郑州航空港区行政管理权配置研究

王晶宇



郑州航空港区行政管理权配置研究

王晶宇1，2

摘要：郑州航空港实验区行政管理权力行使受地方政府规章与基本行政法律规范的双重约束。从权力来源看，实验区行政管理权力源于行政授权，而非行政法意义上的行政委托。但是在河南省、郑州市与实验区三者权力关系上，当前法律机制的设置既有法律授权，又有行政执行权的委托。在实验区行政管理权力并不完善的情况下，对行政执法权的委托并不能解决行政权力行使的合法性问题。航空港区行政管理权配置必须在有法可依的前提下，通过法律创新进一步完善。

关键词：行政委托；行政授权；代理行政管理权；郑州航空港

航空经济发展与中原区经济建设在基础保障方面离不开法律制度的健全。在郑州航空港经济综合实验区不断发展的过程中，如何通过法律政策的支持使实验区政府管理权力不断完善，是园区行政管理制度建设的重要组成部分。早在2007年11月21日，河南省人民政府在《河南省人民政府关于印发郑州国际航空枢纽暨港区建设规划纲要的通知》(豫政〔2007〕80号)中已明确：“航空港区管理委员会，行使港区行政管理职能。”由此，航空港区管理委员会的行政法律地位便明确下来。作为园区发展的行政机关，郑州航空港区管理委员会在法律定位上是河南省人民政府的派出机构，委托郑州市管理。郑州市人民政府与郑州航空港区管理委员会在法律权力上如何衔接又涉及法律授权问题。因此，在行政权力的管理方面涉及省政府及有关部门、市政府及有关部门与航空港区管理委员三者之间在行政权力区分、行政管理体制建设过程中权力归属与识别。

在《河南省人民政府办公厅关于郑州航空港经济综合实验区与省直部门建立直通车制度的实施意见》(豫政办〔2013〕92号)(以下简称《意见》)中，对郑州航空港经济综合实验区在建设中的行政管理权力的取得问题做出了规范。而2014年7月22日郑州市人民政府第8次常务会议审议通过的《郑州市人民政府关于委托郑州航空港经济综合实验区行使行政执法权的若干规定》(以下简称《规定》)也做出了相应的规定。但是，在现阶段，由于实验区行政管理模式正在不断探索当中，行政管理体制还没有最终形成，行政管理机构的设置还不完善，《规定》在某种意义上仍是一种“权宜之计”。我国法律在此方面也未做出明确规范。这其中就留下了许多可以讨论的空间。为了促进郑州航空港区建设的良好发展，本文试图对上述《意见》与《规定》进行分析，为实验区行政管理权力配置提出建议。

一、 郑州航空港经济综合实验区行政权力取得的法律渊源

根据2013年国家发展改革委关于印发《郑州航空港经济综合实验区发展规划(2013-2025年)》的通知，明确了郑州航空港经济综合实验区的行政管理体制。《规划》中明确指出：“河南省人民政府要切实加强组织领导，完善工作机制，落实工作责任，建立精简统一高效的实验区管理机构，有序有力推进规划实施。”随后，在《河南省人民政府办公厅关于郑州航空港经济综合实验区与省直部门建立直通车制度的实施意见》(豫政办〔2013〕92号)中，按照“先行先试、依法探索，在法律、法规规定的范围内,大胆改革、先行先试,积极探索实验区与省直部门建立直通车制度”的原则，对郑州航空港经济综合实验区的行政法律权力设置与行政权力实施赋予了行政权力，特别是在意见中规定了“政策直接享有”的法律支持。《意见》规定：“实验区享有省政府及有关部门依据法律、法规和行政管理实际需要委托省辖市政府及有关部门代行的管理权限。国家和省在经济社会发展和国民经济管理方面新制定的各项政策,包括经济管理体制改革中新确定的管理权限划分,凡省辖市享有的(国家和省另有规定的除外),实验区均直接享有。”无疑，这是郑州航空港区行政授权的合法性基础。

二、关于《意见》中委托代行管理权的解读

在《意见》中，实验区的管理权限来自于“实验区享有省政府及有关部门依据法律、法规和行政管理实际需要委托省辖市政府及有关部门代行的管理权限”。这一条文到底如何解读？本条可以简化为“实验区享有省政府及有关部门委托市政府及有关部门代行的管理权”。而代行管理权在现阶段如何取得，《规定》中进一步明确为行政执法权。即《规定》第二条：“本规定所称行政执法权,是指法律、法规、规章明确赋予市县两级人民政府及其部门行使的管理经济、社会公共事务的行政许可权、行政处罚权、行政确认权、行政征收权等行政权力。”

从逻辑上讲,根据直通车要求,只要是省政府委托市政府的管理权限,实验区直接享有。这意味着在法律上，省政府及有关部门对市政府及有关部门的权力委托直接作用于实验区。然而，《规定》第五条：“市人民政府及其部门的行政执法权,应当委托航空港实验区管委会及其依法设立的符合条件的组织行使。航空港实验区管委会管理区域内的县级人民政府及其部门的行政执法权,应当委托航空港实验区管委会及其依法设立的符合条件的组织行使。”这就导致了委托管理权的双重规定，委托管理权在行政隶属关系中是层级委托，还是直接授权。对于航空港实验区管委会管理区域内的县级人民政府及其部门对实验区管委会的行政委托是否与上述行政管理权的委托是一个含义。

实际上，在我国法律规范中，对于委托行政权并没有明确是上下级的还是平级的，可以推定二者皆可。但这并不能说明层级委托和直接委托与平级委托的问题得到清晰化处理。如果把《意见》与《规定》二者视为一般法与特别法的关系，那么，《规定》可以直接规定实验区的行政权力，为何要委托行政权力呢？这意味着实验区所享有的行政权力是基于《规定》而享有的，并非是来自于《意见》中的直接授权。

在现行法律制度中，我国法律对于行政代行制度也没有明文规定，这只能是从行政实践中对相关法律、法规来进行解读。更为重要的是，《中华人民国行政许可法》只是对行政许可事项的委托，而非是对行政执法或其他行政行为的委托。因此，《意见》中的委托事项已经超越了许可法的范围。同样，《中华人民国行政处罚法》第十八条规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”而第十九条规定的组织并非是行政机关，而是“依法成立的管理公共事务的事业组织”。由此，我们不能不说，《意见》中的规定已经超出了法律规定的范围。但是基于《意见》中的委托代行管理权与行政法中的行政委托是何种关系，仍需要进一步明确。

三、《意见》中的委托代行管理权不同于行政法上的行政委托与行政授权

委托代行管理权在行政法上可以理解为行政权力上的行政授权。这一概念的内涵远比行政许可法与行政处罚法的规定范围要广。因此，原则上，实验区在法律权力范围内不存在非法性。但仅仅通过《规定》而使实验区取得行政管理权仍然有不足之处。

根据行政法许可法的相关规定,关于行政委托有两款，其中第二款是对非政府组织的行政许可权力的委托。关于行政授权与行政委托都是行政机关把行政权力授权给或委托给非政府组织,而这些组织是国家机关以外的社会组织,并且其都有管理公共事务的职能。行政授权与行政委托又不尽相同，行政授权强调法定依据。必须有明确的法律、法规或者规章规定。如果没有法定依据的，应视为行政委托。而行政委托不强调有明确的法定依据，只要不违背法律精神和目的即可。行政授权的方式有两大类：一是直接授权；二是间接授权，即法律、法规规定某行政机关可以根据需要或者法律、法规规定的条件，将某个特定的行政职权授予某个组织。行政委托的方式较为灵活，由行政主体在行政管理活动中以具体的委托决定来进行。 在法律后果上，行政授权的法律后果，或者是使得具有行政主体资格的组织的职权内容增加，或者使得本不具有行政主体资格的组织具有行政主体资格。法律、法规、规章授权的组织在授权范围内能以自己名义行使行政职权，并独立承担由此而产生的法律后果。而行政委托，不发生行政职权和职责的转移，受委托的组织并不因此而取得行政职权，也不因此而取得行政主体资格。受委托组织根据行政委托行使职权必须以委托的行政主体的名义，而不是以受委托组织自己的名义进行，其行为对外的法律责任也不是由其承担，而是由委托的行政主体承担。

因此，在《规定》中，委托行政执法权到底是基于《意见》的规定还是基于行政基本法律的规定就变得模糊不清了。如果基于行政基本法律的规定，那么委托行政权力只能是分别按照《中华人民共和国行政委托法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政处罚法》等法律委托。如果按照《意见》规定，《意见》中强调的是行政管理权力的全部授予。到底实验区是基于《意见》中的规定直接自始享有行政管理权还是基于行政基本法律的委托而享有行政权力在逻辑上未能得到清晰化处理。

四、《规定》中的行政委托关系分析

《规定》中关于行政委托出现了在我国法律实践中一些新的倾向，特别是关于在实验区管辖内的县级行政单位与实验区之间在委托关系上的名义机关与实质机关关系问题。《规定》第八条规定：“按照本规定委托行使行政执法权的,市县两级人民政府及其部门应当将行政执法权完整委托给航空港实验区管委会或者相关组织。”“委托行使行政执法的法律后果由市县两级人民政府及其部门承担形式责任,航空港实验区管委会或者相关组织承担实质责任。”按照《中华人民共和国行政许可法》第二十四条规定：“受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。”那么，既然基于《中华人民共和国行政许可法》，原郑州市在航空港区管理的原有市县两级人民政府及其部门是委托行政机关，而航空港实验区管委会或者相关组织是受委托行政机关。按照最基本的理解，应当是原有市县两级人民政府及其部门承担法律后果。但是在《规定》中明确了形式责任与实质责任，形式责任由委托行政机关承担，而实质责任由实验区行政管理机关承担。这是否与立法原意相背离呢？

如果根据《规定》第七条：“市县两级人民政府有关部门在航空港实验区的派驻机构或者设立的机构,相关行政执法权不再委托行使。派驻的机构和设立的机构,由航空港实验区管委会和有关部门双重管理。”市县两级人民政府有关部门在航空港实验区的派驻机构或者设立的机构与航空港实验区管委会和有关部门形成了行政隶属上的上下级关系。为何要存在形式责任与实质责任之说呢？这只能说明在实验区行政管理体制还不健全的情况下，在行政权力转移交接方面存在的名义机关与实质机关的关系，而非形式责任与实质责任的关系。但上述规定也不乏视之为一种创新。但是我们看到，《规定》第八条与第七条之间存在明显的矛盾。这种矛盾表现为航空港实验区管委会或者相关组织本身是受委托机关，但是要承担法律后果的实质责任。

五、关于航空港实验区管委会的行政管理权法律完善的建议

1.航空港实验区管委会的行政管理权基于法律授权还是行政委托应进一步明确

基于上述分析，航空港实验区管委会的行政管理权在法源上，存在着行政一般法律、法规上的渊源。同时，也离不开《意见》中的作为地方行政规章上的支持。要做到两者能够相互协调一致，必须在逻辑上明确航空港实验区管委会的行政管理权的权力来源问题。根据《意见》中“先行先试、依法探索，在法律、法规规定的范围内,大胆改革、先行先试,积极探索实验区与省直部门建立直通车制度”的原则，航空港实验区管委会的行政管理权的最终模式必然是行政管理权的授予。

《规定》中关于委托行政执法权的设计，是由于航空港实验区管委会行政管理制度还没有最终形成，为了使航空港实验区管委会有效行使行政权力而采用的办法，试图协调在航空港实验区管委会的行政管理权管辖范围内存在的行政权力冲突。因此，《规定》在某种意义上是一种暂行规定。航空港实验区管委会的行政管理权的完善与合法性授权最终仍要依赖于整个实验区在行政管理权力方面的转移与交接。《意见》的使命正在于此。众所周知，关于行政委托有时间限制，郑州市政府有及有关部门必须依照《中华人民共和国行政委托法》的规定，经由必要的申请、公告等程序才能完成。由此当前要注意以下方面：

(1)基于行政委托法而导致在规定时间内必须不断委托，致使行政管理权力始终处于不稳定状态。行政委托由于涉及各个行政部门在规定时间内要多次委托、多部门委托，而且，行政委托必须在《中华人民共和国行政委托法》的事项中进行，而不能越权进行委托。特别是委托事项包含的《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等各个单行法，委托不符合行政效率原则，同时，也不能在责任与权力方面做出良好规划。

(2)《规定》中的委托执法事项与《意见》中的代行管理权取得上存在模糊之处。《规定》与《意见》同为对航空港实验区管委会的行政管理权的取得到行使进行规范。显然，《意见》中的规定更为宏观，不能形成具体措施，而《规定》中的事项不能全面涵盖《意见》中的全部内容，二者在法律规章的衔接上存在不足，导致立法原则与规定内容上存在冲突。因此，郑州市人民政府应当以《意见》中的原则与规定对《规定》进行法律完善，并使之协调一致。

2.进一步完善航空港实验区行政管理机制避免行政委托执法的不确定性

《规定》出台的背景在于协调航空港实验区管委会与原有郑州市各部门的执法与实验区所在地的市县两级人民政府之间的行政管理权的重叠。主要问题在于，航空港实验区管委会的行政管理权如何取得行政管理权力的问题。这时涉及两个问题：第一个问题在于，航空港实验区管委会是否享有行政管理权；第二个问题在于，在航空港实验区管委会在行政管理机制不到位的情况下如何取得行政委托执法权。表面上看，第一个问题经由《意见》的规范得到了确认，第二个问题经由《规定》而得到了变通。但是在逻辑上，如果根据《意见》，航空港实验区行政管理权力并不需要委托而自始享有。如果根据《意见》，则在现阶段，如果不进行行政执法权委托就不能实际享有。这一矛盾的核心在于，法律上规定的行政权力与法律实际运行过程中享有的行政权力之间的落差。这一现象，不仅存在于此，在我国法制建设进程中，所谓“纸上的法律”与“行动中的法律”之间一直存在着法律效力与法律运行效果之间的矛盾。而要消除上述矛盾，需要进一步完善航空港实验区行政管理机制。

因此，完善航空港实验区行政管理权力配置，应当尽快结束委托行政执法状态，而非进一步通过委托来确认航空港实验区行政管理权力的取得。这要求在政府规章上，通过行政管理机制的改革来进一步通过立法方式消除航空港实验区行政管辖范围内的权力重叠与冲突问题。

为了解决这一问题，应当在航空港实验区行政管理权力管辖范围内设置相应部门，裁撤航空港实验区行政管理权力管辖范围内的其他县市机关部门，由实验区相关部门接管行政权力。《规定》中的委托行政执法原因在于两个方面，一个方面是航空港实验区行政管理权力管辖范围内不属于原有县市管辖的区域。这一区域由于不存在行政权力管辖重叠问题，因此，可以通过直接经由行政立法设置相应的行政机关，直接行使行政管理权。另一方面是在航空港实验区行政管理权力管辖范围内，但是存在原有县市行政管理部门实际行使行政管理权的。在这种情况下，应当通过设置相应行政部门直接归属于航空港实验区行政管理。这样就可以消除委托行政执法方面的不确定性与行政建制的矛盾。

3.对《意见》中代行管理权与《规定》中委托行政执法权的关系进行法律创新

行政权力授权必须有合法来源，而行政委托必须有法可依。在上述规范中，航空港实验区行政管理权力是自始享有还是依行政委托必须有明确的规范性来源。然而，《意见》中的行政代行管理权在逻辑上是一种法律授权行为，在《意见》中表述为“委托的代行管理权”。在航空港实验区行政管理权力配置过程中，涉及的主要问题不在于委托，而在于行政权力的“交接”，进而涉及行政管理权力依照《意见》进行有效配置的问题。依据《意见》的立法原意，《规定》中的相关委托应当严格限制在现行行政权力配置的“重叠”区域。可见，《规定》中的行政执法权的委托是有特定的背景与特定的范围的。在郑州市政府及其各部门与航空港实验区行政管理权力取得问题上，不存在委托理由，只能是在航空港实验区行政管理权力管辖范围内原县市级行政管理机关及相关部门在“过渡”中，依据实际情况做出的有期限的权力行使问题。

由此可见，《意见》的立法目的与《规定》中的立法目的是不同层面上的问题。《规定》中关于航空港实验区行政管理权力的取得非自始享有，而是一种基于行政基本法律规定而产生的。它不能在逻辑上使航空港实验区行政管理权力有效行使的问题得到最终解决。为了使法律规范相互协调，有必要依据《意见》中的规定使航空港实验区行政管理权力问题得到解决。这就要求，《规定》与《意见》必须在逻辑上明确二者的法律位阶，并通过郑州市人民政府规章进一步按《意见》进行立法。

综上所述，航空港实验区行政管理权力的取得与行政管理权力实际面临的空缺，至少是暂时性的。为了使航空港实验区行政管理权力不断完善，必须从行政权力授权的角度进行行政权力优化。而《规定》的立法原意虽然试图解决行政权力过渡进程中的执法问题。但这一解决之道是否能够有效地遵从《意见》的规定并与行政基本法律规范相协调，还需要郑州市政府在更高层面上来进行法律创新。

参考文献：

[1]单新国.河南省区域创新发展主体状况分析[J].郑州航空工业管理学院学报，2015，(1)：23-27.

[2]李中建，李佳楠.临空经济区发展对新型城镇化模式的启示[J].郑州航空工业管理学院学报，2015，(1)：6-10.

(作者单位：1.郑州航空工业管理学院 法学院；2.航空经

济发展河南省协同创新中心)

(责任编校：田旭，马小军)