沸腾的热土——上海郊区工业的第二次飞跃

■王东荣

(作者系上海市农村经济学会会长)



沸腾的热土——上海郊区工业的第二次飞跃

■王东荣

上海郊区工业的第一次腾飞是在1984－1992年，郊区充分利用了上海国有大工业比较集中的优势，以工农联营企业为主要特征的乡镇企业如雨后春笋，蓬勃发展。

从党的十一届三中全会到1984年期间，上海郊区完成了农业基本经营制度的改革，确立了以家庭承包经营为基础的双层经营制度，使蕴藏在广大农民群众中的积极性象火山爆发一样迸发出来。农业经营制度的转变使农村资金积累大幅度增加，农业剩余劳动力大量增加，为发展乡镇企业积聚了资金和劳动力等有利条件，加上当时处在文革结束不久，基本属于短缺经济阶段，郊区农民群众要改变贫穷面貌的内生动力十分强大,加上外部环境的改变，迎来了郊区以发展乡镇企业为主要特征的第一次工业化浪潮。这一期间，郊区工业走了一条从无到有、从手工作坊型发展成为与城市工业协作配套的门类齐全的发展道路。到1992年，郊区工业总产值达559亿元，比1978年的16.3亿元增长了34.3倍，占全市当年工业总产值的比重为21%。小平同志在回顾这段历史时曾深情地讲：“农村改革中，我们完全没有想到的最大收获就是乡镇企业发展起来了，突然冒出搞多种行业，搞商品经济，搞各种小企业，异军突起”。郊区乡镇工业的发展，不仅壮大了农村集体经济，也使农村的产业结构从原来的一、二、三产业排序，转变为二、三、一产业的排序，农村工业化的基础任务基本完成，农民收入大幅度增长，郊区大部分地区农民住宅从平房翻建成楼房。

1989年后，随着我国短缺经济阶段的逐渐结束，郊区乡镇企业经过三年调整期后，正进入蓄势待发期间。1992年，邓小平发表南巡讲话，郊区工业发展迎来了大发展的春天，郊区成了一片发展的热土。大家思想进一步解放，改革开放进一步深化，政策进一步放宽、放活，上海郊区工业抓住机遇，通过大力引进外资，发展私营经济，吸纳城市大工业的产业转移、乡镇集体企业的改制等措施，形成了郊区工业的第二次飞跃。到2002年，上海郊区工业总产值达到4200亿元，占当年全市工业总产值8476亿元的49.6%，形成了半壁江山的格局。在郊区三次产业中，第一产业的比重为5.4%，第二产业的比重为58.5%，第三产业的比重为36.1%。基本达到了国际上工业化国家的发展水平。

一、引进外资热潮和工业区建设

1993年3月，根据中共上海市农村党委的决定，我从中共松江县委常委、政策研究室主任的岗位上调到上海市农业委员会工业贸易处任处长，当时的农委不仅管农业，而且还管农村工业和第三产业。我到市农委工作后，张燕主任明确对我讲，农委管郊区二三产业，着眼宏观，主要负责研究郊区工业和第三产业的发展方向、战略布局、政策导向等方面工作，与市有关部门开展郊区工业、第三产业的重大政策协调。当时市政府下属还有郊县工业局，主要抓郊区工业的日常业务管理，该局党的领导归市经委，业务管理上实行市经委、市农委双重领导。市经委副主任、郊县工业局局长周文玄原是市农委副主任调任的，对“三农”工作十分熟悉，与市农委配合默契，因此相互联系较多，许多会议都请市农委参加，有时还联合召开。但涉及农村二、三产业改革发展，政策研究协调等以农委为主。

1992年，邓小平发表南巡讲话之后，人们思想大解放，全国上下一片热气腾腾，农村干部群众对引进外资，抓项目投入的积极性空前高涨。在国际上，小平南巡讲话后，许多国外、境外企业都想到中国来投资，特别是上海宣布浦东开发开放后，外商的投资积极性空前高涨。郊区各县纷纷行动起来，经济开发区如雨后春笋地冒出来，外资投资项目从无到有、从小到大、从劳动密集型到技术密集型，不断到上海郊区落户，成了上世纪90年代上海郊区工业发展的亮点。为此彻底改变了上海郊区工业规模小、水平低的格局，基本达到市委领导提出的“繁荣繁华看市区，水平实力看郊区”的要求。

上世纪90年代初，为适应引进外资的需要，市和区县都设置了外资委，负责外资项目的审批和管理，同时下放审批权，加快审批速度。市农委、各区县、乡镇都组织了专业队伍，外出招商引资。1993年之后，市农委也每年组织各区县工业区、乡镇等领导到国外招商引资，由分管主任袁以星带队，有时也委托我带队。记得规模最大的一次是1994年底到日本的招商，各区县工业区、乡镇等领导以及有关人员60人左右组成一个代表团，招商资料一共装了50－60只旅行袋。到了日本，从东京到长崎，一路上天天开项目发布会、洽谈会，有时一天开两次，甚至晚上还要拜访客商。说真话，那次到日本，由于天天开会，没时间外出逛街，我连对走过的几个城市是什么模样都不清楚。我们离开长崎时，余下的招商资料都留给了我国驻长崎的领事馆，领事馆领事对我们感叹地说，国内经济建设的热潮到来了，看来我们也要研究怎样服务经济建设问题了。上海郊区这次在日本招商影响很大，会后来了许多日本企业入驻郊区工业区，其中以松江最多。日本的兴业银行驻上海办事处也积极推荐了许多日资企业到上海郊区落户，既为日本企业找到新的投资出路，又扩大了银行的业务，为此该行驻上海办事处负责人回日本后还被提升为总行副行长。上世纪90年代的招商引资热潮，极大地推动了上海郊区的外商投资和外向型经济发展，是上海郊区历史上引进工业项目最多的时期。到2002年底，上海郊区共累计批准“三资”企业12833家，占全市“三资”企业的54%，仅1998年到2002年5年间，直接吸引外商投资资金100.73亿美元，到2002年底，郊区外商投资企业的从业人员已达57万人。

上海郊区在这一时期引进外资的势头强劲，原因是多方面的，其中一条很重要的原因是大力改善投资环境，加快工业区建设。小平南巡讲话后，各区县、乡镇建设工业区的积极性空前高涨，仅1993年，郊区一下子冒出了几百个工业区，全国的情况和上海情况差不多。过多工业开发区不仅大量占用农田，造成土地资源的巨大浪费，而且给农村的生态环境造成很大的压力。为此，国务院下发了关于清理整顿开发区的文件，规定各类开发区必须经过省市以上人民政府审批，其他的一律取消，并派出调查小组到各地督查。在这种情况下，时任上海市委书记吴邦国同志在松江召开的各区县委书记的座谈会上提出，为了把基层的积极性保护好、发挥好、引导好，上海郊区9个区县，每个区县可以建一个市级工业开发区。当时，市政府分管工业的蒋以任副市长，正从北京参加全国乡镇工业大会回来商量贯彻落实的问题，听到邦国同志提出每个区县建一个市级工业开发区，把我们找去商量审批问题。但因为审批郊区建市级工业区是第一次，不知道找谁审批，最后商量来商量去，决定采取投石问路的办法，请我执笔写一份申请报告送市政府，申请报告由市经委、市农委、市郊县工业局三家单位出面，要求市政府为郊区每个区县批准一个市级工业开发区。材料报市政府后，各分管副市长都批示表示支持，黄菊市长批示明确由当时的市计委牵头组织审批。工业区审批涉及到规划、土地、环保等相关部门，时任市计委主任华建敏为此还专门召开会议商量，会后又请当时的市农村党委书记范德官、市农委副主任袁以星、市规划局局长夏丽卿等一起到有关区县调研了两天，统一了思想，并明确请时任市计委总经济师的胡延照同志牵头协调，抓紧审批。从此，市级工业区的审批走上了快车道，从松江工业区被第一个审批为市级工业区起，到宝山城市工业园区结束，前后用了3年多时间。上海的市级工业区审批时都做了发展规划、详细规划、形态规划、土地利用规划和环境评估。虽然工作量大了点，但对外商投资吸引力很大，外商普遍认为，由上海市人民政府审批的市级工业区正规可靠，规划齐全、手续完备，在这样的工业区内投资放心。

因此，各类投资项目纷至沓来，从1993年起到2002年，郊区9个市级工业区累计引进项目4797个，投资金额1062亿元。其中外资项目1254个，投资金额97.64亿美元；内资项目3543个，投资金额241.25亿元。郊区市级工业区成了郊区工业中项目最多、水平最高、环境最好、集中度和产出率最高的地方。上海郊区9个市级工业区的建设，是推进上海郊区工业化进程中最成功的范例。

上世纪80年代发展乡镇企业，与城市工业合作时，农村土地是无偿提供的，土地的价值忽略不计。90年代引进外资时，通过研究国际通行规则，大家才发现原来土地是资源，土地是有价值的，土地是农民最大的财富。在引进项目时，土地可以通过出让的方式取得很大一笔资金，用于郊区工业的发展。在郊区工业区建设前期，大量基础设施建设需要资金投入，1992年，当时郊区各区县的财政收入十分有限，每个区县财政总收入一般都在30-40亿元，靠区县财政投入开发工业区显然是困难的。松江工业区建设启动时，县政府财政拨出300万元，作为启动资金，然后向银行贷款3000万元，先开发1平方公里左右的土地，引进项目取得土地出让金后再滚动开发。在松江工业区开发取得经验的基础上，各区县纷纷效仿。

二、私营经济发展和私营经济小区

上世纪90年代郊区工业区基础设施建设的资金，主要来自土地出让金、银行贷款、工业区税收收入。据统计，到2002年底，郊区9个市级工业区规划面积15599公顷，已经开发建设9136公顷，其中土地出让地块1440幅，面积3270公顷。累计基础设施投入108.52亿元，在投入的资金中，土地出让金36.05亿元，占33．2%；工业区税收留成收入投入22.97亿元，占21.2%；银行及其他借款47.23亿元，占43.5%。

上世纪90年代，在大力引进外资和发展外向型经济的同时，郊区的私营经济和民营企业也得到了长足的发展，与发展工业区一样，在这一时期，涌现了一批私营经济小区和民营经济城。比较有名的是青浦县蒸淀镇的上海富民私营经济开发区，该开发区成立于1992年7月28日，是上海郊区创办的第一个非公经济小区。此时，正是小平南巡讲话后不久，青浦县蒸淀镇干部群众突破姓“资”姓“社”的思想束缚，敢试敢闯，率先成立私营经济开发区，带动了上海郊区的私营经济发展，此后，上海郊区一大批私营经济小区应运而生。如嘉定区马陆镇的上海希望经济城，闵行区鲁汇镇的东方私营经济小区，松江县四泾镇的温州城、张泽镇的民发私营经济小区，奉贤县四团镇的天鹏私营经济小区，金山县兴塔镇的兴塔私营经济小区，南汇县的祝桥镇的祝桥私营经济小区，宝山区罗泾镇的宝山私营经济小区等等。其中，对外影响最大的是青浦县蒸淀镇的上海富民私营经济开发区、嘉定区马陆镇的上海希望经济城。

青浦县蒸淀镇的上海富民私营经济开发区是上海首家成立的私营经济小区，发展速度快，影响大。到2011年，经过20年的发展，共吸收私营企业8000多家，每年创造工业产值900多亿元，上交税收93亿元，使该镇的GDP在20年中增长了28倍，财政收入增长了90倍。

嘉定区马陆镇的上海希望经济城，成立于1993 年7月，时任中共中央政治局委员、上海市委书记吴邦国在考察该小区时亲笔写了“上海希望经济城”的题名。对郊区各区县发展私营经济起了极大的鼓舞作用。到2002年底，希望城共吸收企业4200户，9年累计实现销售收入400多亿元，上交税收12亿元。

从1992年到1993年，郊区私营经济开发区呈现蓬勃发展势头，但到了1996年也出现了一些问题，主要是开发区个数过多、管理不够规范等问题。于是在市工商局的提议下，由市农委出面牵头，与相关部门一起清理规范。市政府办公厅下发了《关于加强本市私营经济开发区规范管理若干意见的通知》，文件赋予市农委设立私营经济开发区的审批权，并要求市农委严格把关，与市工商局一起加强管理。之后，市农委和市工商局一起制定了规范管理的相关要求，并进行进一步清理规范，符合条件的才能批准为私营经济小区（考虑到开发区太多容易引起疑义，审批时一般都改为私营经济小区）。到2000年，全郊区由市农委批准的私营经济小区一共有130家左右。此后，在私营经济小区个数和管理基本稳定的情况下，市农委在清理行政审批权时，主动提出将该项审批权下放到区县。

郊区私营经济小区吸引的投资者主要是三类：一是城市到郊区的投资者。1992年之后，正是城市工业结构调整、企业改制的高峰期，不少城市国有企业的领导、科技人员、外勤供销人员、待业下岗人员，借助小平南巡讲话的东风，都想找地方创办私营企业，郊区私营经济小区设立之后为私营企业创业搭建了平台。再加上当时对小、微企业实行定额征税的办法，对小微企业创业特别有利，到2002年底，这一类城市到郊区的投资者，约占郊区私营经济小区落户企业总量的40%左右。二是外地来沪企业。上世纪90年代，浦东开发后，上海对外开放力度加大，整个城市更加国际化，对国内企业来上海投资的吸引力加大。加上上海市委、市政府提出服务全国，外省市特别是长三角地区不少企业都想进上海投资兴业。他们提出，要想走向世界，就需要先在上海试水，要接轨上海。郊区私营经济小区的低成本开发，给他们提供了十分有利的创业平台。吸引外省市投资也成了郊区私营经济小区招商引资的重要目标，到2002年底，外省市投资者，约占郊区私营经济小区落户企业总量的30%左右。三是郊区乡镇企业和本地投资者。上世纪90年代中期，郊区乡镇企业开始改制，一部分企业经营者、中层干部、科技人员、外勤供销人员等开始考虑另起炉灶办企业，成了郊区私营经济小区中首批入驻者。还有一批是通过乡镇统一组织的创业者，如青浦县蒸淀镇，曾组织本乡农民在富民私营经济开发区中创办羊毛衫编织厂，兴办羊毛衫市场。还有郊区乡镇企业经过改制后到私营经济小区创办的分厂。到2002年底，郊区乡镇企业和本地投资者约占郊区私营经济小区落户企业总量的20%左右。

私营经济小区的设立，对郊区私营经济发展起了极大的推动作用。到2002年底，郊区累计批准设立私营企业17.08万户，在小区中企业有12.33万户；在郊区私营企业的从业人员有180.73万人，在小区中有130.14万人；郊区私营企业的注册资金1547.05亿元，在小区中有1283.48亿元；郊区私营企业的营业收入3207.53亿元，在小区中有2456.28亿元；郊区私营企业实交税收113.68亿元，小区上交85.59亿元。私营企业上交的税收和工业产值分别接近郊区工业企业上交税收和工业产值的三分之一。2001年，青浦区私营企业上交税收已占全区地方财政收入的50%，松江区占40%，嘉定区占37%。私营企业的发展为上海郊区农村富余劳动力的转移创造了条件，仅2001年，全郊区的私营企业已吸纳劳动力60万人，其中吸纳郊区当地劳动力45万人，约占郊区当年非农就业劳动力的25%。私营经济已经成为郊区经济和郊区工业的一个十分重要的组成部分。

三、城市产业转移和吸纳城市工业

上世纪90年代郊区工业的快速发展，还得益于上海城市工业的转移。随着上海的城市功能调整，1992年之后，上海中心城区的产业结构实现“退二进三”。当时上海中心城区共有工厂2711个，3024个生产点，市政府规划，中心城区的工厂三分之一迁出，三分之一从第二产业转为第三产业，三分之一保留。1992年到1994年，上海市累计外搬迁了319个工厂，455个生产点，但到郊区落户的只有160家左右，而且大部分落户在城郊结合部。

城市工业向郊区转移的真正意义在于：通过转移使市区工业企业和有关部门认识到，上海大工业今后的发展要到郊区，其人流、物流、资金流应向郊区流动；使郊区的领导认识到，依托上海大工业，走相互联合、优势互补，共同发展的道路，推进了城乡融合，是城乡一体化道路的必由之路。城市大工业向郊区转移也不能把落后产能原封不动转移，而是要吸收国外先进技术。于是，上海在城市大工业向郊区转移中，催生出了一条重要经验，这就是发展“中中外”企业，即上海城市大工业企业，联合郊区工业区外出招商，形成由两个中方单位、一个外方企业合作的中外合资企业。由于这一类企业充分发挥了各自优势，引进的项目起点高、规模大、产品新、效益好。如松江工业区内的几个大项目，都是城市大工业的企业集团与国际跨国公司合作的项目，嘉定工业区的汽车项目、南汇康桥工业区耀华皮尔金顿三期项目等，宝山区在工业区审批时，为了突出吸引城市大工业的特点，干脆把工业区的名称改成宝山城市工业园区。通过城市大工业在郊区工业区中引进了一大批跨国公司项目，给当时的郊区工业区建设增添了新的活力，并为今后几年郊区工业区的项目上规模、上水平奠定了基础。经过几年的努力，到1994年11月，郊区一共引进这类“中中外”企业598家，成为郊区工业发展中新的增长点。

四、乡镇集体企业改制和股份制经济兴起

说到上世纪90年代郊区工业的发展，不能不说乡镇集体企业的改革。乡镇企业在80年代异军突起时，由于集体所有制相比国有企业全民所有制的机制灵活，发展十分迅速，农村干部和农民群众的积极性空前高涨，在竞争中对国有企业构成巨大压力，因此，当时社会上对乡镇企业的非议不少。但到了90年代，随着大量外资进入和私营经济的发展，乡镇集体企业内在的机制体制的缺陷逐步暴露了出来，在竞争中昔日对国有企业的压力同时也倒向了乡镇企业，乡镇企业的体制机制不改，就会走向全面衰落。

上世纪90年代中期，上海乡镇企业进入了大规模的改制期，改革基本按照抓大放小的思路进行的。首先是开展企业集团的组建工作，从1993年起，围绕全郊区组建100家市级企业集团、500家区县企业集团的目标，抓紧进行企业重组，引进技术，嫁接外资等，使一大批乡镇企业迅速向规模化、集团化发展。到1996年5月，全郊区已建立106家集团企业，其产值和利润分别占郊区工业企业产值和利润的30%左右。

对大部分乡镇集体的中小企业，则进行了以股份合作制为主的多种形式改制。到2000年底，上海郊区共有1.91万户乡镇集体企业，通过组建股份公司、股份合作制、有限责任公司、产权上市交易、嫁接外资、抽资承包兼并等形式，改制了1.75万户，占总数的92%。在郊区乡镇企业改制中，共盘活了存量资产130.8亿元，收回债务30.72亿元。乡镇企业改制后，企业经营者责任心明显加强，企业活力明显提升，企业效益明显提高。到2002年底，经过改制后的乡镇和村级企业的工业产值达到1140亿元，占郊区工业总产值的27%。从业人员62万，利税总额109.9亿元，是郊区工业中不可缺少的重要组成部分。

回顾上世纪90年代郊区工业发展的历史，有些经验和体会值得总结：

一是坚持解放思想抢抓机遇是上海郊区工业实现第二次飞跃的重要前提。1992年小平同志南巡讲话之后，我国的改革开放进入了一个新的历史时期，市农村党委、市农委和各区县多次组织郊区干部进行解放思想、转变观念、破除姓“资”姓“社”的思想束缚，树立“三个有利于”的思想观念，抓住机遇，大胆探索，坚持以建设工业园区为先导，积极引进外资；坚持尊重群众首创精神，发展私营经济；坚持深化改革，全面推进乡镇集体企业产权制度改革。使上海郊区工业在整个90年代发展中，赢得了主动权，得到了长足的进步，实现了郊区工业的第二次飞跃。

二是市委、市政府对郊区工作的重视，使郊区工业在发展中获得了了良好的发展环境和政策保证。上世纪90年代，市委市政府提出了工作重心三个转移的指导思想，即经济重心由中心城区向郊区转移，工业发展从中心城区向郊区转移，基础设施建设由中心城区向郊区转移。工作重心三个转移给郊区的发展带来了前所未有的机遇。在此同时市委市政府又提出全市的产业结构调整为三二一方针，郊区的产业结构调整为二三一方针，给郊区工业发展创造十分有利的条件。在政策措施上，市政府实行简政放权，市区实行两级政府两级管理，郊区实行三级政府三级管理，给区县和乡镇充分自主权，激发了郊区干部的极大积极性。在每年的农村工作会议时，都要出台一批具体的扶持政策，这些政策“干货”都及时扫除郊区经济发展中的瓶颈问题。在工作指导上，市委市政府领导定期到郊区调查研究，指导各区县找准工作定位，扬长避短，趋利避害，乘势而上。这些都给上海郊区工业的大发展创造了良好的环境。

三是市农村党委、市农委做了大量的卓有成效的推进工作，为郊区工业第二次飞跃起了保驾护航作用。上世纪90年代，市农村党委作为大口党委，是郊区各区县的归口领导单位。在改革开放的大潮中，坚持解放思想，勇于改革，尊重和支持区县的各项工作，一般每个季度召开一次县委书记、县长会议，或者集中交流经验，或者组织外出考察学习。每次会议围绕一个主题进行汇报交流，针对一些共性的突出问题，由市农委与市相关部门进行协调解决。从会议的主题看，研究郊区工业发展的内容要占50%以上。1993年我刚调入农委组织召开的第一个会议是研究郊区工业区的发展问题，并请书记、县长参观了松江县和南汇县的康桥工业区，这次会议对郊区工业区的发展起到了极大的推动作用。市农委对区县分管工业的副县长会议一般一个月开一次，主要是交流经验、研究问题，提出下一阶段工作思路。会议有时在区县召开，有时结合考察到苏南地区先进典型单位召开，还组织到山东省学习考察，形式比较活泼。区县反映很好，他们认为参加市工业部门的会议，大部分研究的是市区工业的改革，如国有大工业的改革，分流下岗人员，研究再就业工程等等，与郊区工业关系不大，是陪会。而参加市农委的会议，研究的是郊区工业的改革发展，研究引进外资、发展私营经济、乡镇集体企业的改制，研究如何吸纳市区工业扩散问题，研究如何解决改革发展中的瓶颈问题，针对性强，共同语言多，有利于解决各区县需要解决的问题。农委工业贸易处的工作主要是调查研究、总结先进经验、组织会议、研究问题、协调政策。这些工作做好后，在当时市农村党委、市农委具有统揽郊区工作全局的职能，能召开郊区区县主要领导来研究这些问题背景下，工作比较顺，推动力度比较大。

总结这一段历史，感到在当时的情况下，市农村党委、市农委为郊区工业第二次飞跃的推动作用是比较大的。2003年，随着市郊区工作党委（2001年起市农村工作党委更名为市郊区工作党委）的撤销，市农委对郊区工业管理职能也随之淡出。郊区工业是农村经济的支柱产业，在整个郊区经济进入转型发展的关键时刻，从此在市级层面上缺少了一个研究郊区二、三产业改革发展的综合部门，这不得不说是一种遗憾。□

(作者系上海市农村经济学会会长)