关于创新发展农业信贷担保工作的实践与思考

■薛玲娟

(作者单位院青浦区农村经营管理指导站)



关于创新发展农业信贷担保工作的实践与思考

■薛玲娟

加快转变农业发展方式，促进现代农业发展，需要现代金融的支撑，来解决涉农企业“融资难”、“融资贵”的问题。探索建立和规范发展由政府支持的农业信贷担保机构，是现阶段支持“三农”的重要手段和关键环节，也是创新财政支农机制，放大财政支农政策效应，提高财政支农资金使用效益的重要举措。本文就青浦区农业信贷担保问题的调研情况，谈几点看法。

一、青浦区农业信贷担保工作现状

（一）基本做法

1.设立了担保基金，开展担保业务。2001年，为扶持青浦农业产业化发展，更好地服务“三农”，由区财政出资550万元、各街镇出资75万元，成立了农业贷款信用担保基金,为涉农企业提供信用贷款担保。鉴于农业贷款信用担保基金无法人资格，基金运作过程中涉及的贷款担保、资产保全、债务追讨等环节亟待规范和完善。2006年区人民政府批准组建了“上海青浦农业发展投资管理有限公司”（以下简称“公司”）为青浦农业发展贷款担保机构（青府办告[2006]136号），负责农业信用担保基金的运行管理。2009年，为进一步完善公司运作管理机制，区政府制定出台了《关于青浦区进一步加强金融支持农业发展的实施意见》（青府办发[2009]91号）。

公司运作过程中，由区财政根据贷款需求和逾期代偿资金缺口，及时补充扩大基金盘子，目前，担保基金已达1600万元。公司与青浦区农村商业银行签订涉农贷款信用担保协议，担保额按照公司担保基金的1:5比例放大。同时为控制企业贷款额度、降低贷款担保风险，避免重复享受担保贷款，公司还对市、区两级财政设立的由安信农保提供保证保险的支农贷款进行推荐操作。

2.进行了机构设置，明确工作职责。公司设立了风险控制委员会，主任由分管副区长担任，副主任由区农委主任担任，成员由区农委、区财政局、区国资委、区资产经营公司、现代农业园区、农商银行青浦支行分管领导担任。风险控制委员会承担建立风险控制制度、审定授信额度、进行风险监测、审议公司工作计划和财务报告、决议公司注册资本增减、修改公司章程等职责。

风险控制委员会下设办公室，办公室主任由区农委分管副主任担任，成员由区财政局农业科科长、区农委计财科科长组成。办公室承担落实风控委各项决定、建立项目评审制度、受理贷款担保项目、办理信用担保及向合作银行推荐手续、监管贷款人经营情况和贷款资金使用情况、向风控委报告基金运作情况和其他重大事项等职责。

3.明确了担保对象，设定担保条件。担保对象为区级及以上农业龙头企业、星级农民专业合作社、农村创业妇女等。担保条件包括必须经工商、税务登记具有法人资格并合法纳税、具有与借贷匹配的资产、具有经营管理能力和经济效益、会计核算规范、资产负债合理、资信程度良好、具有连续的盈利能力和按期还本付息的能力，同时必须参加农业保险等。

4.制定了担保程序，规范操作流程。担保程序为借款人书面提出借款申请，并如实提供资金、财产、财务状况资料和纳税情况以及公司要求提供的其他资料；由街镇农业服务中心审核，经街镇分管领导批准后向公司推荐；公司根据推荐资料进行调查、核实、评估，经风险控制委员会审批通过后，向合作银行推荐；符合贷款条件的，由合作银行办理相关手续；报公司信用担保确认后，发放贷款。

5.确定了担保额度，控制担保风险。担保额度为区级农业龙头企业、农民专业合作社一般不超过100万元，市级产业化龙头企业一般不超过300万元；农村创业妇女不超过10万元。农业贷款信用担保期限最长不超过一年。

6.明确了风险责任，落实追债主体。按公司承担80%、合作银行承担20%的比例承担风险责任。同时，公司所承担的风险责任，按照区、街镇两级“风险共担”的原则，风险责任按7:3分担。贷款人逾期还贷，经合作银行和公司共同催讨，满3个月仍不能偿还的，由合作银行向公司申请代偿，同时进入司法诉讼。发生的坏账损失和各项诉讼费用，按风险责任承担的比例分摊。

7.加强了信贷管理，建立跟踪制度。公司根据合同对借款人的经营状况及贷款使用情况进行管理和监督，确保贷款专款专用；要求借款人对重要事项进行报告；发现借款人未按合同规定使用贷款，致使资金流失（损失）或财务状况恶化，影响还款能力的，及时与合作银行协商预防风险的措施。担保基金成立以来，仅发生3笔坏账，计92.5万元，坏账率0.12%。

8.实行了政策扶持，降低融资成本。对符合中央、市或区农业产业化贷款贴息政策的贷款单位，或由安信农保提供信用保证保险的涉农贷款，按相关文件规定享受贷款贴息或保险补贴的政策扶持，从而缓解了贷款企业的资金紧张，降低了的它们的融资成本。

（二）取得的成效

自2001年担保基金成立以来,共发放农业信用担保贷款74050万元。平均每年为30多家农业龙头企业、示范合作社等提供信用担保贷款，年均担保额5000万元；为市级信用保证保险贷款推荐50多家，年均放贷3500万元。对引导青浦区产业结构调整、转变农业增长方式，推动现代农业发展和促进农民增收发挥了积极作用：

1.解决了龙头企业、合作社等小微企业的融资难、融资贵问题。充分发挥了杠杆作用，用少量的财政资金，撬动了金融支农的力度，通过贷款贴息，降低了企业的融资成本。

2.帮助了农业企业、合作社的做强做大。明确担保贷款支持的产业和对象，培育了一批经营规模较大、经营产品有特色、市场竞争有优势的龙头企业和合作社，这些龙头企业和合作社已成为推行产业化经营的引领者，发挥了示范作用。如上海弘阳农产品有限公司、上海振鑫蔬菜专业合作社、上海彰显渔业专业合作社、上海淼鑫水产品专业合作社、上海梅氏稻米专业合作社等。

3.推动了农业规模化、标准化、品牌化的发展。通过信贷支持，鼓励应用先进农技和试种或试养新品种，提高产品质量和经营效益。鼓励建设农业标准化生产基地、产品质量认证和品牌创建，全区现已建立国家级、市级、区级农业标准化生产基地近百个，注册了“赵屯桥”牌草莓、“淀山湖”牌禽蛋、“练塘”牌茭白、“弘阳蔬菜”等著名商标。

（三）存在的不足

青浦区通过农投公司运作政府担保基金，与金融机构合作开展农业信贷担保工作模式的探索和实践,积累了一定的经验,取得了一定的成效，但随着融资担保行业规范发展要求，这一模式在体制机制、风险控制及业务操作等方面的不足日益显现，主要体现在：

1.担保资质问题遥公司属于区政府授权与青浦农村商业银行合作，对政府出资的支农信贷基金进行担保运作，因公司不具备融资担保经营资质，业务上碰到规范运作问题。

2.内部机制问题遥因公司具有无偿、公益性质，未完全实行公司化运作管理模式，内部机制不够健全，对贷款人资产、法律诉讼等信息了解渠道不畅，加上缺乏金融、担保等方面的专职业务人员，可能导致贷款担保风险防控能力薄弱，隐含一定的操作风险。

3.风险控制问题遥农业是弱势产业，靠天吃饭，抵御自然灾害的能力不强，经营风险大，加上农业企业不同于工商业企业，受制于用地性质、规划限制等因素，大部分缺乏可供抵押的房屋等固定资产，加上公司不具备担保资质，无法进行房屋抵押他项权登记。所以一旦发生逾期还贷，公司代偿后，可追偿的难度很大，追溯反担保第三方（一般多为贷款户同产业农业企业），可能会引发连锁债务，导致系统性风险。

二、国际上可供借鉴的信贷模式

美国从上世纪三十年代开始，逐步形成了农村政策性金融、农村合作金融和农村商业性金融三位一体的农村金融信贷模式,这种模式具有两个特点：一是在提供农业信贷资金的机构中，既有专业的农村金融机构，也有其他类型的金融机构；二是在金融组织体系上，一般是合作性金融机构、政策性金融机构及商业性金融机构并存。目前，美国已经形成了政府主导的农村政策性金融信贷体系、农村合作金融体系以及农业保险体系。三大系统都有一套自主经营的体制，有明确的职责范围,有特定的服务对象,为美国现代农业的长足发展提供金融支持。

日本也是世界上最早建立信用担保体系的国家之一，积累了许多成功的经验。实行农业产业资本和金融资本相结合的信贷模式，主要包括农村民间合作金融、政策性金融和农业保险。日本贷款担保方式有信用贷款、担保贷款、抵押质押贷款。在农村金融领域，既有面向农业农民的信用保证保险制度，也有针对农村中小企业（主要为工商业和服务业）融资的信用担保制度。日本农村金融系统中的农协（农业协同组合）、信农联（信用农业协同组合联合会）和农林中央金库各司其职，良性互动，切实满足了农业、农民和农村的融资需求。

可见，现代农业的发展需要建立健全与之相适应的农村信贷担保体系，农村金融服务“三农”，需要政府对金融的支持，才能确保现代农业对金融的多样化需求。美国和日本政府在农村金融发展中的作用明显。如美国政府从政策性金融、合作金融以及商业性金融三个方面全方位对美国农村金融进行支持。日本政府也在政策性金融和商业保险方面给予农村金融发展巨大的支持，同时日本政府直接参与农业保险计划，并且强制凡生产数量超过规定数额的农民和农场都必须参加保险。

三、国内可供借鉴的信贷模式

近年来，我国许多省市都在积极探索政府主导的农业信贷担保模式。目前主要的模式有“政银保”和“政银担”。

“政银保”模式是建立以政府农业产业政策为导向，以政府投入的担保基金作担保，以银行贷款投入为基础，以保险公司的保险作为保障，构建有效控制和分散风险的“政银保”合作农业贷款体系，有效解决现代农业企业贷款难问题，促进农村和农业经济的发展。该模式已经在上海、广东、浙江等地推广，其主要特点为：（1）无需贷款抵押物。（2）保险保障全面。（3）逾期贷款处理体现风险共担。

“政银担”模式即政府支持的融资担保机构，包括政府、银行、担保机构三方合作，为小微企业解决融资难问题。如安徽省近年来探索“政银担”模式，着力构建覆盖省、市、县三级的政策性融资担保体系。政府连续多年对政策性融资担保机构注资支持，坚持以小微企业为服务对象，不以营利为目的，坚持低费率、广覆盖，在缓解小微企业融资难方面起到了重要作用。新型“政银担”合作模式的启动，将有利于调动银行与担保机构合作的积极性，有效缓解小微企业和“三农”融资难、融资贵问题。山东潍坊也通过创新“政银担”合作模式,来破解企业融资瓶颈,助推经济转型发展。

四、规范和创新发展的几点思考和建议

为贯彻落实《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》及《财政部农业部银监会关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》等文件精神，主动适应融资担保行业改革转型要求，规范和创新发展农业信贷担保工作，现结合实践中的一些思考，提出如下建议：

（一）探索信贷担保模式

在当前经济形势下,“政银保”和“政银担”合作模式，有效整合了政府、银行、保险、担保机构等多方资源，参与对农业项目的信贷业务，助力降低企业融资成本,进一步提升企业融资能力，是目前我国现代农业金融创新的两种典型模式。可借鉴“政银保”或“政银担”模式，由区政府授权公司以政府投入的担保基金，通过向专业融资担保机构或安信农业保险公司推荐担保，再由合作的金融机构扩大倍数进行放贷。或采取改制方式，将公司改制成政府出资为主、专注服务“三农”、具备融资担保资质的政府性融资担保机构，改制后的担保机构坚持政策性、专业性和独立性，坚持以种植业、养殖业为主，优先支持粮食适度规模经营和现代农业发展。与合作银行建立合理的风险分担机制和利益分享机制，通过政策支持，降低银行农业贷款成本和风险，银行在政策规定信贷担保倍数范围内进行放贷。

（二）健全内部管理机制

按照政府主导、专业管理、市场运作的原则，依法依规建立健全公司法人治理结构，组建专业化管理团队，实行市场化运作，承担市场经营的相应风险，实现银担合作共赢、财政金融协同支持农业发展的良好局面。同时，通过加强自身能力建设，做好信用担保业务，控制信用担保风险，运用互联网金融等新型金融业态，提升担保工作管理水平。

（三）建立风险补助制度

探索建立农业信贷担保经营风险补助机制，包括担保费补助、代偿补助和风险准备金救助，应对农业产业系统性风险导致公司出现资本流动性危机，帮助及时化解风险。担保机构自身也要强化担保业务风险评估和管控，审慎开展担保业务，同时要不断提高农业经营主体的信用意识和法制意识，探索完善违信处罚制度，确保农业信贷担保工作可持续健康发展。

（四）推动农村金融创新

随着现代农业的发展，家庭农场、专业大户等新型农业经营主体不断涌现，而且农业产业链不断延伸，农业不再是单纯的种植业、养殖业，还包括与农产品加工业、农产品物流、商贸、农业科技等二、三产业链接的产业，对资金的需求面更广，需求量更大，需求期更长。通过政府加大对金融的支持，拓宽贷款对象，提高贷款额度，延长贷款期限，探索丰富信贷担保物，可尝试将农村土地承包经营权，农村宅基地使用权及房屋产权等权利作为申请贷款的抵押担保。通过农村金融创新，满足现代农业对金融的多样化需求。

（五）明确部门职责分工

财政部门负责制定对农业信贷担保机构的财政支持政策和资金管理办法，会同农业部门、银监部门研究确定信贷担保业务范围界定、信贷担保资格认定条件等。农业部门在担保机构申请财政经营风险费用补助时确认担保对象是否属于农业产业扶持对象、担保业务是否属于支持范围，对于信贷支持的项目，农业部门在其后续发展中予以积极的支持，降低贷款的风险。银监部门负责农业信贷担保业务的推动与指导。政府监管部门对信贷担保机构进行日常监管。□

(作者单位院青浦区农村经营管理指导站)