四川秦巴山区绿色发展政策优化研究

张欣莉， 赵 巍， 阿周源源， 刘 影，蒋 强

(四川大学 商学院，四川 成都 610065)

四川秦巴山区绿色发展政策优化研究

张欣莉， 赵 巍， 阿周源源， 刘 影，蒋 强

(四川大学 商学院，四川 成都 610065)

以四川秦巴山区的山地经济区域规划部署政策体系为研究对象，参照国家及四川省近年来对秦巴山区进行区域规划和部署的相关政策文件，从整体大方向上理清政策思路及基本目标，并结合实际调研走访情况，对现有政策的落实基础进行梳理评估，分析现存政策与绿色循环经济发展的呼应点及盲点。通过分析当前政策的问题，提出向绿色循环经济发展的基本途径，并通过向绿色保护政策转变、强化政策保障体系等两方面的研究对现有政策进行优化，对同类地方山区政策制定具有一定的借鉴意义。

山地经济；绿色循环；政策优化；秦巴山区

四川秦巴山区地处秦岭与大巴山地带，是长江上游地区一个重要的生态屏障，拥有丰富的水、林木、草及矿藏等自然资源，保持着生态多样性，是一个拥有巨大潜在优势的待开发区。但是，巨大的经济优势并没有转化成为显著的经济优势，这里仍然属于四大连片贫困、特困地区之一，贫困发生率居高不下。政府如何借鉴与秦巴山区地形相似的瑞士等国家及地方的绿色经济发展经验，合理把握国家现有扶持政策，以形成一套针对区域实况、突出绿色循环、实现发展创新的政策优化体系已经成为了一项刻不容缓的任务。

1 四川秦巴山区政策梳理

1.1 国家指导性规划

基于地区发展状况，国家针对秦巴山区扶贫规划旨在坚持加快区域发展与扶贫攻坚相结合、经济发展与生态环境保护相结合、统筹协调与突出重点相结合、国家支持与自力更生相结合、加快发展与改革创新相结合，统一规划，有针对性扶贫，力将秦巴山区建设成为区域交通重要通道、循环经济创新发展区、科技扶贫示范区、知名生态文化旅游区、以及国家重要生态安全屏障[1]。具体政策有以下几个特点：

(1)国家政策重点仍着眼于扶贫开发[2]。秦巴山区是国家新一轮扶贫开发攻坚战中的主战场，从国家政策整体来说，针对秦巴山区的政策着力点仍在扶贫开发，核心仍在基础设施改善和建设，是从区域整体出发，指导区域发展的总体战略。

(2)国家政策倾向采用非常规扶贫手段。面对区域仍存在劳动力文化程度低，技能和经营能力不足，农户家底薄、生产积累少，抵御市场风险能力弱，贫困面广、程度深等问题，国家常规扶贫政策效果甚微，因此随着秦巴山区新十年(2011—2020年)扶贫规划的落实，中央财政扶贫资金和国家大型项目、重点工程将更多地向农村交通、水利、教育、卫生、文化、体育、种养业等基础设施、社会事业、产业发展及农户建设等各方面倾斜，立足地区贫困特点，针对贫困症结立定政策才能切实保证扶贫工作的效果，实现扶贫开发总体目标[2]。

(3)国家政策着力于循环经济开发、绿色环保可持续一直是不可忽视的关键点[1]。国家规划着力于经济发展与环境保护双管齐下，在整个开发过程中实现真正的可持续。2009年颁布的《中华人民共和国循环经济法》已将“减量化、再利用、资源化”和“减量化优先”作为我国今后经济社会发展的一条重要原则，从管理、政策、技术等各方面为循环经济发展奠定了法律基础，因此，循环经济开发是山区发展重要的着力点和大方向。

1.2 四川秦巴山区政策梳理

四川秦巴山区下辖5市，25区县，各区县的政策规划多依赖于省级、市级的统筹方向，因此，此处主要是针对五市发展政策规划进行分析研究。根据“十二五”规划文件及地方政府政策文件，5市在“十二五”期间大致的规划及政策倾向如下：

(1)巴中。加强交通、水利、能源、通信为主的基础设施建设；构建农业、生态红色旅游、清洁能源、化工产业和绿色经济特色产业体系；推进新型城镇化、新农村建设，促进城乡统筹发展；完善创新扶贫开发机制；促进区域空间布局合理化、加快主体功能区建设，促进区域协调发展；全面发展社会事业，优先教育建设、加强人才科技建设，改善医疗体系；推进生态巴中建设，构建循环经济体[3]。

(2)达州。构建科学合理的区域城镇体系，加强城镇建设，构筑提高城镇化的有效载体，加强社会主义新农村建设，促进产业人口转移，积极探索有利于城镇化发展的政策措施，推进“十二五”城镇化发展重大基础设施建设项目规划[4]。

(3)广元。加强交通、能源、水利、信息等基础设施建设，优化区域布局，支撑城乡发展；加快推进新型工业化，做大做强优势产业，实施企业培育工程，加快工业园区建设，增强工业竞争力；强农惠农，提高农业综合生产能力，加快建设现代农业示范园区，推进山区林业综合开发及农业产业化经营，加快社会主义新农村建设；拓展服务业新领域，大力发展旅游业，加快发展商贸物流业，大力提升服务业水平；推动文化繁荣发展，建设文化强市；大力实施科教兴市和人才强市战略；加快推进新型城镇化，实现城乡协调发展；推进低碳广元建设，增强可持续发展能力已[5]。

(4)南充。加快综合交通、农业水利、工业园区、信息能源基础设施建设；促进战略性支柱产业、新兴产业、传统优势行业、现代服务业及生态农业的产业结构调整和优化升级；大力推进城镇化进程，构建科学城镇体系，增强中心城市辐射功能，加快发展中心城市；全面发展社会事业，优先发展教育事业，逐渐完善公共卫生体系，促进社会文体事业发展，大力推进科技创新；推进城乡一体化发展，建立统筹城乡发展的长效机制；优化投资环境，发展开放性经济，扩大开放合作；加强生态环境保护，构建绿色循环经济[6]。

(5)绵阳。加快产业结构转型升级，牢固夯实发展基础，积极发展现代农业。促进工业提质增效。重点发展现代服务业；积极扩大有效需求，力促投资消费稳步增长 狠抓投资稳增长。多措并举促消费，推进科技城创新发展，巩固提升战略地位，抓好科技城政策落地实施。加快军民融合产业发展；积极稳妥推进重点改革，着力深化对外开放；进一步推进新型城镇化，统筹协调城乡发展；加强生态文明建设，着力缓解资源环境制约；坚持保障和改善民生，促进社会和谐稳定[7]。

2 存在的问题及发展途径

2.1 当前政策存在问题

(1)国家政策对地域的指导性不强。由现有的政策和规划来看，国家对秦巴山区的政策主要是扶贫开发，四川省及所辖五市各区域也更倾向于经济发展和区域扶贫，相关政策和规划参照国家政策的痕迹较重。然而，由于我国贫困山区范围广阔，不同地区的差异也很悬殊，仅仅依靠国家层面的指导性意见不可能满足不同地区的发展需求。制定绿色发展的政策的主体和原动力应当来自基层。

(2)各区县政策制定同质现象明显，未能实现区域合作协同开发。现在区域内多数县市规划的同质性现象较为明显，许多规划出现雷同，未能做到因地制宜，合理开发。同时，目前我国山区发展，在区域合作方面存在很大不足，各区域局限于自身布局开发，未能从整体有一个统筹协调，区域间的合作意识也不强，导致开发的效率较低。

(3)政策保障体系不够完善，政策落实存在问题。由于国家、省、以及区域的政策保障体系也不完善，尽管规划均有对环境问题的涉及，但无法根本落实到实处，惩罚措施不够到位，激励机制欠缺，这导致一些发展中的问题逐渐显现，尤其是环境遭到破坏、资源过度使用、土地规划不当等问题。

2.2 发展途径

本文根据发展理论文献的最新理念[8-9]，并结合“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，对四川秦巴山区的未来发展提出了下列建议：

(1)基本思路：从区域自身特点出发，改善区域开发同质问题，促进区域间的协同合作，改变传统发展思路，创新进行扶贫开发，增强政策保障体系效用。

(2)基本路径：以绿色循环经济开发为总的方向指导，主要从促进挖掘水利潜力和实现四川省军工及高校转移，构建四川高校基地和四川的阿拉莫斯等方向给出具体的政策建议，辅以环境资源保护政策支持，结合各区县优势及特点，形成山区整体开发体系。

3 秦巴山区绿色发展政策体系

3.1 绿色开发政策

根据四川秦巴山区的区域实况，分析现有政策，并结合整个秦巴地区的战略地位，应当着力于提出科学、高效、创新、可行的政策建议及相关的政策实施要点和保障体系，提出从统筹协调，因地制宜，避免发展同质化，且操作上切实可行的绿色循环发展政策。以此借力后发优势，同步小康。

(1)绿色开发水利水电，连片治理山区流域。秦巴山区的资源优势能促进挖掘水利和天然气资源的开发潜力。借鉴瑞士绿色水电制度，设置水利水电开发基本要求，和开发单位环保义务，对开发区域进行开发和保护并举可持续建设，为水电开发设置双重保护屏障。同时，合理规划水电站的区域分布和大小，实现区域连片共同开发，流域共同管制，环境共建，资源共享，以最高效、合理、绿色的方式完成区域水利开发和建设。

(2)高效开发人力资源，实现军工高校转移。四川省有超过30家的军工企业，高等院校107所，而秦巴山区人力资源数量及成本优势为四川省军工及高校转移创造了有利条件。由于企业和高校均能带动地区的经济发展和基础设施建设，如果实现军工和高校的转移，必将带来优质人力资源、科技技术，以及一系列其他产业及经济体的发展。目前，绵阳市的发展侧重于军事与科技，有许多知名的军工企业扎根于此，这成为绵阳地区的重要资源与经济支撑。由此可借鉴绵阳的模式来带动区域协同发展。秦巴山区人力资源丰富且成本低廉，土地资源的未完全开发可支持区域建设，水源充足和电力有保障，能实现大规模的供给，而且偏远山区又有利于企业的机密保密，为技术保护提供了优质环境，以此秦巴山区有足够的能力承接高校和军工企业的转移。而教育事业的发展又有利于持续提供优质人才和技术支持，更帮助秦巴山区实现良性循环发展。

3.2 绿色保护政策

四川秦巴山区整体开发要在真正意义上实现绿色循环可持续，需要辅以健全的环境资源保护政策制度来规范开发过程，做到从源头控制污染、全程监督保护、后期不断测评，以强有力的制度实现开发的绿色、高效、循环、可持续。

(1)自然资源保护。探索建立自然资源资产产权和用途管制制度，探索编制自然资源资产负债表，从管控角度规范自然资源的开发和利用。实行资源有偿使用制度，健全能源、水、土地资源集约节约利用制度，建立资源环境承载能力监测预警机制，建立培育发展生态文化的机制体制。

(2)生态环境保护。生态环境保护是发展的重中之重，对破坏和有损环境的行为应做到零容忍不姑息，才能保障发展的绿色循环。具体政策建议有：将绿色概念渗透到生产、生活、发展的方方面面，做大宣传和只是普及；对循环可持续项目进行财税优惠或物质奖励，鼓励支持科学环保高新企业的开办设立，完善污染物排放许可制和企事业单位污染物排放总量控制制度。

(3)健全考核体系，加强社会监督。探索建立体现生态文明要求的领导干部评价考核体系，并建立领导干部自然资源资产离任审计制度；建立重大项目生态影响预评估制度，为项目设置评估体系，筛除污染项目。建立生态环境损害责任终身追究制，坚决执行环境监管和行政执法。而且应推广建立完善和有效的社会监督，推行完善环境信息公开制度，通过生态补偿奖励来规范个人和企业的环境行为，加强全民的环保意识，辅以法律支持探索环保法庭审判制度，建立公众参与监督整治的环保制度合氛围。

(4)通过区域合作，达成环保联盟。区域共治环境污染，区域共建环保系统，区域共享环境数据，形成强有力的环保合作体系。区域间共同探索建立创新区域联动机制、区域生态补偿机制，完善环保公安联动机制及区域综合治理的政策机制。达成环境保护的同盟，促进整个山区的绿色循环发展。

3.3 政策保障体系

对秦巴山区绿色循环经济发展政策从体制机制角度给出保障策略和建议。具体围绕引入惩罚与补偿机制、促进区域协调合作，进行法律法规引导等内容构建发展政策的科学保障体系。

(1)完善法律法规，保障政策执行有力。首先各级政府的需要拟定相应的质量高、针对性强的地方法规，尤其加快制定和完善防治大气污染、 保护水源和森林等方面的地方性法规，同时规范各项目在开发过程中的一系列行为，制定一定的法律、法规或条例，从法律上保障促进发展和实现，是十分必要而有效的，尤其在环境资源方面，地方执法部门应当切实落实。

(2)建立综合评价体系，保障政策实施有效。应该构建开发过程涉及方面的评价指标体系，同时，完善工作考核机制，例如，生态文明建设评价指标体系、人民生活质量评价指标体系、开发项目资金投入回报程度的评价标准等。注重发展的质量、扶贫资金的使用效率、建设项目和有关规划对环境影响的评价等方面，有利于对绿色循环经济开发进行综合评价，防止产生新的污染和环境损害。相应的评价体系应对应有惩罚和奖励机制，通过相应的经济手段，大幅度提高污染和破坏环境的成本，增强开发的整体效率，要坚持以科学发展观为指导，以可持续发展为目标，加快建立健全有利于加快建设资源节约型、环境友好型社会的政绩考核体系。

(3)引入惩奖补偿机制，保障政策运行有方。各级机关应用生态补偿措施规范和限制企业行为，同时对民众进行生态文明教育，建立绿色循环经济意识，从民众角度出发，鼓励举报损害环境行为，奖励支持绿色循环经济发展的行为。更重要的，要对区域内特色产业、绿色循环产业进行重点扶持。依法关闭高消耗、高污染企业，淘汰落后生产能力。政策保障体系还有赖于执法政策的完善，行政检查的幅度与频度均需加强，更多一线人员的参与、执法水平的提高，执法力度的加强，有助于完善这方面的机制。经济激励与惩罚制度也应与发展匹配，财政补贴、税收减免、价格等经济政策能帮助更好地扶持发展，激励优势企业行业进行改革创新。但相应的惩戒措施也必须出台，同样通过经济措施来防止一些不利于长远开发的行为。

4 结论与建议

四川秦巴山区处在一个发展的关键时期。兼顾快速发展和避免污染环境是目前政策研究的难题。本文从国家指导意见和四川秦巴山区各地的规划文件入手，梳理不同层面关于绿色发展的理念。绿色发展在不同的政府文件中都有出现，但仍存在一些缺陷，例如同质化现象严重和针对地方实际不足。针对这些问题，本文在绿色环保、绿色开发和政策保障3个方面，提出了四川秦巴山区发展的绿色发展体系建议。

[1] 国务院.中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年).北京：国务院，2016.

[2]国务院.秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020年).北京：国务院，2012.

[3]巴中市发改委.巴中市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要.巴中：巴中市发改委，2010.

[4]达州市发改委.达州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要.达州：达州市发改委，2010.

[5]广元市发改委.广元市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要.广元：广元市发改委，2011.

[6]南充市发改委.南充市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要.南充：南充市发改委，2011.

[7]绵阳市发改委.绵阳市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要.绵阳 绵阳市发改委，2011.

[8]马燕玲.对秦巴山区扶贫开发的战略思考[J].甘肃科技，2012，28(12)：1-3.

[9]陈绪敖，何家理.秦巴山区、武陵山区集中连片扶贫调查及可持续发展模式比较研究[J].中国农学通报，2015，31(8)：266-272.

Green Development Policy and Its Optimization in Qinba Mountain Areas in Sichuan Province

ZHANGXin-li,ZHAOWei,AZHOUYuan-yuan,LIUYing,JIANGQiang

(Business School,Sichuan University,Chengdu 610065,China)

Taking the regional planning policy system of Qinba Mountain Areas in Sichuan as the study object,the study explored the regulation and documents related to this subject and clarified the basic thinking and target from the whole direction.Combined with field visits and assessment of the implementation of the current policy,we analyzed the correspondence as well as blindness between the current policy and development of the green circular economy.Through analyzing the current problems in policy,we put forward the basic access to green circular economy.By studying the policy transformation and reinforcement for relative policy guarantee systems,we attempted to optimize the current policies and provide some reference to relative policy-making in other mountain areas.

mountain economy;green circulation;policy optimization;Qinba Mountain Areas

10.3969/j.issn.1009-4210.2016.02.015

2016-03-10

中国工程院重大咨询项目(2015-ZD-05-09-05)；四川省发改委重点课题项目(ZH2015038)；教育部人文社会科学青年项目(14YJC790053)；四川大学中央高校基本科研业务费项目(skzx2015-zx04)；四川省教育厅社科项目(xyzx1506)

张欣莉(1971—)，女，副教授，从事工程管理。E-mail：504161363@qq.com

蒋 强(1977—)，男，副研究员，从事环境经济研究。E-mail：jiang.qiang@outlook.com

F316.20(271)

A

1009-4210-(2016)02-085-05