对于传统的社区管理而言的，因此依据治理理论，社区通过多元主体的共同努力来实现治理目的，这就是社区协同治理。

3.城市社区协同治理理论

协同治理理论是从治理理论发展而来的。协同治理是指在公共生活中，由各权力主体构成的一个开放性的整体系统，依靠行政、法律、舆论等各种手段，使混乱无序的诸要素相互协调、共同作用，产生一个有序的协作系统，实现力量的整合，从而高效地进行公共事务的治理，最终达到维护公共利益的目的。协同治理的实质就在于各主体间密切配合、协调工作，从而能够产生整体作用大于部分作用之和的效应。

在我国，第一次将“社会协同”写入报告中的是党的十七大，那时起，党和国家领导人已经充分认识到协同治理的重要意义。党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央提出了“新型城市化”的理念，强调要走中国特色新型城市化道路。这里的新型城市化道路，一方面是社会转型期的各种特征为协同治理的实现提供了条件，另一方面是转型时期社会的持续健康发展强烈要求实现各主体间的协同。

目前社区存在的主要问题就是政府干预过多、行政色彩过浓，在一定程度上抑制了社区自治能力的提高和社区自治组织的发展。由于社区本身是一个开放而又复杂的系统，良好的社区治理就应协调各方面力量，充分地利用各方面资源，促使社区治理良性发展。而社区协同治理就是解决这个问题的钥匙，它强调整合社区治理的各类资源，激发社区自治组织、市场机构以及社区居民等主体参与社区治理的积极性，并建立政府调控、社区自治和社会调节力量间的协同机制，依靠各主体之间的协调合作，形成有序的治理结构，促进公共利益的实现。

二、城市社区协同治理实践分析

近年来，我国各地在城市社区多元主体协同治理的实践探索中也取得了不少成果，有许多实证案例，如上海市浦东新区北蔡镇社区引入“政府购买服务”模式，通过政府与社区的协商互动，使各权力主体协同参与到社区公共事务的治理中来，但也出现了协同缺乏灵活性、考核缺乏全面性、治理缺乏自主性和有力的支撑等问题；在昆明市江北社区治理实践中，初步理顺了基层管理体制，以社区服务为龙头，调动各主体参与开展社区事业，但行政化倾向严重、现有主体间互动不足、自治功能缩小化等问题也严重影响着社区治理的发展；绍兴市北海街道社区调动多元治理主体的积极性，在治理过程中各司其职、发挥自身优势，选择了多样的治理机制，治理的过程也公开民主，但是社区治理过程中也存在着权力主体责权错位、居民社区参与不足、社区组织培育不良等问题。

同时，笔者选取了南京市汇林绿洲社区的协同治理实际案例，并对其多元协同治理的实践进行具体分析。汇林绿洲社区位于江苏省南京市鼓楼区东北角，占地面积约0.75平方公里。社区中各治理主体都肩负着自身的治理职责，为实现社区治理的良好发展贡献着力量。在汇林绿洲社区，社区党委加强与鼓楼区人事局党支部的共建工作，请他们为社区党员上党课，为社区居民举行崇尚科学、反对邪教的法制讲座，从而提高社区党员、居民的思想觉悟和法制观念。如社区党委邀请鼓楼区委党校教授为社区党员带来公开党课，60余名社区党员、10多名居民代表参加公开党课。社区党委除了定期举办公开党课做好群众工作之外，还依靠其领导作用积极举办各项活动，组织社区党员和居民积极参加，为丰富居民的精神文化起到了重要作用。汇林绿洲社区隶属于鼓楼区中央门街道，但是政府并没有对汇林绿洲社区直接进行管辖，而是以工作站的方式存在。社区中的工作站主要起到窗口的作用，工作站了解社区情况，既能向政府报告社区状况，又能向社区传达政府指导精神，因此政府能够给予社区充分的自由。

通过实地走访调查，笔者了解到汇林绿洲社区是一个居民自治程度比较高的社区，城市常见的居民委员会在2008年后更名为汇林绿洲社区，具有综合性的功能。成员主要由小区内居民民主选举产生，并且每三年都要进行换届选举，以保证社区活动的高效性。社区与工作站相协调，承担了解决居民各项生活方面问题的责任，包括衣食住行以及各项活动的举办，如举办居民活动、组织社区老年人晨练等等。经过访问，笔者得知社区还采用了传统与现代并存的工作方式，充分考虑到居民年龄层次的分布。在公布一些重大事件时，社区工作人员会在社区的各个公告栏贴通知，这是比较传统的方式；另外，汇林绿洲社区还开通了微信公众号与官方微博，积极运用新媒体与时代接轨，年轻的社区居民可以通过这个平台了解社区政策和动态，对社区问题进行反馈和监督等，微信微博都得到了居民的广泛关注。社区的业主委员会，由各业主推选的业主代表组成，完全属于自发形成。业主委员会能够充分了解业主们的需求，然后将需求诉诸开发商以及社区，从而来维护业主利益。这样，社区中凡是关乎居民利益的大事，都交居民讨论决定，让居民参与监督管理，同时也将社区工作运行透明化，这就是居民在社区协同治理中的意义。这样，不仅满足了社区居民的精神文化生活需要，而且还调动了居民参与社区治理的积极性。汇林绿洲社区的做法也为其他城市居委会的工作方式提供了一种参考，创新工作方式能让社区居民自治的参与度更高。

社区中的其他社会组织也在服务中寻找定位，方便居民生活，沟通居民关系，凝聚社区居民团结力。社区拥有各种居民团队，其中社区“中老年女子腰鼓队”是由社区出资购置腰鼓，队员自行管理，在满足社区居民的日常娱乐之外，也为社区活动营造了良好的气氛。社区还组织了社工经常对社区的花坛、回收站等进行集中清理，给居民创造舒适的生活环境。除了这些，社区中负责退休管理工作的社工定期为社区老人过生日，并且定期举办退休人员“老人节”文艺汇演。由社区居民组成的社区志愿者还戴着“文明引导志愿服务”的红袖章，主动在社区辖区范围内的公交站台为过路市民指路。

社区还加强与驻区单位的沟通与联系，充分整合、利用社区资源，如引进南师大美教基地、青云巷小学、青云巷幼儿园等志愿者资源，为社区居民和青少年提供各类便民志愿者服务；还联合第二医院走进汇林绿洲社区，为大家带来老年恶性肿瘤的预防科普讲堂等。社区与驻区单位的合作为社区居民提供了更好的服务，也给社区文化建设增添了新的活力；而社区文化活动的成功开展与不断创新，也使驻区单位得到了关注度与美誉。这无疑是双赢的，同时也体现出驻区单位在社区协同治理中发挥的重要作用。

从汇林绿洲社区的多元协同治理实践中，可以发现相比之下政府的干预减少了，各主体都能够在社区治理过程中发挥出一定的作用，但是前面提到其他几个实证案例存在的问题，在汇林绿洲社区中也有部分体现：多元主体间的角色定位还不是十分明确、职责存在冲突、主体间的协调互动不足等。不可否认的是，这离理想的多元协同状态还有一定距离，还不能完全做到社区治理过程中各主体的相互协调、积极配合、共谋发展。

三、发展与完善社会协同治理的相关建议

1.明确多元主体的角色定位，确立平等的主体关系

⑴社区党组织。在社区治理中，党组织主要包括街道党工委、社区党组织、居民区党支部等。社区党组织是社区组织的领导核心，社区党支部对居委会的领导应是政治上的领导。因此，社区中的党组织应主要在政治、思想、组织和日常生活等方面起到指导作用。

⑵政府组织。政府组织包括街道办事处、政府职能部门延伸机构如派出所等。政府是社区治理的主导力量。在社区协同治理中，政府应避免行政干预色彩过浓，要逐步减少对社区的直接干预，从行政权力向社会权力转变，履行服务型政府职能。可以借鉴上述社区的做法，政府设立社区工作站，起到窗口的作用。同时，政府还应大力培育社区居民自治能力，通过“购买服务”的方式，适时适当地从社区治理中退出，让自治组织更具自主性，这也是社区协同治理的主要发展方向。

⑶社区自治组织。社区自治组织包括居民委员会和业主委员会。社区居民委员会是群众性自治组织，其主要任务是依法实现群众的自我管理、自我教育、自我服务。按照居委会组织法的规定，居委会成员应由居民选举产生，向居民会议负责并报告工作。居委会要在党和政府的帮助与支持下，充分发挥自治的职责，做好“分内之事”，进行具体的公共事务管理，包括：调解民间纠纷、办理公共事务、开展便民利民的社区服务活动、宣传法律法规和国家政策、协助政府部门办理各项工作、向政府反映民众意见等。社区中的业主委员会主要由本社区的业主代表组成。业委会是基于产权的基础上而产生的、代表业主维护房产权益的自治组织，它是业主与物业公司、居委会的沟通桥梁。其主要职责包括选择物业管理公司并与其签订服务合同、监督物业公司履行合同内容、向业主报告物业管理情况并向物业反馈意见等。

⑷其他社区社会组织。社区社会组织是以社区为主要活动区域，以服务居民、满足居民需求、促进社区发展为宗旨，活跃在基层的服务性、自治性组织。除了上面提到过的业委会以外，还包括一些志愿者组织、慈善组织、服务组织、居民自行组建的文体活动组织等。社会组织应联系社区实际，积极开展各项社区文化活动，鼓励社区各类成员参与，增强社区居民对社区的认同感。社会组织要坚持中国共产党的领导，接受政府和居民的监督，从而形成多元合作、良性互动的社区氛围。

⑸社区居民。社区居民是社区治理的根基。因为居民是社区治理的利益直接相关者，所以社区治理归根到底是居民自己的事情，其主动参与社区治理活动是社区发展的依靠力量和长久动力。居民要有“自我管理、自我教育、自我服务”的精神，要真正地、积极地参与到社区治理中来。这主要体现在居民参加居民委员会和业主委员会的选举活动，参与集体讨论决定，对社区重大事项提出意见和建议等。社区居民也应该对社区党组织、居委会、业委会、物业的各项工作进行民主监督。

⑹社区中的企业和单位。社区中的物业管理公司，本身就是社区治理的直接参与者。物业公司要遵守国家规范，按照合同提供服务，收费要与服务质量相称，不能侵犯业主的权益；还要与业委会进行有效地沟通，形成良好的合作关系。还有就是驻区单位，指在社区管辖的地界内的企业、事业单位、行政机关等组织的总称，一般不直接参与社区内具体管理与服务活动。驻区单位要与社区其他治理主体共商社区治理大事，解决社区发展面临的难题；还要充分发挥自身的人才、资源优势，为社会治理提供有力的支持，适当地也要为社区提供志愿服务。

2.健全治理主体间的协商互动与合作机制

社区协同治理不仅是各个主体各司其职，而且还要加强各主体间的协同合作，因为多数公共事务需要两个或两个以上的主体进行协调互动才能得以处理。“治理失灵”很大程度上是由于治理过程中信息交流障碍。因此，社会协同治理需要在多元主体职责分明的基础上，疏通各主体间信息交流的渠道，创建协商讨论的平台，加强合作，化解治理过程中产生的矛盾，这样才能整合各种治理资源，形成合力，促使公共利益最大化。具体地可以通过协商决策机制、第三方监督机制等，来使社区协同治理得以有效实施和良性发展。

3.设定社区治理阶段性目标，建立社区治理成果评估机制

目标是行动的灯塔，社区治理也应该设定阶段性的目标，为社区治理指明方向。社区治理阶段性目标可以由各主体共同拟定，发现社区存在的问题，明确下一阶段应该为社区做哪些实事。相应地，也应该建立社区治理成果评估机制。在目标阶段过后，由评估机制评估阶段性工作是否达到了目标设定，从而监督和督促社区治理工作不断取得成果，促进社区治理体制健全与完善。

城市社区治理是社会治理的重要方面，也是社会治理的一个起点。由传统的社区管理向着社区多元主体协同治理转变，是中国特色社会主义社会进步与发展的必然要求。从各地的实践探索中可以发现，社区治理的多元主体协同模式虽取得了一些成绩，但是离社会善治还有较远的距离。因此，无论是理论还是实践，多元协同治理都有待于进一步的探索，这就需要政府、社会、学界等各个阶层的共同努力，在实践中不断地创新发展社区治理体制。

参考文献

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（作者单位：南京信息工程大学）

DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.08.034