我国环境公益诉讼的现时困境及其突破思路

2016-03-16杨海霞

公共治理研究 2016年2期

关键词：诉讼费用环境公益诉讼举证责任

杨海霞

(广州商学院　法律系，广东　广州　511363)

我国环境公益诉讼的现时困境及其突破思路

杨海霞

(广州商学院法律系，广东广州511363)

摘要：在近几年系列新规出台后，我国环境公益诉讼出现了不升反降的怪现象，现时面临着诉讼主体狭窄、缺乏配套机制、赔偿与执行难的困境。美国和德国的环境公益诉讼模式对我国有借鉴作用。我国突破现时困境的思路是允许公民个人提起公益诉讼，细化个人公益诉讼的立法规定，完善赔偿与执行制度。

关键词：环境公益诉讼；现时困境；突破；诉讼主体；举证责任；诉讼费用

随着环境问题的日趋严重，对于环境保护的立法与实践也越来越受关注。从2014年新《环境保护法》的出台到2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称《〈民事诉讼法〉司法解释》)对于环境公益诉讼的细化，虽然意味着法制层面对于环保的重视，但由于诉讼主体定位的狭窄和程序运作制度的缺乏，环境公益诉讼的现状并无多大改观。为此，我国有必要扩展诉讼主体，完善程序运作制度，调动一切积极因素共同参与环境问题的解决，同时震慑环境污染企业，让环境公益诉讼真正走进司法实践，惠及公众和社会。

一、我国环境公益诉讼的现时困境

2012年我国新的《民事诉讼法》首次规定了公益诉讼；2014年新的《环境保护法》则首次纳入了环境公益诉讼的内容；2015年新的《〈民事诉讼法〉司法解释》又进一步细化了公益组织参与诉讼的条件。这些都无疑显示了国家在法制层面为环境安全保驾护航的决心，但因为环境保护牵涉问题较多，目前立法仍然过于谨慎，以致司法层面的环境公益诉讼并未能如期所愿顺利展开。据笔者大略的统计，中国现有专门的环保法庭77个，但就新环保法和民事诉讼法修改以来，所受理的环保类诉讼案件却并未明显增长，甚至有些“门前冷落鞍马稀”。此外，全国社会组织提起的环保公益诉讼不到10起，而符合新法规定的社会组织却高达700多家。[1]与此不同的另一面却是民众日益高涨的环保诉求由于缺乏有效的法制救济和宣泄渠道，以致频频出现“跪求治污”、“集体起诉”、“砸厂示威”等诸多非理性环保自力救济事件，有些甚至成为诱发群体性事件和影响社会稳定的导火线。

与环境权的理论探讨越来越热烈相反，司法层面却是另一番景象：由于现行诉讼提起主体的局限，近几年出现了环境公益诉讼不升反降的怪现象；由于公益诉讼的配套立法不健全，现实的环境公益诉讼往往难以顺利展开，即使当事人好不容易将诉讼坚持到底并胜诉，基于种种原因最终还是无法执行。[2]环境保护不仅仅只是一个口号，它需要实体法和程序法的共同配合才能发挥其应有的作用，否则只会沦为法治面子上的摆设。

困境一：环境公益诉讼主体过于狭窄。从《民事诉讼法》到《环境保护法》再到今年的最高人民法院新出的司法解释，提起公益诉讼的主体限于以下三种：一是具有环保职能的行政机关；二是符合一定条件的社会组织；三是人民检察院。其中，对于提起公益诉讼的社会组织必须满足的条件是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记且专门从事环境保护公益活动连续五年以上，无违法记录。仔细审查这些规定与条件不难发现，最具环保积极性的个人和一般环保组织都被排除了。这种限定一是担心环境公益诉讼会影响经济发展；二是担心主体完全放开会引发滥诉和司法资源不足矛盾的加剧。这些担心就现实来看有一定道理，但将环境保护的期望寄托于行政机关和检察院等公权力体系未免过于保守。首先，多年的行政环保执法证明，在地方保护主义和经济主导型发展模式下，行政机关可能对污染问题视而不见、听而不闻，还可能导致环境执法不力，将污染问题大事化小，小事化了。就目前来看，我国的经济发展关系到多项民生，地方考核指标不可能一时逆转。与此同时，如果产业升级不能在短期内完成，检察权作为独立于行政与司法的检查监督权，更多地应当关注行政执法效益性和司法断案公正性，而非越俎代庖直接参与公益之争。那么，当检察院应该提起公益之诉却又怠于履职时，又由谁来监督它自己呢？事实上，由于检察资源的有限性和传统检察职能的惯性影响，近三年中，以检察院为原告提起的环境公益诉讼案件寥寥可数，远远不如一般的环保组织。对于环保组织提起的诉讼，虽然目前我国民间环保组织数量日益增多,但真正符合新司法解释及新环保法规定的只有700多家，而这700多家“正规军”中又只有100多家真正有提起民事公益诉讼进行环保的意愿。[1]此外，即使有资格的环保组织也还面临着诸如专业环境科技人员与法律专家缺乏，收集环境污染证据难等各种条件的限制，因此实际能投入到环境公益诉讼中的环保组织则少之又少，这也就不难解释为什么立法明确公益诉讼主体后，环保公益案件不升反降的现象了。

困境二：环境公益诉讼缺乏实践层面的配套机制。首先是环境公益诉讼的观念还有待普及，对于部分“厌讼”的公众来说，更深层次归根于“惧讼”，要当事人势单力薄地对抗庞大的企业实体需要相当大的勇气。在环境公益诉讼过程中，当事人受到利益黑手恐吓威胁的情况并不少见。其次，环境公益诉讼中最大难题是环境污染取证与司法鉴定难。在环境权被侵害者看来，搜集环境污染的证据几乎比登天还难，如果地方政府有意包庇，则当地环保局更不会为原告提供相关污染数据。此外，原告请求赔偿，需要鉴定单位评估损失额，而损失额需要依评估确定，确定不了则无法胜诉。[3]目前具有环境污染司法鉴定资格的机构并不多，仅有三家，分别是国家海洋环境监测中心司法鉴定所、福建力普环境司法鉴定所、连云港市环境司法鉴定所,这就导致了证据的鉴定途径少以及司法鉴定的证据效力弱等诸多问题的产生。最后，还有一个现实因素就是诉讼费用高。一般来说，环境公益诉讼中涉及的鉴定费少则三到五万，多则上百万，而很多的普通环保组织其全年经费也不过几万。由于诉讼费用的高昂，很多环保组织只能望而却步，而这更使公众对环境公益诉讼制度形成“有法无法都一样”的法律虚无主义观念，极大削弱了环境公益诉讼制度的发展势头。[4]因此而出现的“村民跪求环保总局官员治污”、“柴米河居民向环保局局长下跪”等一系列当事人用膝盖维权的事件也就不足为奇了。[5]

困境三：环境损害的赔偿与执行难。对于环境污染造成的损害赔偿问题，新修改后的环保法并未直接言明，而是采取了类似国际私法中“转致”的立法技术，直接适用侵权责任法的相关规定。而在2015年1月6日最高人民法院发布的关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释中则明确规定“原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。”①以上条文仍然只局限于现实危害的排除，而对于具体的赔偿以及环境未来可能出现的恶化的治理仍未能细化。目前，对于赔偿金的去向，有以下几种观点：其一，赔偿给当地实际受害人；其二，赔偿金上交国库；其三，赔偿金进入专项基金。上述三种赔偿金的处置方式均有一定的合理性，但都因缺乏明确规范，影响救济效果和救济的积极性。

综上，我国目前的环保公益诉讼仍存在诸多问题，主要表现在环保公益诉讼提起主体定位不准，由于条件的苛刻和配套制度的欠缺致使立案难和胜诉难，甚至好不容易胜诉后因为法律的语焉不详，执行也难以真正到位。只要这些问题不解决，环境保护就只能是一种口号！也正是因为如此，现实中的污染企业在败诉后往往以各种理由拒不履行赔偿义务，能拖则托，能磨则磨，有些甚至不了了之。而公众在这样的“拖、磨”中也逐渐丧失了对公权力的信任，环境的持续恶化和越来越多的暴力自救使得原本就脆弱的生态执法更加困难重重。

二、环境公益诉讼模式的域外参考

对环境保护的忧虑并非只出现在中国，20世纪的“雾都”英国、美国和德国等发达国家在环境问题上都曾付出过惨痛的代价。而今，经过近半个世纪的治理，他们的环境保护成效显著，梳理其治理经验，法律框架下的公益诉讼机制对于环境的恢复起到了至关重要的作用。

(一)美国模式。

一般认为，美国是现代公益诉讼的创始国。目前，除联邦法律对公益诉讼专门进行规定外，还有16个州的环保类法律也明确规定了公益诉讼。总的来说，美国公益诉讼制度具有自己的特点：其一，原告资格规定较为宽泛。对于原告资格的认定，美国早在1970年的《清洁空气法》第304条就予以了确定：“除特别情形外，任何人都可以以自己的名义对任何人就该法规定的事项提起诉讼”。[6]按照这个规定，公益诉讼的原告可以是地方政府、非政府组织或公民。其二，明确救济措施。美国相关的公益诉讼条款中，原告可以要求法院对污染者发布禁止令、民事罚款等。另外，在《清洁水法》、《资源保护与恢复法》、《综合环境影响赔偿责任法》中也有明确授权法院进行民事罚款的相关规定。[7]以上程序法与实体法的有效衔接为实践提供了明确的操作指令，减少了不确定性带来的影响。这些罚金不同于行政罚款，亦不同于民事赔偿，它是一种公益性的罚款收入，最终将上缴国库而非归属于原告。其三，减轻费用负担。法律还规定在环境公益诉讼中法院有充分的自由裁量权来决定律师费用以及其他诉讼费用在当事人之间的分配方式，只要法院认为该决定合理。也就是说，在环境公益诉讼中，按法律规定原来由原告承担支付的律师费用以及其他诉讼费用，经法院裁量后可以转嫁给被告承担，以便减轻原告的诉讼成本。其四，减轻举证责任。美国《密歇根州环境保护法》第3条规定“原告只需提出表面证据，证明污染者已经或很可能有污染行为即完成了举证”[7]。

美国的环境公益诉讼制度无论是对环境的保护还是法治的完善都起到了很好的效果，也为世界其他国家的环境保护诉讼提供了宝贵经验。一方面，它威慑了企业，使其不敢污染，否则一旦涉讼就面临高额赔偿，有些企业甚至因此难有翻身机会；另一方面，公民诉讼推动了政府机关勤勉地履行环境保护职责。当环保职能部门疏于执法时，公民诉讼的原告可以通过公民诉讼迫使他们积极地履行职责，严格执法。最后，还有一点必须明确的是美国模式下的公益诉讼与其集团诉讼制度、律师风险代理制度、陪审团制度以及发达的法律援助制度都是分不开的，他们就像一个机械齿轮一样紧密的咬合在一起，缺少任何一个环节都可能导致该制度的无效。

(二)德国模式。

与美国不同，德国的环境公益诉讼主要表现为特殊的团体诉讼。相比于美国，德国对于公益诉讼原告的资格规定颇为苛刻。其一，其适格主体必须是得到政府认可的环境公益组织，且只有非政府组织(NGOs)才是国家认可的，同时还必须进行了符合《环境法律救济法》规定得登记认可。其二，对于公益诉讼的起诉条件也有严格限定，环境公益诉讼主体在提起正式的诉讼前，必须是事前也参与了先前的行政程序(相当于我国的行政复议前置程序)。也就是说，公益团体应首先向相关的行政机关提出诉请，受理该诉请后的行政机关必须在3个月内采取相应的措施予以救济，只有在该行政机关对于公益团体的诉请不作为(或超过规定期限作为)时他们才可以将行政机关作为被告，请求法院责令相应的行政机关督促经营者采取预防措施或损害赔偿。其三，专门审判庭。德国行政法院内设专门审理环境纠纷的审判庭，且配备了具备丰富环境法知识的专职法官。法院不受当事人主张事实和证据材料的制约，可在审理中依职权调查、收集证据材料，行政被告有义务向法院提交必要的证据材料，这个规定大大减轻了环境公益组织的举证责任，同时避免证据效力认定上的问题。其四，减轻举证责任。德国的《环境侵权法》规定：如果一般设施，考虑到其处所、设计、具体运行以及所有其他方面极有可能造成相关损害的，则推定损害由其造成。[8]可见，德国的举证责任制度是因果关系推定，其目的是减轻原告的举证责任。

德国的环保行政执法远非我国可以比拟，他们拥有极其严密的环保行政执法部门，德国环保意识也相当强，为了防止非专业的人对环保行政执法造成的不必要影响和滥诉可能带来的混乱，德国创设的行政环保法庭和程序，在公益诉讼的展开方面颇为谨慎。

三、我国环境公益诉讼困境的突破路径

美国和德国属于环境公益诉讼立法的两大代表国家，共同点在于它们都属于发达国家，其在环保上的经济投入不是我国可以比拟的，但这些并不妨碍我们对其有效细节的借鉴和利用。例如，可像美国那样扩展环境公益诉讼的主体，从而极大地激活全社会参与环保的热情；也可以像德国那样明确环境公益诉讼中举证责任的倒置和因果关系推定，以便于公益诉讼能更顺利地展开。以下笔者将试着提出破解上述困境的可能性路径。

(一)允许公民个人提起公益诉讼。

正如笔者上文所述，基于一些原因，我国现有体系下的行政环保部门、符合资格的环保组织以及多重职能在身的检察院在环境公益诉讼中的作用并不明显，那么，为何不尝试允许个人有条件的介入公益诉讼呢？在立法正式规定公益诉讼制度之前就出现过以个人名义提起公益诉讼的真实案件，但2012民诉法和2015民事诉讼司法解释却明确将个人排除在公益诉讼之外，这固然是基于公民个人作为原告在传统当事人理论中的限制，同时立法也担心允许公民个人提起公益诉讼可能会引起滥诉，造成司法的混乱。笔者认为，将起诉主体条件放宽并没想像中那么可怕，以上担忧也并非不可化解：从理论上说，公民个人不仅是自身权利的维护者，同时也是公共利益的参与者，既然参与当然就会衍生出相应的权利，这些权利虽是公益却也最终影响到私权的行使。因此，在公益诉讼中承认和确立公民个人的诉权不仅是人民主权原则的体现，同时也能尽量畅通纠纷化解的渠道，尽量减少国家为公益环保付出的各种成本从而促进公民社会前进发展。再次，时代在进步，公民个人的权利范围也正在逐步扩大。所以笔者认为，只要公民个人能够在起诉时提出切实证据证明自己所主张的公共利益可能影响未来私权，并且这种危险是现实可能，那么他就对该损害拥有了实际的诉的利益，就属于适格原告。

那么又如何防止因诉讼主体放开而可能引发的滥诉风险呢？为了激发环保的热情又防止个人滥诉的产生，笔者认为可以引入公民个人起诉前的检察审查程序，也就是说，公民个人在向法院提起公益诉讼前，需首先向检察院提出申请，检察院正式收到申请人的申请后，应进入审查程序，对具体的申请内容进行仔细审查，以确保所控违法行为有事实和法律作支撑而非滥诉。审查后确实符合公益起诉条件的，可以设置一个如德国那样的前置程序来督促违法者自我纠错。具体来说，就是由检察机关在合理时间内向被告(污染企业)发出司法建议书，被告则必须在规定期间内答复，不答复或者答复明显敷衍的，检察院可以支持公民以原告身份提起正式诉讼，原告自己难以单独起诉的也可以由检察院参与直接起诉。实行前置程序的目的，一是给被告一个缓冲时间，由其主动去纠正违法行为，弥补已经造成的损失，促使问题快速有效解决；二是可以有效防止滥诉和减少公民个人因势单力薄而造成诉讼上的困难。

(二)细化个人提起公益诉讼的立法规定。

1.采取特殊诉讼费用缴纳机制和进行适当的诉讼奖励。民事公益诉讼案件一般关乎重大的公共利益，牵涉面广，举证难，诉讼费用高，往往非个人所能承受，甚至是环保组织也往往惧于此而另选其它途径。如果仅因为诉讼费用问题而使公益诉讼难以进行，这无异于制度上的嫌贫爱富。我国目前还不可能做到公益诉讼全部免费，事实上，诉讼费用的支出也起到防止滥诉的效果，因此，对于公益诉讼中产生的案件受理费可以引入诉讼费用保险支付方式来解决。即由法律来强制具有污染可能的企业事先购买涉讼险，一旦涉讼则由保险公司予以支付；鉴于美国经验，对于原告在诉讼中的其它费用，如律师费、交通费、误工费等，可以采用美国式的律师风险代理制度，即允许在环境公益诉讼中实行风险代理，以高额的利润诱导有财力的律师事务所支持诉讼，在原告胜诉后再转由被告直接支付或从赔偿总款中抽取一定比例。此外，地方政府可以考虑设立一定的公益诉讼奖励资金，给予为公益而斗争的个人一定的援助和鼓励，以弥补原告因为公益诉讼而造成的经济损失，从而通过肯定原告的付出来鼓励更多的人参与民事公益事业。

2.降低举证责任，推定因果关系。在我国现行的法律体系中，对环境污染侵权诉讼采用的是要件举证责任倒置，即原告只需对有侵害事实发生和侵害事实可能造成的公共利益的损失这两个要件事实承担举证责任，而二者间的因果关系和损害结果的必然性则应该倒置给污染企业从反面证明。在实践操作中，这种倒置后的举证责任在原告看来也并非易事：例如，笔者住所地附近就曾发生工厂夜间偷排废气，笔者按公开的投诉热线打电话，结果是环保行政部门不愿意“夜间取证”，需要笔者自行取证方能受理！笔者认为，每个人都是环境受损的潜在当事人，民间也不乏真正的环保热心人士，如果制度支持，人人都可以为环境保护贡献自己的力量。为了激发这些“非专业人士”的环保热情，笔者认为诉讼法的举证门槛不应设置过高,可以将相应的证明标准放低些，以便于人们能更好地接近环境正义。此外，现行的“行为损害的因果关系”并不易于被原告和法官的统一把握和理解。因此，证明标准该如何衡量不应规定过死，应根据具体案件情况由法官自由裁量，裁量中应考虑是否能通过表面证据来推定因果关系或者通过事实经验来判断因果关系的成立。

(三)完善公益诉讼的赔偿与执行制度。

1.统一赔偿规范，设立专户管理。由于现行公益诉讼的损害赔偿标准不统一、不规范，致使各区域的公益诉讼赔偿金额相差甚远。目前，法院操作中主要依环保部的《环境污染损害数额计算推测方法》来计算赔偿金，但这种不考虑地域差异的一刀切的办法也确实不公平。因此，迫切需要全国人民代表大会制定适用于各地的损害赔偿标准，使损害方的损失能够按照合理尺度、标准，得到公正赔偿。另外，笔者认为，根据德美经验，可以实行环境公益基金专户封闭机制，体现专职管理的优势，以避免收支过程混乱。环境公益基金的设立对于环境赔偿救济的运作更加清楚，包括如何计算这类损害、恢复费用、行政成本和间接损失等，并能有效依据相关赔偿条例对资金进行科学、合理发放。在目前的实践中，有少数地区已经设立了环境民事公益诉讼救济专项基金机制，如贵阳市设立的生态修复基金专户和生态文明建设基金；昆明设立了环境民事公益诉讼救济专项基金；无锡则设立了环保财政专户。败诉后的责任人需支付的部分款项缴入当地环保专户或基金，用于环境的日后修复以及支原告所需的部分诉讼费用。[9]因此，笔者认为我国应以无锡、昆明等地为试行点，逐步设立专户管理规范，鼓励环保社会组织积极参与维护环境公共利益和满足后续环境治理的资金需求。

2.扩展法律援助，加大环保违法惩罚力度。按照我国现行的法律援助适用范围，遭受环境侵害的原告不在其中，这不利于发挥法律援助保障正当权益的基本功能，也背离了法律援助作为扶助贫弱、保障社会弱势群体合法权益的宗旨，因此，有必要扩充范围，增设对弱势群体环境诉权的保护与支持。此外，为了有效震慑环保违法，对于环保违法企业除了按《行政处罚法》，《环境保护法》实施按日计罚外，还可以借鉴《消费权益保护法》第49条的“双倍赔偿”制度，根据违法情况造成影响的广度与深度，要求其承担“双倍”甚至是“多倍赔偿”的责任，以鼓励人们拿起法律武器维权，促进经济市场体制自我监督，健康运行。

3.企业诚信档案的建立与执行追踪。一个真正富有生命力的企业应该是与环境相适应的。污染企业企图通过拖、赖的方式不予执行有效裁判是对司法权威的一种挑战，甚至直接关系到法治对于环境保护的最终效果，因此要坚决破除。笔者认为，破除执行难的方法之一是建立企业诚信档案，对于不主动执行法院判决的环境公益诉讼中的败诉企业，其名单法院应向社会公布并通知行政机关对其进行实时监控，直到其履行义务完毕；方法二是对败诉的污染企业实行终身执行追踪，只要发现其有可供执行的财产，法院可以随时执行，企业的主要负责人对于规避执行具有过错的应承担连带责任。

对于我国今天正面临着前所未有的环境危机，美德等发达国家的治理经验告诉我们，除了污染企业的改造升级，还有一个重要的方面就是依靠严格的法治来遏止某些企业因无限膨胀的经济欲望而带来的环境恶化。环境权利关系着中国梦的实现，而环境公益诉讼正是环境权利实现的最佳角斗场。如果每个人都愿意拿起手中的法律武器，来为大家共同生活的环境而斗争，那么我们生活的地球定会是青山绿水，生机勃勃。

注释:

①《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》经2014年12月8日最高人民法院审判委员会第1631次会议通过，2015年1月6日最高人民法院以法释〔2015〕1号公布。

参考文献：

[1] 舒朗.环境公益诉讼缘何热于贵州[N].南方都市报,2015-06-30.

[2]曹红艳.突破环境公益诉讼的困局[N].经济日报,2015-06-06.

[3]张新宝,庄超.扩张与强化:环境侵权责任的综合适用[J].中国社会科学, 2014,(3).

[4]祝优优.排污获刑:环境保护的司法进步[N].法治周末,2014-01-15.

[5]张松超.柴米河居民向环保局局长下跪——下跪维权让法治社会蒙羞[N].合肥日报,2014-04-28.

[6]曹凤中,周国梅.美国实施清洁空气法的效益与启迪[J].环境科学与技术. 2000,(3).

[7]张戈跃.美国环境管理体制的启示[J].长沙大学学报,2009,(4).

[8]陶建国.德国环境行政公益诉讼制度及其对我国的启示[J].德国研究，2013,(2).

[9]罗书臻.规范环境公益案件审理切实维护环境公共利益[N].人民法院报,2015-01-07.