试论加强我国事业单位的公益属性*——以社会管理体制创新研究为视角

梁嵘

（广西政法管理干部学院 广西 南宁 530023）

试论加强我国事业单位的公益属性*
——以社会管理体制创新研究为视角

梁嵘

（广西政法管理干部学院 广西 南宁 530023）

我国的事业单位是国民经济发展过程中向公众提供公益服务的重要主体，当前进行的事业单位改革是我国行政管理体制改革的重要内容，推进事业单位改革关键还是要从创新政府的社会管理体制入手，不断加强我国事业单位的公益属性。本文以社会管理体制创新研究为视角，从我国事业单位改革的现状入手，分析目前我国事业单位改革中公益属性存在的问题和原因，并在此基础上提出了若干增强我国事业单位公益属性的建议措施，以此能逐步加强我国事业单位的公益属性，不断创新社会管理体制，为公众建立全覆盖和多元化的公益服务体系。

事业单位;改革;公益属性；社会管理体制创新

一、我国事业单位改革中公益属性的现状

在我国国务院颁布实施的《事业单位登记管理暂行条例》中，把事业单位定义为“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”①中华人民共和国国务院令第411号《事业单位登记管理暂行条例》（2004）。我国在国家机构中组建事业单位的重要初衷就是为了满足人民群众对公益服务的需求，提高政府的公益服务水平和效率。党中央多次明确提出，要分类推进事业单位制度改革。2011年3月23日，中共中央、国务院印发《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》（中发〔2011〕5号）（以下简称《指导意见》）。该《指导意见》中指出，我国事业单位分类改革的总体目标是：到2020年，建立起功能明确、运行高效、治理完善、监管有力的事业单位管理体制和运行机制，构建政府主导、社会力量参与的公益服务新格局，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。改革的主要思路，将按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化机制体制改革为核心，总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进，进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。②《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》（中发〔2011〕5号）

《指导意见》明确提出，通过改革，理顺政府与事业单位之间的关系，把政府不该管、管不好的微观事务交给事业单位，进一步强化政府的公共服务职能，把更多的精力和资源投到公益事业发展上，加强对公益事业的政策引导、总体规划和有效监管，同时明确事业单位的功能定位，强化公益属性，更好地实现政府的公共服务目标。在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从

事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。①《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》（中发〔2011〕5号）

当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，加快推进事业单位改革，满足公众对公益服务日益增长需求的目标将面临更加严峻的局面。针对当前的各种新情况和新要求，我国事业单位的改革进程相对缓慢，向公众提供的公益服务总量和供给方式难以满足实际需求，对现有资源做不到合理有效的配置，公益服务的质量和效率普遍不够高，相关支持公益服务发展的政策措施落实不到位，并且缺乏必要的监督管理。个别的事业单位，热衷于对自身利益的追逐，完全背离了公益服务的基本价值取向。这一系列的情况，直接的影响到事业单位改革中公益属性的加强，急需通过引入社会管理体制创新的理念来加以完善。

二、我国事业单位改革中公益属性存在的问题及原因分析

与政府机构改革相比，目前我国事业单位改革依然相对落后，其中公益属性部分存在着不少问题，结合其原因分析主要有以下几点：

（一）缺乏相应的法律法规支持，管理体制和运行机制不健全

我国目前在事业单位公益属性方面的立法相对滞后，现有的法律规定还不足以有效规范我国事业单位中公益属性的方方面面，法律存在空白的区域急待相关立法来填补。

由于事业单位基本都是由国家统一安排，导致事业单位的公益属性出现福利化趋势，容易出现部门职能重复设置的情况，部分事业单位的社会功能行政化趋势加剧，并且缺乏有效的激励竞争机制。

（二）资源利用的配置率低下，权责不清

部分事业单位对部门利益和个人利益的过分追求，举着公益的旗号却服务于私利，占用着大量的社会资源，却只为公众提供低效率的服务。更有甚者，对本来应当共享的资源进行全封闭式管理，严重偏离了公益属性这个基本的价值取向。

各地各级政府权责不清，对各类公益事业的支持投入普遍存在着分布不均的问题。以此同时，对各类公益事业投入产出的效益缺乏科学的监管和指导，没能解决对于资源利用最大化的困局。部分的政府部门一方面想把公益服务的社会管理职责履行好，另一方面又不愿意削弱自身的行政管理职责，造成对公益服务的职责不够优化。尽管有些相关部门做到了把职责重心专注于直属事业单位的公益服务管理，但基本都是仅限于本部门的领域，在公益服务的关注点上缺乏和公众的有效沟通，没能迎合公众对于公益服务的需求。

（三）对民间社会力量投入公益服务的组织管理不规范，各类参与公益事业的主体不足

政府相关部门落实《指导意见》不到位，使得民间社会力量参与公益事业在法律政策方面难以和事业单位平起平坐，甚至还会遭受到不平等的待遇，严重影响到各类参与公益服务的民间社会力量设立公益机构的积极性，造成参与到公益事业的社会力量主体数量，相对于民众的实际需求来说严重不足，影响到了公益事业的可持续和健康发展。

公益服务是我国民生的重要内容，公益事业的参与主体不足，会影响社会的和谐与稳定。只有鼓励事业单位、社会团体、基金会和非营利组织等各类主体积极参与公益事业，才能促进公益事业可持续和健康的发展，让公众日益增长的公益服务需求逐步得到满足。

当前，尽管全社会参与到公益事业的主体出现了多元化趋势。但是我国由于长期受到官本位思想的影响和官僚体制的制约，加上公众的法律意识淡薄，使得在公益事业单位改革中出现政府主导为主，社会参与为辅的局势，各类参与主体之间并没有实现地位上的真正平等。

三、加强我国事业单位公益属性的建议措施

（一）抓紧制订相应的法律法规，完善相关的制度建设

国家的相关立法机关，应当尽快制定公益事业单位方面的法律法规、政策规章、行业规划和标准规范，提高立法质量和效率，逐步放宽准入领域，有序推进公平准入，积极鼓励社会团体、基金会和非营利组织等各种民间社会力量依法进入公益事业领域。

2016年9月1日正式实施的《中华人民共和国慈善法》，是我国第一部关于规范慈善事业的法律，它在公益和慈善平台上明确了政府和社会的职能划分，在制度设置上激励了慈善的社会公益方向，是我国加强事业单位公益属性的重要突破。该法明确了设立慈善组织实行登记制度，只要符合慈善组织的七个条件，无论是社会团体和基金会，还是非营利组织，都可以彻底摆脱过去不合理的双重管理体制，经由所在地的民政部门直接登记成立。此外，该法还设置了慈善组织的组织行为准则，如信息公开制度、法定财务报告制度、法定终止情形等，明确规定了严格的慈善募捐条件、方式和程序，确立了慈善行为的行为规范，为今后提高我国事业单位的公益属性提供了很好的立法参考模式。

在制度建设方面进一步理顺体制和完善制度，继续扩大公益服务的领域，逐步提高公益服务水平和效率，扩充公益服务的类型，促进公益事业的持续发展，切实为民众提供更加优质的公益服务。借鉴国

外的先进经验和成功范例，结合我国的特殊国情，加快推进相关监管制度的建立，科学的设立监管机构，积极引入互联网和民众的监督，面向社会提供公益服务的事业单位和社会力量主体要建立科学的信息披露制度，充分满足民众的知情权，相关的重要事项要向社会公布，接受各方的监督，涉及公众切身利益的重大公益服务事项，应当要按照有关规定，面向全社会进行公示和举行必要的听证，真正做到对民众负责和对社会负责。

（二）创新社会管理体制，支持公益事业的全方位发展

在新时期，应当充分遵循市场经济的运行规律，让市场这只无形的手在公益服务领域中积极发挥资源配置的作用，为更多的社会资本进入公益服务领域创造良好的环境，以此推进公益服务相关配套产业的迅速发展，不断满足民众对全覆盖和多元化公益服务的日益增长需求。进一步理顺相关政府部门与事业单位之间的关系，把那些过去政府部门不合适管和管不到位的公益服务交给社会团体、基金会和非营利组织等民间社会力量，进一步增强相关政府部门的公共服务理念，更合理的把人力、物力和财力投入到公益服务发展需要的地方，不断完善对公益服务的中长期规划和有效监管，进一步加强事业单位的公益属性，更好的实现公益服务的真正内在价值。

我国在发展公益事业过程中，要避免出现城市和农村差距不断拉大的情况，千方百计缩小各地区之间的公益服务水平差距，真正让广大的公众平等享受到公益服务带来的便利。加速优化公益服务的资源配置，抓紧创新公益服务的提供模式，把完善购买公益服务机制改革提上议事日程，不断提高公益服务的效率和质量。

互联网公益是利用当前的互联网技术，通过互联网提供的各种平台开展的公共利益事业。随着全球互联网的快速发展，全世界对公益的需求与日俱增，越来越多的人通过互联网和现实社会的互动，参与到各种公益事业和公益活动中。相关的政府部门应该发挥引导作用，对通过互联网从事社会公益事业进行相关的规范和指导，使之能够持续和健康发展，以此激发全社会参与公益的热情，培养公众的公民意识和公益责任感，推动整个社会公益事业的发展。

（三）积极鼓励民间社会力量发展公益事业

我国现阶段，应当积极借鉴和引入国外成功的机制和经验，不断鼓励各类社会力量兴办公益事业和公益活动，依法投身我国的公益服务领域。通过制定相关的法律法规和政策措施，完善相关配套制度，逐步开放公益服务的准入资格和服务领域，做到一视同仁，公平对待准入的审批，对民间社会力量参与公益服务的，除了与事业单位公平对待外，尽可能向民间社会力量倾斜政策优惠和鼓励措施，并大力扶持，促进其可持续和健康的发展。比较可行的有，可以通过制定和严格执行相关的税收优惠政策，鼓励各类公司企业、民间社会团体和公民个人，通过各类捐赠的慈善方式，更主动的参与到公益事业中来。还可以抓紧制定和完善支持民间社会力量兴办公益事业的财政政策，通过各种合法的金融手段，支持多渠道筹集各类资产投入发展公益事业，鼓励民间社会资本投入到公益服务领域中。

研究和总结世界先进经验，尤其要借鉴欧美等发达国家的成功经验，制定中长期的远景规划，大力扶持、发展、培育我国的民间公益团体、慈善基金会和非营利组织，也更需要提高认识，规范管理，建立配套可行的法律政策体制和监管机制，使之走上符合我国国情的、法治化、规范化的发展道路。

当前，应当真正发挥政府的主导作用，引入市场竞争的机制，改革影响公益事业发展的体制机制，鼓励开展多种方式的试点和实践，扶持各种民间社会力量广泛参与公益服务，逐步调动公众广泛参与公益事业的主动性和积极性。力争通过不断的改革和完善，真正实现为广大公众提供全覆盖、多元化和多层次的公益服务。

为加强事业单位的公益属性，可以借鉴西方发达国家的社会化运行方式，积极培育和扶持民办公益服务组织和社会团体的发展，充分利用社会力量来筹集捐款，以此开发民间赞助和捐助的资源。此外，大力提倡和鼓励发展公益服务的志愿者队伍建设，充分发挥广大志愿者的公益理念也是一个非常重要的途径。

综上所述，加强事业单位的公益属性，大力发展我国的公益服务，要高举有中国特色的社会主义伟大旗帜，站在全党和全局的高度大力推进政府职能转变和建设服务型政府，让从事公益服务的事业单位、社会团体、基金会和非营利组织等民间社会力量成为向公众提供公益服务的主力军，不断提高事业单位的公益服务水平，加快我国各项社会公益事业的发展。我国要严格按照《指导意见》的部署来稳步推进，力争到2020年，能够建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。

［1］中华人民共和国国务院令第411号《事业单位登记管理暂行条例》（2004）。

［2］《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》（中发［2011］5号）。

［3］《我国公益类事业单位改革问题研究》，尚燕。

［4］《公益服务视角下事业单位分类改革研究》，田利。

［5］《公益性事业单位改革探究》，徐靖雯。

［责任编辑：炫 蓉］

DF38

A

1008-8628（2016）06-0021-03

2016-09-17

本文系2012年度广西政法管理干部学院校级课题（一般项目），项目名称：社会管理体制创新研究（系列论文），项目编号：2012Y B3。