四川秦巴山区可持续生态补偿模式研究

卢 毅

(四川大学 商学院，四川 成都 610064)

四川秦巴山区可持续生态补偿模式研究

卢 毅

(四川大学 商学院，四川 成都 610064)

生态补偿是欠发达山区精准脱贫的重要手段、绿色发展的重要途径。由于传统政府主导模式不可持续、市场主导模式有待健全，提出四川秦巴山区应采用政府与市场结合、利益相关者参与的可持续生态补偿模式，设计补偿原则、方式和标准；针对四川秦巴山区天然气资源开发利用问题，提出协调共建天然气综合开发利用示范区，通过建立区际横向补偿机制、完善资源产地补偿机制、强化生产企业环境责任、实行补偿清单式管理等举措，推动实施可持续的生态补偿。

生态补偿；天然气；模式；四川秦巴山区

生态补偿要求保护环境、强调和谐发展，作为一种制度安排，既是学界研究的焦点问题[1-2]，也被各国政府所重点实践[3-4]。在国外，生态补偿通常被称为“对生态服务付费”(Payments for Ecosystem Services)，主要从科斯理论、庇古理论，以及超越两者的角度对其定义，其核心内涵是：以市场激励换取生态保护[5]。中国于20世纪80年代开始对生态补偿的探讨和摸索，尽管研究领域涉及到生态补偿的各方面，但还有待于拓展和深化[6]。生态补偿研究的基本前提是，生态产品是有价值的；基本途径是采用多种手段，调整保护者与受益者间的利益关系，将保护投入的经济外部性内部化[7]。

党的十八届三中全会《决定》指出：完善对重点生态功能区的生态补偿机制。 贫困山区往往也是重点生态功能区，其生态补偿问题需要深入研究[8-9]。四川秦巴山区覆盖川东北绵阳、广元、南充、达州和巴中5市25县区，总人口1 735万，总面积6.18×104km2，是长江上游重要的生态屏障。区内自然资源丰富，保持着生态多样性，拥有巨大的资源储量和潜在的生态优势。就四川秦巴山区研究建立科学、可行的生态补偿模式，对探寻“绿水青山就是金山银山”的山区绿色发展之路，保秦巴“净水清风”具有重要意义。

1 典型补偿模式

我国地域辽阔、情况复杂、东中西部差异大、生态补偿需求多，需要建立多样化的生态补偿模式。王金南等提出，应重点建设五大补偿机制：财政转移支付、生态友好税费、主体功能区生态补偿、环境成本内部化和流域生态补偿[10]。杨舒涵等提出按主导力量进行划分，包括政策、市场、法律及公众四类生态补偿机制[11]。本文从常见的政府主导和市场主导两方面来总结梳理。

1.1 政府主导的生态补偿模式

从制度经济学角度看，生态环境是公共物品，具有非竞争性、非排他性和外部性等特征，容易出现市场失灵，很难单纯依靠市场力量实施有效的配置、推动自愿的交易。为此，我国生态补偿主要依靠政府财政支付，包含纵向与横向两种方式[12]。

(1)纵向财政直接支付。往往由国家统筹生态保护财政资金的来源，补偿者与受偿者之间具有行政隶属关系，比如中央政府对不同层级地方政府开展的生态补偿财政支付，省级政府对本行政辖区内市、县、乡镇等开展的生态补偿支付等。

(2)横向财政转移支付。补偿者与受偿者之间生态关系密切、不具有行政隶属关系，比如省际之间或市际之间，平等协商补偿标准，调节区际利益关系。根据法律制度的安排，按照一定的标准，由受益地区和保护地区协商转移支付数额，有助于改变生态保护主体与受益主体间“生态收支”的不公平性。

由于我国政府在国民经济中居于主导地位，生态补偿通常以政府补偿为主导，以中央财政直接支付为主要资金来源，地区间横向转移支付数量较少。政府主导生态补偿的资金来源，包括资源环境税收、生态保护基金以及生态受益人缴纳专项等，补偿的用途涵盖保护森林、草原、湖泊、河流、湿地、耕地、生物多样性等。

1.2 市场主导的生态补偿模式

市场主导的生态补偿，将优质的生态服务作为交易标的，通过生态服务的生产(提供)者和消费(购买)者之间的市场交易，补偿生态保护的经济投入和机会成本，主要有生态购买和产品认证两种模式[13]。

(1)生态购买模式。将生态服务作为可供交易的商品，把生态服务的消耗者、生态产品的生产者和生态环境交易市场的缔结者有机结合起来，参照排污权、碳排放权交易，通过生态购买形式，降低市场交易成本、提高生态建设效率。若自然资源的权属不清，生态交易就很难实施，保护方则难以通过市场手段抵消环保成本。

(2)产品认证模式。建立绿色产品认证制度，以推动生产者积极供给生态标识产品，并引导消费者付费购买生态标识产品。推出专门标识，凸显生态产品价值，能从全社会筹集生态补偿资金，回报生态保护投入，同时提高公众的生态环境意识。

在政府主导生态补偿的同时，我国也在某些领域推动实施市场机制，进行生态补偿。以流域综合治理为例，在新安江、淮河、巢湖等流域尝试了多种形式的生态补偿市场交易形式，如水污染物排污权交易、水权交易、跨区有偿用水等。但总体来看，生态补偿市场机制还不够健全，难以脱离政府主导，独立发挥作用。

目前我国大多地区实行的生态补偿，主要还是依靠政府拨款，尚未建立完善的市场化生态补偿机制，导致补偿效率较低、成本较高，难以持续[14]。由于资金来源有限、补偿方式单一，补偿政策的持续性不强。项目实施期间，保护者能得到一定的补偿，但项目后期，政府经费不继，成本难获补偿，前期保护成果不仅难保，还可能产生二次破坏。此外，政府补偿使生态服务受益者和保护者脱节，保护者可能不是最终受益者，受益者也可能不参与保护，这样难以保障生态补偿各主体权、责、利的统一。为弥补政府公共支出补偿能力的不足，有学者呼吁，改革现行生态补偿机制，将政府补偿和市场补偿结合起来，使生态环境保护成为一种政府强制与公民自觉相结合的行为[15]。

2 新型模式思考

生态补偿类型应该是灵活多元的，只要是与生态功能区的实际需求相适应，就是科学合理的[16]。如何落实补偿主体责任，形成责任承担机制，是区域生态补偿的焦点和难点[17]。四川秦巴山区生态补偿，应以保护生态系统为目的，充分考虑生态服务所有利益相关者各自诉求，综合运用公共政策和市场手段来设计生态补偿模式。

2.1 政府与市场结合

就四川秦巴山区生态保护和市场发育的实际情况来看，对水资源、天然气等资源规模较大、补偿主体分散、产权界定模糊的领域，政府是主要的生态补偿者，为生态供给者提供直接财政补偿。但补偿额度有限，且补偿机制不够健全，补偿范围不清、标准不足，机会成本和生态价值补偿缺失；补偿方式单一、市场运作落后，尚未建立可行的横向生态补偿机制。因此，在政府在主导生态补偿时，也应当通过健全政策、完善管理、加强服务，来引导和推动生态补偿市场化运行。

四川秦巴山区条件适宜，应选择政府主导与市场交易相结合的生态补偿模式。一方面，探索多渠道的融资机制。如2016年两会，全国政协委员、四川省环保厅副厅长钟勤建就建议，参照福彩和体彩，发行“环保彩票”，弥补环保资金缺口。根据生态服务提供者的实际需求，采取现金支付、技术支持、产业扶持等多种补偿方式，增强补偿的适用性。另一方面，引入高效率的市场机制。生态服务虽然具有公共品属性，但需要提供者付出较大机会成本和环保投入，富有生态价值，不应免费享有，享受服务的个人和企业应该向服务提供者付费。这种付费可以通过市场机制来实现，需要将更多利益相关主体纳入市场交易。

2.2 利益相关者参与

生态补偿涉及多种类型的利益相关主体，包括生态环境的保护者和受益者、破坏者和受害者，以及推动实施的政府和市场组织。现实中，因补偿不公或不力，受益者无代价占有生态效益，保护者得不到相应的回报；或破坏者不承担其破坏行为的成本和责任，受害者也得不到相应的补偿，都会加剧生态环境问题[18]。不有效引导各个利益主体的利益诉求和行为选择，不尽力将保护生态的外部效应内部化、破坏环境的外部成本内部化，就不能实施公平合理、各方接受的生态补偿安排，也难以开展有效的生态环境治理。

四川秦巴山区生态补偿，作为主导方的政府，应包括中央政府、四川省政府和受益/受偿地方政府，为激励秦巴山区各市县政府、工业企业和山区村民更好保护生态环境，应从资金、政策上给予补偿。此外，还应健全自然资源资产产权制度，强化生态补偿决策公民参与机制；建立碳汇交易所、环境产权交易所等规范的交易平台，将企业、投资者和环保组织等纳入生态交易市场中；提供生态产权交易信息，引入市场竞争和协商博弈机制，活跃生态补偿交易市场，充分体现优良生态环境的巨大生态价值。

2.3 可持续生态补偿

根据前文分析，生态补偿是以促进人与自然和谐发展为目的，以协调生态环境利益相关者间利益冲突为内容，根据生态保护区生态系统的服务价值、生态保护的投入成本和放弃发展的机会成本，综合运用政府和市场手段，实施的公共制度安排。四川秦巴山区应采用政府与市场结合、利益相关者参与的可持续生态补偿模式。

2.3.1 补偿原则

首先，要做到政府和市场并重。单纯依靠政府或依赖市场，都有弊端。政府不可能也无必要“包办”全部的生态补偿活动，市场没有政府的合理引导也无法良性运行。对四川秦巴山区而言，当务之急是将“政府主导”理念转变为“政府与市场并重”理念。一方面尊重市场规律，充分发挥其在生态补偿中的资源配置作用；另一方面重视政府力量，加强对生态交易市场的服务、规范和监管。

其次，补偿地区和受偿地区的政府、企业、居民和相关的社会组织，都应参与到生态补偿方案的讨论制定中。补偿方案应严格遵循“受益者付费，保护者获偿”的原则，尽量明确各利益相关主体的责权利关系，努力做到权责利对等。

最后，提倡生态补偿的精准施策，将补偿落实到人。例如，对生态林地的补偿要落到林区农民、对矿产资源开发中所占用环境容量的补偿要落到矿区群众、对水资源开发的补偿要落到流域百姓等，应将补偿用于提高当地人民的生活水平上。

2.3.2 补偿方式

生态补偿有两个途径：政府和市场。政府方面，除了中央和省政府的纵向补偿，还可由四川秦巴山区5市政府与周边生态受益区地方政府，发起成立环四川秦巴山区生态保护协调委员会，共同就生态补偿的政策、范围、资金、责任、管理等问题开展协商，制定补偿方案。市场方面，考虑在补偿方和受偿方明确、相互利益关系清晰的流域生态保护问题上，培育水市场、开展水权交易；在碳排放、污染排放等补偿方和受偿方数量较多，生态产品可被标准化计量的情况，可探索推行碳汇和排污权的生态配额交易。

在具体形式上，有专项资金、经济援助和技术支持3种补偿方式。专项资金，有中央财政统筹资金、地方财政专项资金、生态补偿基金、资源环境税收等多种渠道。目前主要是由中央政府统筹资金，并针对生态功能区统一进行转移支付。经济援助，可以由生态受益区帮助生态保护区建设循环产业园区，或共建飞地园区，促进保护区内企业外迁，减轻环境压力。技术支持，受益区可以对保护区开展人力资源培训等方面的技术支持，提高保护区群众就业能力，促进人口外迁，缓解人地紧张关系。

2.3.3 补偿标准

生态环境作为一种稀缺资源，能够通过科学测算来衡量其生态价值。从实践来看，很少能够按照严格的理论来测算生态补偿标准，并将计算得到的生态产品价格付诸实施，更多的则是采取利益相关方平等协商的办法，产生各方都能够接受的生态补偿标准。可由四川秦巴山区生态保护协调委员会组织构建生态保护区联席会议这一公众参与平台，建立持久对话机制，邀请相关利益各方参与委员会运行，如政府相关部门、水库移民代表、山区居民代表、工业企业代表等，共同协商制度补偿标准。

由于四川秦巴山区地域广，涉及生态县域多，且各县在生态保护中的地位和付出不尽相同，补偿标准不能采取“一刀切”方式，这样既忽视了参与者的意愿表达，又忽略了各地环境条件和经济成本的现实差异。缺乏生态补偿利益相关者的广泛参与和对环境经济效益的准确评估，极易造成补偿标准偏离现实、难以落地，影响施策效果。为此，在制定补偿标准时，应根据地区间具体差异，适当扩大协商参与范围，准确测量生态价值，引入价格机制和竞争机制，同时根据条件变化，动态调整补偿标准。

3 天然气补偿机制

四川秦巴山区是我国西部天然气资源的富集地区，也是开发利用较为发达的地区。南充、达州、巴中、广元等地均有丰富的天然气资源，且相关产业集群初具雏形。2015年初，四川首个区域型40 MW天然气分布式能源项目落地南充市嘉陵工业园；2015年6月，达州市大型环保燃气电站一期工程全面竣工投产，设计年发电能力31.5×108kW·h，是我国西部地区首座F级大型环保燃气电站；巴中市曾口化工园内年产60×104t天然气汽车清洁燃料项目，于2010年9月在平昌县驷马镇开工建设；中石化胜利油田天然气发电项目迁建广元市天然气综合利用工业园区即将建成投产。

然而，从生态补偿角度讲，在天然气资源开发过程中还存在许多问题：①天然气开发加大生态平衡和环境保护的压力，影响到资源区的生态环境与持续发展；②天然气开发需要地方政府投入大量资金，财政难负重荷；③资源转化政策不协调，一方面在《中西部地区外商投资指导优势产业目录(2008年修订本)》中将“天然气下游化工产品生产和开发”列为四川鼓励类产业，另一方面国家发展改革委研制的《天然气利用政策》又规定对“天然气制油品、甲醇、二甲醚以及天然气发电”等项目的立项进行限制；④天然气资源税费地方分成偏低，资源开发区获得的资源税，难以补偿因开采造成的环境、土地等损失，资源开发不能给地方带来效益，难以给群众带来实惠；⑤管理体制及价格机制硬约束，中石油、中石化等中企集资源开发、管网输送和销售于一身，导致中央企业和地方政府的关系不和谐[19]。

为保护四川秦巴山区优越的自然生态环境，促进天然气资源可持续开发，从改进生态补偿机制方面，提出以下建议：

(1)协调开发秦巴天然气资源。天然气是重要的战略资源，开发利用涉及诸多方面，利益关系复杂，影响波及面广。由四川省政府统筹，南充、达州、巴中、广元等地方政府与中石化、中石油等中央企业，组建“秦巴天然气开发协调小组”，协商解决四川秦巴山区天然气开发利用中生态补偿的重大问题，共建天然气综合开发利用示范区。

(2)建立区际横向补偿机制。建立开发企业及受益地区对资源地的生态环境补偿机制，对其开征生态环境建设补偿费、水土保持补偿费等，用于“示范区”环境污染治理、水土流失治理、生态环境修复、人畜饮水保护、生态移民扶贫安置和农村基础设施改善等，承担资源补偿和环境整治等方面的责任和义务。

(3)完善资源产地补偿机制。①增加资源产地天然气开发收益分配比例，共享资源开发成果；②建立天然气产地和消费地的税收分成制度，合理调整开发企业所得税中央和地方的分配比例；③加大对资源地相关产业发展的扶持力度，争取在“示范区”设立重大产业项目，并在项目审核、贷款融资、技术开发等方面给予支持和倾斜。

(4)强化生产企业环境责任。将环境保护投入和成效纳入天然气生产企业的考核指标中，建立天然气生产企业的环境责任硬约束机制，通过3种补偿举措强化企业环保责任意识：对从事天然气开发的，提取开发性补偿；对开发可能造成生态环境破坏的，收取预防性补偿；对开发利用中发生环境破坏行为的，采取惩罚性补偿。

(5)实行补偿清单式管理。以生态功能区为基本单元，系统调查、全面摸清四川秦巴山区生态系统价值状况、变化趋势，以预防和控制突破生态红线为着力点，编制科学可行的生态补偿规划，制定明晰可操作的生态补偿清单，实施清单式管理。

4 结语

生态补偿是欠发达山区实现绿色发展的有效手段，也是四川秦巴山区脱贫致富、建成小康的重要途径。本文讨论了政府主导和市场主导两种典型的生态补偿模式，提出四川秦巴山区应采用政府与市场结合、利益相关者参与的可持续生态补偿模式。以四川秦巴山区重要的天然气资源为例，提出要建立天然气综合开发利用示范区，并提出建立地区间横向补偿机制、完善资源产地补偿机制、强化生产企业环境责任、实行补偿清单式管理等建议，促进利益相关主体资源收益共享、生态成本共担，共同打造“秦巴清风净水”，践行“绿水青山就是金山银山”的绿色发展之路。

[1]Chang I，Wu J，Yang Y，et al.Ecological compensation for natural resource utilisation in China[J].Journal of Environmental Planning & Management，2014，57(2)：273-296.

[2]Reid J，Bruner A，Chow J，et al.Ecological Compensation to Address Environmental Externalities：Lessons from South American Case Studies[J].Journal of Sustainable Forestry，2015，34(6-7)：605-622.

[3]汪劲.中国生态补偿制度建设历程及展望[J].环境保护，2014，42(5)：18-22.

[4]聂倩.国外生态补偿实践的比较及政策启示[J].生态经济，2014，30(7)：156-160.

[5]袁伟彦，周小柯.生态补偿问题国外研究进展综述[J].中国人口·资源与环境，2014，24(11)：76-82.

[6]戴其文.中国生态补偿研究的现状分析与展望[J].中国农学通报，2014，(2)：176-182.

[7]中国生态补偿机制与政策研究课题组.中国生态补偿机制与政策研究[M].北京：科学出版社，2007.

[8]吴晓青，陀正阳，杨春明，等.我国保护区生态补偿机制的探讨[J].国土资源科技管理，2002，19(2)：18-21.

[9]鲜开林，史瑞.贫困山区生态补偿机制问题研究——以山西太行山区为例[J].东北财经大学学报，2014，(2)：57-65.

[10]王金南，万军，张惠远.关于我国生态补偿机制与政策的几点认识[J].环境保护，2006，(19)：24-28.

[11]杨舒涵，张术环.新型生态补偿机制的体系架构与实现路径研究[J].山东理工大学学报：社会科学版，2009，25(6)：11-14.

[12]贾若祥，高国力.地区间建立横向生态补偿制度研究[J].宏观经济研究，2015，(3)：13-23.

[13]汪海燕，李卓垚.生态服务市场补偿的理论蕴含与制度构建[J].华北水利水电学院学报：社会科学版，2014，30(1)：88-91.

[14]聂倩，匡小平.公共财政中的生态补偿模式比较研究[J].财经理论与实践，2014，35(2)：103-108.

[15]王彬彬，李晓燕.生态补偿的制度建构：政府和市场有效融合[J].政治学研究，2015，(5)：67-81.

[16]王娜娜，武永峰，胡博，等.基于环境保护正外部性视角的我国生态补偿研究进展[J].生态学杂志，2015，34(11)：3253-3260.

[17]王昱，丁四保，王荣成.区域生态补偿的理论与实践需求及其制度障碍[J].中国人口·资源与环境，2010，20(7)：74-80.

[18]马国勇，陈红.基于利益相关者理论的生态补偿机制研究[J].生态经济，2014，30(4)：33-36，49.

[19]侯忠建，周游.四川天然气资源开发与利用对策思考[J].西南石油大学学报：社会科学版，2009，2(4)：30-33.

Sustainable Ecological Compensation model for Sichuan Qinba Mountain Area

LUYi

(School of Business，Sichuan University，Chengdu 610064，China)

Ecological compensation is an important way for environment protection and green development in undeveloped mountainous areas.Since the traditional government-led model is not sustainable，and the market-driven model needs to be improved，the author proposed that the Sichuan Qinba Mountain Area should imply a sustainable ecological compensation model，combining the government and the market，encouraging multi-stakeholder participation.According to the characteristics of the Sichuan Qinba Mountain Area，the principles，methods and standards of the ecological compensation are designed.For the exploitation and utilization of natural gas resources in Sichuan Qinba Mountain Area，the multi-stakeholders should collaboratively build a Demonstration Area.Through establishing inter-regional transversely compensation mechanism，improving resource origin compensation mechanism，strengthening production corporate environmental responsibility，and implementing compensation inventory management，sustainable ecological compensation could be implemented.

Ecological compensation；Natural gas；Model;Qinba Mountain Areas in Sichuan Province

10.3969/j.issn.1009-4210.2016.02.012

2016-03-10

中国工程院重大咨询项目(2015-ZD-05-09-05)；四川省发改委重点课题项目(ZH2015038)

卢 毅(1983—)，男，博士，从事生态经济学研究。E-mail：luyiscu@163.com

X37(271)

A

1009-4210-(2016)02-069-06