“一带一路”视角下少数民族文化产业的法律保障

李滔

“一带一路”视角下少数民族文化产业的法律保障

李滔

（广西政法管理干部学院，广西 南宁 530022）

“一带一路”战略是中国全面深化改革开放的重大国策，也为我国少数民族地区的发展提供了历史性的机遇。“一带一路”战略中，发展少数民族文化产业成为加强我国与其他成员国经济贸易与社会交往的重要抓手。少数民族文化产业具有低成本，高效益，防御性和脆弱性等特质，为发展少数民文化产业，需要我们为其提供特殊的法律保障，如产权制度进一步完善；提高产业政策立法层次；转变地方政府管理模式，给文化产业发展松绑等。

少数民族；文化产业；产权制度；产业扶持；行政分权

“一带一路”战略是新时期党和国家坚持对外开放的基本国策，实现深化体制改革，开创全方位开放新格局，构建世界领导地位的重要战略构想。“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”建设的不断推进，为少数民族地区开启了新的机遇之窗。我国80%的国境线位于五个少数民族自治区，在边境上生活的少数民族与相邻国家的民族交往密切，彼此之间经济、文化交流不断，少数民族民族文化产业发展具有得天独厚的优势。在一带一路战略推进中，对少数民族文化产业的扶持与发展有着至关重要的意义，需要我们在法律层面根据少数民族文化产业的特点和现状，进一步完善对少数民族文化产业的保障和扶持。

一、我国少数民族文化产业发展的特征

（一）文化产业的特性

1.产品的智力价值性与权属不可复制性

认知人类学的代表人物之一古德纳夫曾说:文化存在于文化持有者的头脑里，每个社会的每个成员的头脑里都有一张“文化地图”，该成员只有熟知这张地图才能在所处的社会中自由往来。[1]换言之，文化产业与其他产业不同之处在于，其产品的绝大部分价值内容表现为智力成果，其产品的价值在市场上的实现与其文化产品有关的“文化地图”传播和影响范围直接相关，在不同国家、不同民族间对“文化地图”的认同程度，会影响文化产业的价值评估。

文化产业的产品载体与信息、传播、消费等领域息息相关，其产品可以被复制，但其智力成果涉及的知识产权是不可复制的，其价值权属属于创作者，具有不可复制性，由于这部分不可复制的智力成果价值占据整个产品的绝大部分价值，因此，文化产业的产品权属具有不可复制性。

2.初期高成本与再生产低成本

文化产品在开发阶段通常需要支出很高的成本，而且为了吸引消费者购买，文化产业需要对产品所涉及的知识进行传播，以增加文化认同，这就需要投入大量资源进行市场开发和培养。文化企业在前期必须承担较大的风险，一旦失败就会承

受较大的损失。但是，文化产品的复制成本很低，市场一旦接受，文化产品进行再生产所创造的利润是巨大的，而且优秀文化产品的价值不会随着时间的推移迅速减少，而是随着文化影响范围和社会效应的扩大而不断增值。例如广西桂林于2004年重金打造的中国第一场大型山水实景演出——《印象·刘三姐》，初期投入高达1亿元以上，其前所未有的声光效果和环境体验，使观看演出成为游客必不可少的保留项目，时至今日，其创造的经济价值和社会效应已远超投入，引起其他著名景区的争相效仿。

3.产业扩张与融合性

文化产业具有很强的包容性和融合性，其产品的特殊价值，很难与其他产业的产品在价值上产生冲突，而且，文化产品与其他产品结合后，可以产生很高的产品附加值，增加产品价值。例如，古代中国出口的丝绸、瓷器，印度的香料、珠宝，法国的葡萄酒、服装等商品都是典型。这些商品之所以能在世界贸易史上久负盛名，推动各国对外贸易的发展，原因就在于这些商品中蕴含丰富的独特民族文化和文明。[2]现代日本动漫产业，与其家电、玩具、娱乐等产业深入结合，形成了独特的产业联动现象，实现了产业双赢。

（二）我国少数民族文化产业发展的特点

1.资源丰富与形态多样性

特有的少数民族文化，使各个民族特点鲜明。我国少数民族的非物质文化资源非常丰富，并且在形式上具有多样性。以新疆为例，新疆是一个多民族聚居的地区，共有55个民族成份，其中世居民族有维吾尔、汉、哈萨克、回、柯尔克孜、蒙古、塔吉克、锡伯、满、乌孜别克、俄罗斯、达斡尔、塔塔尔等13个。截至2014年末，新疆总人口2298.47万人，其中少数民族约占63%。①数据来源：http://egov.xinjiang.gov.cn/xjgk/whjs/2011/10117.htm，2016年5月18日10时16分访问。少数民族语言文字和风俗习惯得到充分尊重。在新疆各类教育中，均有多种少数民族语言的教学。其中，基础教育阶段采用了维吾尔、汉、哈萨克、柯尔克孜、蒙古、锡伯、俄罗斯等7种语言进行教学。报纸、期刊用多种少数民族文字出版发行。广播电台、电视台用多种语言播出。少数民族优秀传统文化得到继承和发展。古代文学巨著《福乐智慧》、《突厥语大词典》和历史史诗《格萨尔》、《江格尔》、《玛纳斯》等一批少数民族历史文化遗产得到有效保护并发扬光大。目前，新疆已拥有维吾尔木卡姆艺术、柯尔克孜史诗《玛纳斯》、维吾尔族麦西热甫3项世界级非遗项目。②数据来源：http://egov.xinjiang.gov.cn/xjgk/whjs/2011/10117.htm，2016年5月18日10时16分访问。新疆地区拥有丰富的“丝绸之路”历史文化遗址和大量的文物藏品，如吐鲁番阿斯塔娜一哈拉和卓古墓群、吐鲁番交河故城、古遗址类如楼兰故城遗址、尼雅遗址等都是非常珍贵的旅游资源。新疆各族人民都有独特的民族服饰，如维吾尔族女子帽子用金银线绣花点缀与装饰，穿连衣裙，外面套穿绣花背心，佩戴耳环、戒指、手镯、项链等饰物;男子戴小罩刺绣花帽，民族服装穿无纽扣的“袷袢”，穿皮长统靴。新疆发展少数民族文化产业所拥有的资源无疑是十分丰富的，而且具备多样性。

2.脆弱性和高风险性

与我国少数民族“大杂居，小聚居”的分布特点相对应，我国的民族文化具有强烈的地域性与群体性，这两个特性为少数民族文化维持发展，保持自身相对独立提供了条件，同时也制约了少数民族文化的进一步发展。少数民族文化产业的发展也受到这两个文化特性的影响，其跨地域、跨群体的市场开发异常艰难，在少数民族文化知识缺乏认识和接受的市场中，经营者必须先充当知识传播者的角色，进行市场培育，其盈利的周期被拉长，风险远高于其他文化产业，因此，少数民族文化产业市场开拓需要大量的投资，一旦资金链断裂，文化产业就会受到毁灭性打击。因此，少数民族文化产业对外扩张的难度和风险十分突出，产业发展具有脆弱性。

少数民族文化与民族经济、民族社会状况紧密联系，在少数民族文化产业发展过程中，会对少数民族经济和社会现状产生影响，进而对文化原有形态基础产生冲击。因此，在少数民族文化产业发展中，会逐渐产生产业发展与文化变革的连锁反应，进而导致文化产业必须经常根据文化状况进行调整，方能保持文化产品在少数民族地区得到认同，对外真实反映民族的社会生活和经济生活。从这个角度来说，少数民族文化产业维持盈利的难度和风险比其他产业要高很多。

3.提高内部认同性，加强外部防御性

少数民族文化产业在少数民族聚居区和具有相似经济生活和社会状态的少数民族地区极易得到认同，由于少数民族文化产业涉及的“地方性知识”得到普及，少数民族文化产业在这些地区发展

可以节约大量的资源。同时，少数民族文化产业会使“地方性知识”深入人心，少数民族群众之间的民族认同感和社会凝聚力得到增强，从而有效防止少数民族地区经济改革开放和社会转型期间受到外来文化的冲击，自觉抵御不良文化的侵袭和渗透，主动“翻译”和吸收优秀文化，促进文化的交流与融合。

二、少数民族文化产业在“一带一路”战略中的特殊作用

“一带一路”战略是根据中国与世界交流历史中曾经出现过的“丝绸之路”为基础，重新构建中国对外发展政治与经济的重大战略。“一带一路”贯穿亚欧大陆，连接活跃的东亚经济圈与发达的欧洲经济圈，中间广大腹地国家经济发展潜力巨大。“一带一路”战略的推行，为沿线国家共同发展、实现共同繁荣，增进理解信任、加强全方位交流提供了一个开放性国际平台，受到沿线各国的高度关注和支持。

我国是统一的多民族国家，在沿线各国中，有不少民族与我国少数民族属于同一民族，许多民族之间在历史上曾有过非常密切的交往，对彼此的少数民族文化有着天然的认同感。少数民族文化涉及的“地方性知识”很容易为这些沿线国家的民族群众所认同，为迅速拉近沿线各国间的民族交往与社会交流提供了一个文化“快速通道”。比如中国与阿拉伯国家古代经济文化交流的结果之一就是一些阿拉伯人留在中国并与各地其他民族融合形成了回族。宁夏被称为中国的“穆斯林省”，聚居着200多万回族穆斯林，他们的宗教信仰与现今阿拉伯人一致，饮食禁忌一致，这使得“天下穆斯林是一家”成为他们典型的共同的民族文化特征。[1]近年来，宁夏回族自治区发挥自己的民族文化禀赋优势，大力推动与阿拉伯国家的贸易。实践表明，作为“穆斯林省”宁夏的产品尤其是清真食品和穆斯林用品很快就被阿拉伯国家市场所接受，宁夏与阿拉伯国家的贸易额也呈现持续增长的态势。[1]因此，少数民族文化产业成为推进“一带一路”战略的重要抓手，其发展起到桥头堡的作用。

（二）为少数民族地区发展做出贡献

少数民族文化产业是少数民族经济的重要组成部分，是少数民族发展自身文化，获得经济效益的独特优势和重要手段，更是少数民族摆脱经济落后，打破文化弱势的重要产业。发展少数民族文化产业，是贯彻民族区域自治制度，给予少数民族特殊保障的内在要求。

少数民族文化产业的繁荣，将会使少数民族群众在“一带一路”战略中，获得更多的利益，发展少数民族文化产业，不仅能促进民族经济发展，更能增强少数民族的民族自信，改善少数民族的社会面貌，为沿线国家的兄弟民族展示“一带一路”战略所能带来的实实在在的利益，起到很好的榜样效应，彰显并稳固中国在“一带一路”战略中的核心领导作用。

（三）有效防御外部文化的侵扰与渗透

从工厂巨大的玻璃窗看过去，自动化流水线正在有序运转，宽敞的车间里只有零星几名身着制服的工作人员。另一边，燕塘立体仓库堪比科幻大片的作业场景呈现在眼前。一排排组合式高层货架巍然屹立，智能穿梭车、机器人码垛系统、托盘输送系统正在不知疲倦地运行。立体仓库高达二十多米，有8000个货位，多品种、多规格的乳品存放实现标准化，乳品出入库实现全自动化，进出仓效率极大提升。

1986年，德国学者乌尔里希·贝克（U.B eck）在其著作《风险社会》中，深刻剖析了资本主义工业社会以科技理性、工具理性为主导引发的现代性风险，从反思和批判的视角率先提出“风险社会”概念；英国学者斯科特·拉什等人则从文化反思的视角丰富和发展了风险社会理论：“风险社会之后，迎来的是风险文化时代”。③德国社会学家尼古拉斯·卢曼提出风险系统社会学理论，或称之为偶然性社会的不可知理论。“太多的不确定性，只能通过提高认知反思能力来解决”。④因此，在风险社会理论中，加强自身文化发展，是民族提高自我认知反思能力，防御外来文化风险的重要手段。

“一带一路”战略为沿线各国提供了共赢的机会，同时也会带来一定的风险，风险既体现为政治风险、经济风险，也体现为文化风险。在各国的文化交流中，文化的冲突与融合交织并行，在国家交往中，文化冲突可能会导致国家之间发生产业竞争和族群排斥，处置不当则会导致国家之间的关系紧张，严重的情况下，甚至会引发战争；文化融合则可能会导致一些不良文化渗透进我国，尤其需要警惕和防范披着民族文化外衣，阴谋推翻和颠覆社会主义的思想和学说进入少数民族的文化领域。发展少数民族文化产业，是弘扬和发展少数民族主流文化的客观需求。只有不断壮大能产生凝聚力和向心力的少数民族主流文化，才能有效防御对外交流中外部不良文化的侵扰和渗透。

三、当前少数民族文化产业发展面临的法治难题及分析

（一）少数民族文化产业的产权制度尚需完善

1.少数民族文化产业缺少特殊知识产权保护

少数民族文化不同于现代知识产权法上直接保护的作品或产品，作为少数民族长期集体的经验和智慧凝结，通常被认为是一个民族整体创作

的作品，其最终的知识产权权利主体难以确定，由此带来市场经济中少数民族产权保护难以进行的问题。“乌苏里船歌”侵权案暴露出当前少数民族文化知识产权并未受到我国知识产权法的有效保护的严峻现实。

中国历经多年努力，在少数民族文化保护方面取得了巨大的成就。但是，在取得重大成绩的同时，少数民族文化权利无法产权化的法律问题并未得到有效解决，导致受到保护的民族文化难以通过法定途径资产化后投入产业发展中。作为少数民族文化产业的当然受益者，少数民族群众在产业发展中获得的利益无形中大打折扣。因此，在“一带一路”战略推进中，国家必须为少数民族文化制定特殊的知识产权确权制度，使少数民族文化可以顺利转化为具有经济价值的文化产品，并得到国家法律的保护。

2.产权价值评估与分配制度面临诸多问题

在市场经济中，少数民族文化的价值评估体系决定了少数民族文化产业中少数民族群众的资产数量，进而影响到少数民族文化产业的利益分配制度。目前，很多地方的少数民族文化产业给少数民族从业者带来的利益十分有限，少数民族文化产业的利益分配权往往会被产业资本投资者所主导，其原因在于产业发展中，文化的经济价值无法得到科学评估，或者被人为忽略，而拿出了真金白银的资本投资者则顺理成章地掌握了利益分配的话语权，基于追求最大利益的目的，市场经济下的少数民文化产业若没有特殊制度建设，将难以给少数民族群众带来福祉。

“一带一路”战略中推进中，少数民族文化产业发展所肩负的历史使命决定了政府扶持少数民族文化产业的政策和措施必须上升到国家战略的高度，必须持之以恒，必须落到实处、见到实效，因此，对于少数民族文化的价值评估体系、民族文化产业分配体制等影响少数民族文化产业定位和发展的核心制度应当由国家通过规范性文件加以确认和规制。

（二）少数民族文化产业扶持中政府行为缺乏法治

1.立法层次较低，不利于产业长远发展

我国的文化产业发展起步较晚，党和国家对文化产业的政策扶持仍处于探索阶段，相继制定了一系列旨在调整文化产业基本关系、解决文化产业发展所产生问题、激励文化产业成长的政策。从2000年开始，党的历届全国代表大会都在报告中阐述大力发展文化产业的基本政策，中央和地方各级人民政府也积极制定文化产业的各项扶持政策。

需要注意的是，各级政府当前的文化产业政策与各项扶持措施更多地停留在政策层面、地方政府规划层面，停留在位阶较低的规范性文件上，离行政法治的要求仍有一段距离。文化产业发展是一个远超其他产业发展周期的特殊产业，当前的政策能否持续到产业能够健康成长为一个重要的，既需要执政者的耐心，更需要我们将各项政策转变成稳定而且表现为政府权力与责任的行政法律规范。

2.缺乏专门保护少数民族文化产业的规范性文件

中央政府实施扶持文化产业发展政策时间尚短，所以在未取得足够的经验和共识之前，中央政府不会推动法律的立法工作，而是以行政法规、部门规章作为文化产业发展的主要法律渊源。对于发展少数民族文化产业的政策倾斜，中央政府更多地观察地方政府的地方政策中是否会有这方面的特殊需求；另一方面，尽管各地政府对文化产业发展投入了大量资金和优惠政策，也会发展和扶持某个与少数民族文化有密切关系的产业项目，但是很少有针对少数民族文化产业制定带有全局性的特别规则，各个地方制定的产业发展政策同质化现象严重，地方产业政策的特色难以凸显，对关键的产业权属等问题很少涉及。很多地方政府认为解决少数民族文化产业中涉及的知识产权、价值评估、利益分配等问题不是自己力所能及的事情，要地方政府大刀破斧推行少数民族文化产业扶持政策，需要上级政府对相关问题提出一个指导意见。因此，中央政府与地方政府都在相互观望，导致当前带有突破性质的、专门保护少数民族文化产业的规范性文件依然阙如。

3.税收优惠政策落实存在差距

尽管我国政府大力推动文化产业，提供大量税收优惠政策，但目前我国文化行业的整体税负水平规定偏高，中小文化企业的税收优惠关注不足的现象仍然存在，有关文化贸易发展方面的税收优惠立法缺失。目前，我国在“一带一路”战略推进中仍然以基础建设作为主要工作内容，关于文化对外贸易方面的税收优惠所涉及的政策内容较少，或者政策落实过程过长、过虚，即使在个别文化行业中做出了一些出口退税上的规定，但过于表面、泛化的规定内容和不彻底的退税操作实践

使得文化对外贸易的发展并未获得较大的税收优惠支持。

（三）政府扶持模式落后，亟需政府放权

在改革开放中，我国长期以经济发展速度作为政府管理绩效的主要标准，究其原因，这一方面因为我国改革开放尚处于初级阶段，缺乏足够经验，另一方面，则是受到国外发展观念的影响所致。20世纪40至60年代的发展思想主要是追求单一的物质财富在数量上的高速增长，把发展理解为走向工业化社会或技术社会的过程，强调经济增长，并几乎把发展等同于经济增长。[1]

虽然党和政府已经明确转变政府职能，实现政府放权给社会，建立服务型政府的行政体制改革目标，但在文化产业扶持政策的贯彻实施中，地方政府仍然不自觉地充当“运动员”的角色：一方面，地方政府偏向于能够迅速产生经济效益的文化产业，对少数民族文化产业这类从投入到产出周期较长的特殊产业并不热心，一旦有个别条件较好或者较成熟的少数民族文化产品出现，地方政府就会投入大量的资源进行开发，然后就迫不及待地希望从中获利，加上地方政府间的区域竞争加剧，使得很多地方政府对地方文化产业扶持政策急功近利；另一方面，地方政府对“办企业”和“管企业”的认识仍然停留在高度集中的计划经济时期所形成的固有观念，一味要求企业服从政府管理，不能违背政府命令。少数地方政府投入资金和政策后，经常出于“国有资产保值增值”的目的，对企业经营进行干预，有的则以控股股东的角色直接掌控企业。

四、建议与对策

（一）完善知识产权制度，为少数民族文化产业发展提供特殊法律保障

在知识产权制度建设中，为少数民族文化产品进行特殊法律规定是十分必要的。我国是多民族国家，文化资源丰富，但不可忽视的现实是，这些资源正随着时间的推移，社会的变迁而不断消逝。中国政府非常重视非物质文化的保护工作，以非物质文化遗产申请和保护制度为核心的文化保护制度成为地方政府保护少数民族文化的重要手段和核心措施。然而，少数民族文化仅仅依靠国家保护是远远无法维系其存续的，离开了少数民族文化产业的发展，少数民族文化将成为无根之木，无水之鱼。

建立和完善知识产权制度，是文化企业在市场经济中存续和发展的必要法治条件；为少数民族文化制定一个切实可行的完整保障机制、评估机制、分配机制，是少数民族文化与市场经济对接所必须的法律端口。唯此方可实现更广泛的社会力量与社会资源进入到保护与发展少数民族文化的领域中。在“一带一路”战略推进中，少数民族文化产业的发展，离不开中央和地方政府少数民族文化不断繁荣，才能充分体现出中国尊重和保障人权的宪法观念，才能在国际交往中体现社会主义制度优越性。

（二）依法制定产业政策，完善税收扶持力度，在企业层面落实产业规划

少数民族文化产业的发展，需要我们在“一带一路”战略推进中，重视依法行政的基本扶持形式：首先，应通过法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章等法律渊源构建自上而下，内容一致，效力分明的法律体系，防止党和国家的各项扶持政策因人而异、朝令夕改的情形出现；其次，抓住“一带一路”的战略推进的特殊历史机遇，在企业这个层面去加强产业政策，让更多的优秀文化企业能够享受到切实的产业扶持政策和税收优惠。

（三）落实行政分权，转变政府职能，建立服务型产业管理制度，为少数民族文化产业发展提供服务

地方政府在推进“一带一路”战略中，首先应当深化行政体制改革，响应中央政府加快行政分权的改革措施，实现政府职能转变，不再试图干预文化企业的经营活动，担任好维护社会主义市场经济秩序的“裁判员”角色；真正建立服务型政府，积极为企业服务，为少数民族文化产业发展排忧解难，创造有利条件，帮助企业突破产业发展瓶颈，真正实现社会主义市场经济下政府与企业之间正常、良性管理秩序。

［1］杨韶艳.“一带一路”建设背景下对民族文化影响国际贸易的理论探讨［J］，西南民族大学学报(人文社科版). 2015(6),40.

［2］［英］斯科特·拉什.风险社会与风险文化［J］.马克思主义与现实(双月刊)，2002年第4期。

［3］薛晓源，周战超.全球化与风险社会［M］，北京:社会科学文献出版社，2005年版，第31页。

［4］周大鸣、刘志扬、秦红增.寻求内源发展——中国西部的民族与文化［M］.广州：中山大学出版：2006,2-3.

［责任编辑：阿 明］

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1008-8628（2016）06-0009-05

2016-09-16

李滔，广西政法管理干部学院讲师，博士，广西，530023。