公共服务窗口的服务伦理评价指标体系构建

陈雅檀，李长泰



公共服务窗口的服务伦理评价指标体系构建

陈雅檀，李长泰

摘要：公共窗口的服务伦理评价指标体系由四个部分构成。第一部分是公众满意度指标，包括主体服务是否到位和客体优评率。第二部分是服务绩效指标，包括服务效率和服务成本核算不可以最小化为目标。第三部分是伦理制度评价指标，包括伦理制度的法制程度、服务伦理考核评估机制和监督机制是否到位。第四部分是服务伦理价值实现指标，包括主体价值的自我实现和客体价值的自我实现。

关键词：公共服务窗口；服务伦理；评价指标体系

政府公共服务是通过人与人的交往活动而实现的，所以从实质上说，它是一项伦理活动。作为政府向社会公众提供公共服务的最直接的渠道，公共服务窗口服务是政府公共服务中最基础的组成部分。公共服务窗口在提供服务的实践过程中所存在的问题，从实质上说，也就是公共服务伦理问题。以科学的公共服务伦理理论为导向，建立一套完整的评价体系，对促进公共服务窗口服务水平的提高有着至关重要的作用。

一、公众满意度指标

从最初的以威尔逊的政治—行政二分理论为代表的传统公共行政，到以现代经济学和私营企业的管理理论方法为理论基础的新公共管理，最后到以 “服务而非掌舵”为理论核心的新公共服务，我们可以看到，政府的统治职能逐渐隐退，提供公共服务这一主要职能日益凸显。在现代公共服务中，公众越来越成为关注焦点，这也是公共服务伦理的内核所在。[1]对于如何评价公众满意度这一维度，可以从以下两个指标进行分解。

(一)主体服务是否到位

公共服务窗口的主体，是指提供公共服务的窗口工作人员本身。从服务伦理的角度来看，主体提供的服务应该热情、真诚，秉承“想民众所想，急民众所急”的服务理念。然而，就主体本身而言，他具有追求自身利益的“经济人”属性，就公共服务而言，“公共性”是公共服务的本质属性。[2]当掌握了一定行政权力的主体面对个人利益的诱导时，可能会做出与公共服务的“公共性”相偏差的决定。同时，作为一个在社会中扮演着不同角色的独立个体，在社会化的过程中，往往形成了一套自身的伦理价值体系，但是这套伦理价值体系并不会与公共服务伦理所体现的伦理价值体系完全一致，当这套伦理价值体系被行政主体带入工作中，在一定程度上，会直接影响其行政行为。主体“经济人”的事实和公共服务的“公共性”的冲突、主体在社会化过程中所形成的自身的伦理价值体系与公共服务伦理内涵的冲突等都会导致主体在提供公共服务的过程中或多或少地偏离了“建立人民满意的服务型政府”的轨道。所以，主体所提供的服务是否到位是衡量公众满意与否的直接指标，把主体服务是否到位列入公共服务窗口的服务伦理评价指标至关重要。

(二)客体优评率

公共服务窗口的客体，是指主体提供公共服务所服务的对象，即人民群众。目前而言，客体优评率主要是由每次公共服务提供完结后，民众主动在服务评价器上进行评价统计而来。影响客体优评率的主要因素是主体回应程度和客体回应程度。在去公共服务窗口办理业务的过程中，窗口工作人员是否完整、耐心、热情地告知了办事流程，解答了民众的疑问，为民众提供了优质的公共服务，都将直接影响到民众心里“好政府”“好公仆”的那杆秤。服务评价器的使用是否普及、进行服务评价的观念是否深入人心也是影响客体优评率真实程度的另一大因素。如实和及时进行评价是每个民众的权利和义务，鼓励民众主动参与到公共服务这一过程中去，是值得倡导和普及的观念。现在微博、新闻媒体报道的公共服务窗口“门难进、脸难看、事难办”的现象层出不穷，鼓励公众参与，让民众进行真实有效的监督可以有效地运用群众的力量促进公共服务质量的提高。

二、服务绩效指标

公共服务窗口的服务绩效指的是为实现提供优质的公共服务这个总目标，在不同层面上所投入的有效输出。公共服务伦理理论，不仅聚焦于民众，还体现了效率精神的合理性。[3]影响公共窗口服务绩效的因素有很多，本文主要聚焦于服务效率和服务成本核算不可以最小化为目标两个方面。

(一)服务效率

公共服务的“公共性”决定了公共服务的非排他性和非竞争性，从而每个公民所获得的公共服务应是公平均等的。但是由于地区、时间、数量等所表现的不可避免的差异性，公共服务窗口所提供的公共服务并不能真正做到绝对的均等。这就要求窗口工作人员在有限的公共资源上，提高服务效率，以有限的资源投入得到最大的服务产出。不仅如此，在提供公共服务的过程中，服务效率的高低直接关系到民众时间成本的高低，与民众的切身利益息息相关。在当前建设“人民满意的服务型政府”的宏伟目标下，更应提倡“顾客导向”的服务基准，把人民的利益摆在首要位置。[4]

(二)服务成本核算不可以最小化为目标

公共服务是国家通过提供财政支持，为保障社会公民进行正常的社会经济、政治、文化等活动所提供的一种具有“公共性”的服务，从而建设一个和谐、有序、利民、便民的社会。[5]为保障公共服务的有序进行，一定的财政投入是必不可少的。公共服务伦理理论蕴含着效率精神的同时也要求了公共服务窗口提供公共服务的服务成本核算不可以最小化为目标，这也是十八大报告中“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的潜在要求。合理的财政投入可以更新陈旧的服务设备、投入科学的技术资源、定期丰富行政人员的专业技能知识和公共服务伦理理论知识，大大提高窗口工作人员的工作效率，降低提供公共服务所耗费的时间成本，加强民众对公共服务的满意体验。

三、伦理制度指标

王家合指出，制度建设是公共服务伦理得以健全、建立的基础。[6]当前，新闻媒体报道的公共窗口的服务伦理失范现象屡见不鲜，很大程度上就是因为缺少一套系统、规范且明确的伦理制度。我国的行政伦理还停留在道德层面，并没有上升到法制的高度，即使有了相关的法规条例，也很不完善。将伦理制度作为公共服务窗口服务伦理评价指标，既是公共服务伦理的内在要求，也是当前社会的外在所需。

(一)伦理制度的法治程度

从古至今，我国都注重“德治”，重视“官德”，并将“德治”法律化，引入律典之中。我国的《宪法》和《刑法》中都有相关行政伦理规范的体现。2006年开始实施的《公务员法》作为管理公务员的最主要法律，也对公务员的行政行为进行了专门的规范，体现了行政伦理的内涵。但是，在全面推进“依法治国”的当下，这些行政伦理的体现基本还是停留在道德规范的层面，极少上升到法律化的高度，缺少像《宪法》这种上位法的照拂。[7]这些都是伦理制度法制程度低的表现。伦理制度法制程度低的这一事实使得公共服务窗口工作人员的行政行为得不到有效的指导和规范，对于在提供公共服务的过程中窗口工作人员与公共服务伦理规范相背离的行为不能进行有效的惩处。这些都将在一定程度上放纵窗口工作人员在为民众提供公共服务的过程中的种种与公共服务伦理规范相背离的行为。

(二)服务伦理考核评估机制和监督机制是否到位

首先，可以设置一套具体的量化指标对窗口工作人员在提供公共服务的过程中的行为进行约束，并及时评估其行为是否符合公共服务伦理的要求。同时，这套量化指标可以内化为窗口工作人员自身的工作要求，指导其为民众提供优质的公共服务行为。其次，成熟的监督机制包括事前、事中和事后监督。[8]事前监督可以从源头上有力地杜绝不符合伦理道德规范的服务发生；事中监督可以及时规正不良事态的进行；事后监督的惩治性工作可以有效地避免此类不符合服务伦理规范的行为再次发生。这种常态化的监督，可以由内而外地对窗口工作人员形成压力和威慑，大大增加其违法违纪的成本，使其不敢也不愿做出不符合公共服务伦理规范的行为，自觉遵守合乎公共服务伦理要求的职业准则。

四、服务伦理价值实现指标

鄯爱红认为，公共服务的伦理内涵在于“以人为本”的价值取向。[9]这也就意味着政府在为公众提供公共服务的过程中要扩大公众的认同度和参与度，尊重公民的基本权力，使主客体双方都能得到尊严、公平、自由、幸福、快乐等价值体验。

(一)主体价值的自我实现

马斯洛的需求层次理论告诉我们人在满足了生理、安全、社交的需求后便会寻求更高层次的尊重和自我实现的需求。对于为民众提供公共服务的窗口工作人员而言，他们坐在自己并不宽敞的岗位上，扮演者“人民公仆”的角色，尽心尽力地为民众提供着服务。在满足了生理、安全、社交的需求后，同样，他们也要得到尊重、公平、自由、幸福、快乐的价值体验。这也是公共服务伦理价值层面“以人为本”的内涵。尊重，是对提供公共服务的窗口工作人员本身的尊重，包括客体对主体的尊重也包括组织内部对主体的尊重。公平，是指在组织内部，公共服务主体受到的福利待遇、升职空间、自我实现的机会都是公平公正的。自由，是指公共服务主体在组织纪律的约束下仍是一个自由的个体。幸福和快乐，是指公共服务主体对自己的工作是充满热忱的，在为民众提供公共服务的过程中能体会到幸福与快乐的满足感。

(二)客体价值的自我实现

全国人大十一届三次会议上，温家宝总理就曾提出“我们所做的一切都是要让公民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐”的服务目标和理念。十八大报告中更是提到要“建设人民满意的服务型政府”，中科院院士刘丛强建言：如果没有社会层面的自由、平等、公正、法治，就不能保证国家的富强、和谐，也不能保障个人的敬业、诚信。人民是国家的主人公，政府与公民社会应是一种平等对话的关系。民众在去公共服务窗口办事的过程中，无论何时，都有享受到尊重、公平、自由、幸福、快乐的权利，这也是“建立服务型政府”和公共服务伦理价值层面的共同内核。一个能自由、有效地表达意愿和诉求的社会,能加强政府的公共服务责任感,促使政府更合理地审视公共利益,积极推动公共服务的良性发展。[10]

五、结语

公共服务窗口作为政府提供公共服务最前沿的阵地，其服务好坏直接关系到政府的公信力和民众对政府的满意度。以公共服务伦理为指导，构建一套系统的、量化的评价指标体系，将一些模糊的界定清晰化、明了化，是当下将公共服务窗口服务提升至伦理层面的当务之急。

参考文献：

[1][2][6]王家合.当代中国公共服务伦理：价值、失范与重构[J].中国行政管理，2011，(9)：73-75.

[3]王家合，李建华.论公共服务伦理本性的主要内容[J].湖南师范大学学报，2011，(4)：45-48.

[4]王丽莉.服务型政府：从概念到制度设计[M].北京：知识产权出版社，2009.

[5]丁元竹.界定基本公共服务及其绩效[J].国家行政学院学报，2009，(2)：18-23.

[7]阎泰全.完善我国公务员行政伦理的立法研究[D].东北大学，2009.

[8]张晓明.完善我国行政伦理监督机制研究[D].中国海洋大学，2012.

[9]鄯爱红.公共服务的伦理内涵与价值[J].中国特色社会主义研究，2006，(4)：75-78.

[10]袁建辉.政府公共服务中的伦理关系研究[D].中南大学，2010.

(作者单位：湖南农业大学 公共管理与法学学院)

(责任编校：张静，罗红)