治理理论视角下的返乡农民工就业问题——以信阳市为例

韩江风



治理理论视角下的返乡农民工就业问题
——以信阳市为例

韩江风

摘要：近年来，随着国际经济环境的变化以及国家经济增长速度的放缓，在沿海企业务工的农民工群体，呈现明显的返乡趋势。返乡农民工在给原籍地带来资金、技术和劳动力的同时，也加大了原籍地的就业压力。从治理理论的视角出发，建立政府主导、企业协作、社会支持、个人参与的多元联动就业帮扶体系，能够更好地促进返乡农民工就地转移就业。

关键词：治理理论；返乡农民工；多元治理；就业帮扶体系

农民工是伴随着中国经济体制改革和工业化、城镇化的推进而形成的特殊劳动群体，他们是户口在农村，却在城市从事非农产业的城市“边缘人”(刘铁明，2006)。2008年金融危机之后，沿海部分企业的破产使大批返乡农民工的就业成为社会各界广泛关注的社会问题。在此背景下，部分学者探讨了影响返乡农民工就地就业的非正式网络、货币福利、社会机构提供的正式服务等环境因素(顾东辉，2000)，以及返乡农民工本身的能力素质、城乡二元体制及政府管理的不到位等因素造成的返乡农民工就业困境(刘艳，2009)。安徽大学2011年“安徽省返乡农民工再就业调查”的数据分析结果显示个人特质因素、流动因素、能力素质因素及家庭素质因素等都对返乡农民工的就业状况有一定影响(马芒、徐欣欣，2012)。张秀娥等提出要从机会识别和开发、资源整合应用和战略导向明确三个方面入手,提高返乡农民工创业企业的成长质量,从而解决返乡农民工的就业问题(张秀娥，2015)。

一、治理理论的内涵及对促进返乡农民工就业的意义

目前，学者们对返乡农民工就业问题研究的重点仍是影响农民工回流的因素、返乡农民工面临的困境及农民工创业问题等，缺乏从社会治理理论的视角探讨如何促进返乡农民工就地转移就业的研究成果。而在治理理论的视角下，建立政府主导、企业协作、社会支持、个人参与的多元联动就业帮扶体系，能够更好地帮助返乡农民工在家门口实现就业。

1.治理理论的内涵

治理(governance)在英文中的原意是控制、操纵以及引导，现在一般意义上的治理则是指政府的行为方式，以及通过某些途径用以调节政府行为的机制。1995年全球治理委员会发表的《我们的全球伙伴关系》研究报告认为:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括迫使人们服从的政治制度安排和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排[1]。根据俞可平教授的理解,“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益”[2]。何增科先生则认为,“治理和善治理论作为一种分析框架,对于研究、总结和展示我国改革开放以来政治发展的成就极为有用”[3]。治理理论强调政府与其他社会治理主体的合作、注重被管理对象的参与、主张运用多元化的管理方式和管理手段来实现社会的善治。

2.治理理论对促进返乡农民工就业的意义

(1)提供了治理方法

当前我国政府对于返乡农民工就业问题的解决，仍然处在单一政策支持的层面，这种治理方法将政府作为单一的治理主体，忽略了企业及其他社会组织的力量。这种单一治理主体模式往往因为政府的低效率、市场的迅速变化以及农村信息渠道的阻塞，而难以形成稳定、高效的就业帮扶体系，其实质是政府凭借其强大的资源整合力量为返乡农民就业提供临时推力。因此，必须尽快转变治理方式，依靠多元化治理主体，整合调动多方力量，建立政府与其他治理主体间稳定、高效的多元联动就业帮扶体系。

(2)提供了价值导向

价值导向决定着人们的思考方式和行为准则，同样也影响着社会治理理念与方式的变革。治理理论强调效率、法治与责任，注重政府与其他社会力量的合作与互动，其最终要形成的是建立在信任和合作基础上的自主管理网络。返乡农民工就业不仅是农民工自身的诉求，同时也是政府、企业乃至社会的责任，建立长期稳定并且具有内生动力的就业帮扶体系，才是解决返乡农民工就业问题的有效途径。

二、信阳市返乡农民工现状

1.返乡农民工数量庞大，失业人数多

2011年信阳市外出务工人员240万人，2012年外出务工人员215万人，回流人数高达25万人。2014年末信阳市全市总人口864.80万人，其中常年外出务工人员200多万人，占比高达23%，仅2015年春节前后，信阳市就有130多万人返乡[4]。根据国家统计局2015年的数据显示，2014年全国农民工总量27 395万人，其中外出农民工16 821万人，占比61%。2014年信阳市共计约有327.87万农民工，如果按照相同的比例做粗略估计，信阳将近有127.87万在本市就业的农民工。因此，假设信阳市需要容纳返乡农民工数量的50%，即65万人，则2015年信阳市粗略估计将有192.87万农民工留在家乡就业。即使按照信阳市2014年政府工作报告中2.9%的城镇登记失业率，信阳市仍然将近有56 000名失业农民工。

2.缺乏区域核心产业，返乡农民工收入降低

2014年信阳市生产总值为1 757.34亿元，人均GDP约27 800元，占比不到河南省37 071元人均GDP的75%，区域工业竞争力在全省18个直辖市中排名第17位[5]。总体产业竞争力不足，使信阳无法在短时间内创造出大量的就业机会。此外，2014年全国农民工监测调查报告显示当年全国农民工人均月收入2 864元，而信阳市2014年城镇居民年人均可支配收入为21 060元，人均月支配收入约1 755元。如果农民工返乡务工，即使在城镇找到了工作，收入可能会较外出务工的收入降低39%。

3.年龄劣势凸显，抗风险能力降低

《2014年全国农民工监测调查报告》数据表明，当年全国40岁以上的农民工占比43.5%，较2010年同比增长了44.27%，而50岁以上的农民工数量较2010年增长了将近49.92%。可以预计，未来几年将有大批的高龄农民工因为年龄劣势而不得不返乡就业。这批高龄农民工又往往从事的是劳动强度大、工作环境差的高强度劳动力行业。长期的高强度作业，使他们往往积劳成疾，相对于自然风险和社会风险而言，失业、疾病、伤残往往更容易使他们重新陷入贫困。再加上农村社会保障制度的不健全，以及近年来城镇化与土地流转中对农民土地的部分非法侵占行为，返乡农民工的抗风险能力将会大幅降低。

三、治理理论视角下多元联动就业帮扶体系的建立

1.政府的角色定位

返乡农民工作为社会的弱势群体之一，由于文化素质、职业技能、信息渠道等因素的影响，自身缺乏充分的再就业资源。而政府作为公共权力的执行者，拥有强大的资源储量与资源调动能力，其最有责任也最有能力成为返乡农民工就业的主要扶持力量。促进返乡农民工就业需要政府在资源配置上进一步向返乡农民工倾斜，实现由管理向治理、由监管向服务的跨越。首先是要加大就业政策扶持力度，创新公益性岗位补贴、社保补贴、职业介绍补贴、职业鉴定补贴政策，并进一步完善农民工社会保障制度；其次要增强对返乡农民工的法律援助工作，进一步约束和规范用工企业行为，打击非法中介与诈骗机构，改善农民工工作质量，切实保障返乡农民工的合法权益；此外，也要做好返乡农民工就业信息资源链接工作，建立“农民工—原单位—新单位”的就业信息档案网络平台，确保失业农民工，尤其是有工作经验的和信誉度的失业农民工能够在最短的时间内完成就业单位转换，缩短失业周期。

2.搭建政府与社会企业的长期协作平台

社会企业是指运用商业手法运作，赚取利润以用于扶助弱势群体的企业，相比追求企业的盈利最大化，其更加注重社会价值，如农村卫生服务、农村文化建设服务、居家养老服务，以及其他民办非企业单位等。据民政部统计，2014年我国民办非企业单位总数已经达到了28.9万个，比上年增长了13.3%，按照现有平均全国每个社会组织吸纳11.6个专职工作人员测算，2014年约335.24万人在民办非企业单位就业，有力地推动了社会就业和创业[6]。社会企业中以解决弱势群体就业为核心价值的企业，被称为就业型社会企业。就业型社会企业缘起社会就业压力的增大和政策执行力度的缺乏，其对解决返乡农民工就业问题具有较大的实际价值。但是，就业型社会企业由于政策、资金、管理，以及技术水平方面的劣势，处在较为尴尬的发展阶段。为了促进就业型社会企业的发展，政府应当积极引导商业企业和各类基金会对就业型企业提供投资，为就业型社会企业提供丰富的融资渠道。此外，采取政府购买的方式，主动购买就业型社会企业提供的服务，实现政府与就业型社会企业间的有效率的分工与合作，一方面能够减轻政府的行政负担，另一方面也可以为就业型社会企业提供稳定的资金来源，促进就业型社会企业的长期稳定发展。

3.充分发挥多元化社会支持网络的力量

返乡农民工的多元化社会支持网络包括自身的血缘、地缘和业缘关系网络，职业培训机构、公共职业介绍机构、工青妇组织、农民工自组织、社区等非营利性组织，以及民办职业介绍机构和职业培训机构等营利性组织。近年来学者们的研究结果一致表明，农民工的个人关系网络在农民工就业中发挥的作用要大于社会保障机构发放的货币福利以及政府部门的相关就业政策，但是地方政府、社会机构所提供的就业信息对于返乡农民工再就业同样有着显著的正向影响[7]。这可能是因为，重视血缘、地缘、业缘关系是农民工就业的传统的习惯，短时间内仍然发挥着重要作用。但是由于农民工法律知识匮乏、维权道路不畅等因素，工资拖欠、不公正待遇、社会保障缺失等损害农民工权益的现象仍时有发生，致使农民工依靠个人网络获得的工作机会仍具有较大的风险性。因此，政府以及社会机构所提供的职业技能培训、就业信息渠道等社会支持因素应当更加注重农民工就业的稳定性、安全性，重视返乡农民工的就业质量与工作满意度问题。通过返乡农民工个人网络和政府、社会机构支持网络的优势协调互补，进而充分发挥多元化社会支持网络的力量，能够更加高效地为返乡农民工提供大量安全的、高质量的就业机会，帮助返乡农民工以更加积极的心态面对生活压力，稳步提高生活水平。

4.政府、市场与个人的资源优化配置

加强职业技能培训，提供返乡农民工的专业就业能力，对于促进返乡农民工就地转移就业、增加收入都具有显著的正向作用。国家统计局数据显示，2014年全国农民工总量为27 395万人，但是接受过技能培训的农民工仅占34.8%，其中，接受过非农业职业技能培训的占32%，接受过农业技能培训的占9.5%，农业和非农业职业技能培训都参加过的占6.8%。一方面，在技能培训的绝对量上，农民工的整体水平仍处在较低水平。另一方面，制度深入宣传力度不足、培训的针对性欠佳、培训时间及费用成本过高等因素都导致培训的效果得不到农民工和市场的认可。因此，必须从多元治理主体入手，重新构建农民工职业技能培训的顶层设计，构建政府搭台、市场引领、农民工积极参与的精准化职业技能培训机制，避免大水漫灌式的盲目培训。为此，相关部门必须结合区域经济发展趋势，重视市场变化，精准预测市场就业需求，进而制定宏观与微观相结合的职业技能培训规划。对于具体执行农民工技能培训的政府、社会机构，以及农民工个人，应当以变化发展的眼光看待问题，重视培训技能的动态发展变化，创新培训方式，紧跟行业技能实践水平，从而满足多样化、多变性的市场需求。

四、促进信阳市返乡农民工就业的具体对策

近年来，信阳市通过政策扶持、专项项目支持、打造劳务输出品牌等举措，一定程度上促进了返乡农民工就地就业，但尚未形成完整的就业促进体系。为了更好地促进返乡农民工就业，需要注意以下几个问题：一是精准把握劳动力市场供求，建立本市人力资源综合网络。继续完善就业失业登记和统计制度，对符合条件的劳动者发放《就业失业登记证》,从而精准掌握劳动力市场的实时动态。同时，加快推进公共就业服务信息网络建设，加强信息联网和数据录入工作，尽快形成联通全市、覆盖城乡、供求对接、反应灵敏的人力资源市场信息网络体系。二是结合区域优势，发展特色产业。返乡农民工就业应结合区域自身的发展条件，发挥比较优势，不搞“一刀切”与盲目的重复建设。在农业资源具有优势的区域坚持发展绿色农业、规模农业，具备一定条件的区域可以建设成为养殖业、种植业基地，自然风光较好的区域，应着力发展休闲、旅游、观光、餐饮等服务业。三是增强企业活力，提高劳动者收入。应着力于发展高新技术产业，并进一步完善中国特色社会主义市场经济体制，引导产业结构、技术结构的优化升级，促进资本市场、科技市场、生产资料市场、劳务市场等充分自由发展，引导民营私营等非公有制企业的发展壮大，为企业发展创造良好的外部环境，从而打造一批有活力、有竞争力、有盈利能力，能够长期稳定发展的现代企业，进而提高返乡农民工的收入，增强返乡农民工收入的稳定性。四是降低职业风险，切实保障劳动者权益。要加大执法监察力度，简化劳动争议处理程序，降低农民工的维权成本，进而更好地维护农民工权益。

五、结论

随着沿海地区产业结构的升级，农民工返乡就业已经成为必然的趋势。尽快建立政府主导、企业协作、社会支持、个人参与的多元联动就业帮扶体系，充分发挥政府在就业资源配置中的主导作用，搭建政府与社会企业的长期协作平台，协调优化政府、市场，以及返乡农民工个人的社会资源，可以为返乡农民工提供强有力的就业支持。

参考文献：

[1]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].牛津：牛津大学出版社,1995.

[2]俞可平.引论:治理与善治[A].俞可平.治理与善治[C].北京:社会科学文献出版社, 2000.

[3]何增科.治理、善治与中国政治发展[J].中共福建省委党校学报,2002,(3):16- 19.

[4]信阳市统计局.2014年信阳市国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].信阳行政服务网,2015-04-07,http://www.xyxzspfw.gov.cn.

[5]凤凰河南.2014年河南18省辖市GDP榜单公布 信阳增速全省第十三[EB/OL].信阳电视网,2015-02-05,http://www.xytv.cn.

[6]中央政府门户网站.民办非企业单位总数28.9万个比上年增长了13.3%[EB/OL].中央政府网,2015-03-10,http://www.gov.cn.

[7]王国猛，黎建新，郑全全.多元社会支持对返乡农民工再就业影响的追踪研究——基于湖南返乡农民工的调查[J].中国农村观察,2011，(5):69-74.

(作者单位：郑州大学 公共管理学院)

(责任编校：张静，罗红)