国有独资港口集团法人治理结构“分权制衡”机制探析

封云

（天津港（集团）有限公司 天津 300461）

国有独资港口集团法人治理结构“分权制衡”机制探析

封云

（天津港（集团）有限公司 天津 300461）

近年来，中国港口规模等级和吞吐量显著提升，但在界定董事会、监事会和经理层的权责界限方面，我国港口企业与世界一流港口企业相比存在明显差距，如何在国有独资港口集团建立“分权制衡”的法人治理结构机制，值得进行深入的探讨和研究。

港口集团；法人治理结构；分权制衡

一、国有独资港口集团法人治理结构的历史沿革

国有独资港口集团法人治理结构历史沿革与国家港口体制改革的过程密切相关，前后经历了以下几个阶段：

1.空白期：从20世纪80年代中期开始，国家港口体制改革迈出历史性步伐，沿海14个港口开始下发地方，实行“地方政府和中央政府双重领导，以地方政府为主”的港口管理体制改革[1]。港口形式上区分为港口管理局（国家管理机构）和装卸单位或公司（企业实体），领导体制延续建国后的“一长制”和党委领导下的“一把手负责制”，基本不存在现代企业制度的法人治理结构。

2.起步期：从2001年开始，港口集团“政企分开”的体制改革进入实质性阶段。2001年，国务院转发《关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革意见的通知》，港口不再承担行政管理职能，逐步由“港务局”转制为“港务集团或公司”，成为自主经营、自负盈亏的法人实体，并按照《公司法》，建立法人治理结构所要求的董事会、监事会和经理层。但具体实践中，各港口集团领导机制依然延续过去的“一长制”，董事会人数不齐，基本不开会或以党委会（联席会议）代替。由于顶层制度缺失，港口企业法人治理结构很快进入漫长探索期。

3.探索期：从2004年开始，以国务院国资委《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》为标志，国有独资企业法人治理结构的顶层设计开始探索建立制度。随后几年中，各地港口集团逐步纳入国资系统监管，董事会试点范围逐步扩大，领导机制也从过去的“一长制”逐步向“董事会领导下的经理负责制”转变。这一时期，国务院国资委关于规范董事会建设的各类制度文件陆续出台，港口集团法人治理结构制度保障进一步加强，配齐董事会成员、加强监事会职能、完善议事规则、规范会议组织、强化决议监督等董事会建设的重点工作不断推进，港口集团法人治理结构管理水平和效率显著提高。

4.发展期：从2015年开始，强化国有企业法人治理结构顶层设计的制度文件陆续出台。9月14日，国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》（简称《指导意见》），对分类推进国有企业改革、完善国有资产监督管理机制、发展混合所有制、加强党对国有企业领导等法人治理结构的核心问题进行制度约束。9月20日，中共中央办公厅印发《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》，详细阐述坚持党对国有企业的领导，加强国有企业党的建设，是提升国有企业的制度优势和竞争优势，促进国有企业做强做优做大的根本保证。至此，在国有独资企业法人治理结构领域，长期探讨的国资系统职能转变、所有权与经营权分离、党组织政治领导作用等问题，有了重要的制度约束和实践依据。

二、国有独资港口集团法人治理结构存在的突出问题

1.认识不清，上层矛盾明显

根据《公司法》规定，国有独资港口集团不设股东会，由国有资产监督管理机构（简称国资委）授权董事会行使股东会职权，董事长作为董事会的常设机构与代表职位，在董事会闭会期间享有对董事会职权范围内事物的特殊处置权，是公司的最高管理者[2]。总经理由董事会聘任，对董事会负责，是公司执行机构（经理层）负责人，统一主持公司的日常生产经营和管理活动。总经理是在董事会充分授权的范围内行使权力，经营权和执行权相对独立，尽管受到董事长最高执行权的制约，但只有总经理具体执行结果会出现重大问题时董事长才能使用最高执行权[3]。

但在具体实践中，港口集团长期延续上级部门“行政委任制”和党委领导下的“一把手负责制”，董事长兼顾党政一把，主观习惯认为经理层和经营班子成员必须事事请示和汇报。总经理行使董事会赋予的权利，客观认为董事长同为上级部门任命，不能过多干涉经理层的政策经营活动。这两种矛盾造成：董事会过多干预经理层的日常工作，成为“一言堂”；经营班子事事听从董事长指示，总经理失去执行力，成为“两张皮”；董事长和总经理权责不分，界限不明，上演“对台戏”。

2.权责不分，决策效率低下

根据《公司法》规定，国有独资公司法人治理结构中董事会是最高决策机构，对国资委（出资人）负责，监事会是监督机构，由国资委派出，经理层是执行机构，对董事会负责，行使董事会依法赋予的权责义务。

尽管《公司法》对法人治理各机构的权责界定清晰，但具体实践中，港口集团法人治理结构的权责不分问题十分突出：一是类如公司章程、议事规则等制度文件形同虚设，实践中完全延续过去做法，造成“有规不依、有章不循”；二是有章不循造成决策边界不清，同一事项反复审议，“闭门党委会、总经理办公会，开门董事会”，决策重复，效率低下；三是决策重复造成总经理被“架空”，所有事项必须上董事会审议成为共识，“周周党委会、月月董事会”，经理层作为执行机构毫无意义，加剧上层矛盾；四是上层矛盾加剧工作流程混乱，上会事项不再经由主管部门—分管领导—主管领导—总经理—董事长的工作程序，而是绕开经理层由负责董事会组织协调的部门直接提交董事长，造成部门间权力失衡和“一门独大”。

3.作用不明，外董地位弱化

根据2004年《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》，国有独资公司引入外部董事制度是为董事会科学决策提供客观性参考和平衡性作用。当企业利益发生冲突或涉嫌冲突时，外部董事可以从独立角度，协调和帮助内部董事对企业重大事项进行决策。

但到目前为止，港口集团多为各地市属国有企业，领导班子由上级部门和国资委任命，党委（组）、董事会、经理层成员高度重合，不同类型的会议，出席人员完全一致。鉴于外部董事占董事会成员比例过低，董事会基本是极少数的外部董事去“影响”大多数的内部董事，外部董事对决策事项的影响力非常有限。加之部分港口集团对外部董事重视度不高，不能按要求提前递送审议事项材料，仅临时通知，会上发放，外部董事在参会前不能及时得到表决事项完整信息和资料，对所表决的事项缺乏足够的研究和论证，使得对董事会的表决意见缺乏科学性，进一步弱化外部董事在董事会的地位。

三、港口集团法人治理结构的“分权制衡”机制

所谓“分权制衡”机制是指：依据《公司法》和公司章程规定，在港口集团法人治理结构中，形成党委会（政治机构）、董事会（决策机构）、监事会（监督机构）和经理层（执行机构）之间权责清晰、彼此独立的相互制约关系。通过固定的组织形式和分级授权，各机构拥有相对独立的权利运作空间，任何机构既不能独揽全部权力，又不能越界滥用职权，各机构相互制衡、协调运转、有效治理，有利于实现企业利益最大化的发展目标。

1.从分权关系角度出发，必须合理界定党委会、董事会、监事会、经理层的权责关系

（1）党委会是政治领导机构

《指导意见》明确：“坚持党对国有企业的领导，这是深化国有企业改革必须坚守的政治方向”、“要把加强党的领导和完善公司治理统一起来，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的政治核心作用”。因此，“分权制衡”机制下，党委会的职权应集中在宣传和执行党的路线、方针、政策，思想文化建设，干部队伍建设，组织作风建设，反腐倡廉建设等党内工作事项。

（2）监事会是常设监督机构

根据《公司法》规定，港口集团设立的监事会，是由国资委领导下的常设机构，主要负责检查公司财务、董事高管监督、提出高管罢免建议，纠正损害公司利益行为等事项。

（3）董事会是经营决策机构

由于国有独资港口集团不设股东会，由国资委行使股东会权力，因此国资委才是最高权力机构，而董事会仅行使国资委赋予的权利，是企业的经营决策机构。根据《公司法》规定，董事会负责经营计划、投资方案、预决算、利润分配、注册资本增减、股权、发债，公司形式和业务变更等资金事项，内部管理机构与基本制度制定，决定经理层。除此之外，董事会职权内还应包括中长期战略规划，重大资产处置，对外担保和捐赠，职工收入分配方案等事项。

（4）经理层是经营管理机构

经理层作为董事会的辅助机构,接受董事会的指挥和监事会的监督，在董事会充分授权的范围内，经理层必须有足够的空间独立处理企业的经营管理事务，不需要事无巨细的请示董事会或党委会。总经理是企业经营管理的总代表，由董事会聘任，主持和召开总经理办公会。根据《公司法》规定，总经理主要负责主持生产经营管理工作，组织实施董事会决议，组织实施年度经营计划和投资方案等事项。

2.从制衡关系角度出发，必须实现党委会、董事会、监事会、经理层之间的相互制衡

（1）党委会的“政治角色”

港口集团党委会必须参与“三重一大”决策工作讨论，形成明确意见向董事会、经理层反馈。董事会、经理层在进行决策前，必须听取党委会意见，但并不代表必须由党委会决定。目前，大多数港口集团，除专职的党委副书记或纪委书记外，党委成员均为董事会成员，参加党委会讨论（或列席）的领导班子基本为经理层成员，完全可以通过制度约束，有效实现党委会参与重大事项决策，做到“把关定向”和“党内监督”，不必事事必上党委会。

（2）监事会的有效监督

特别强调和指出的是，港口集团监事会与董事会并立，独立行使对董事会、总经理、经营班子及企业的监督检查。因为监事由国资委派出，对出资人负责，监事必须列席董事会会议，可以对所议事项提出质询和建议，这种质询和建议不能被看作是对董事会决策的“挑刺”、“作梗”和对日常经营活动的“干涉”。企业内部各机构和部门要全力配合监事会日常工作的开展，要建立顺畅、高效的工作协调机制，保障监事会发挥有效对的监督检查职能。

（3）董事长与总经理的制衡关系

从法人治理结构的角度出发，董事长主持董事会，董事会任命总经理，是一种新的委托授权关系。董事长不再是过去的“一长制”，总经理对董事会负责而不是对董事长负责，董事长和总经理之间不是领导和被领导，不存在行政等级关系。总经理和董事长一样，必须在董事会的充分授权下行使权力，如果存在权力交叉，就必须用制度约束职权范围，进行分级授权。董事会不能随意干预总经理职权范围内的事务,否则总经理就不可能对董事会承担充分的责任。

（4）董事会和经理层的权责划分

董事会和经理层权责不清的重点集中在究竟哪些事项经董事会审议由董事长“决定”，哪些经总经理办公会审议由总经理“决定”。关于这一核心问题，《公司法》早已给出了明确的界定：董事会讨论决策所有有关出资人利益的事项，如资金、股权、所有权性质、组织形式等和涉及企业战略、规划、方针、政策等宏观经营事项，从整体方向和思路上把控企业的发展方向。而具体的、微观的涉及经营管理的事项完全下沉至经理层，由总经理办公会进行讨论，由总经理在董事会授权的权限范围内进行决策。董事会决定的是做与不做的问题，经理层解决的是何时、何地、以何种方式、怎么做的问题。从这一角度出发，董事会和经理层的权责划分很容易进行制度约束，需要指出的是，董事会、经理层的权责划分和董事长、总经理的分级授权是完全不同的两个概念，前者指的是权力和义务的划分，后者是针对某一类具体事项的权限大小。

（5）清晰规范的制度保障和运行机制

实现港口集团权责清晰、运行高效的法人治理结构的重要前提是必须建立规范合理的制度保障体系。党委会、监事会、董事会、总经理办公会等各机构的权责划分和相互的协调配合关系，必须体现在公司章程和相关制度文件中，并严格执行。此外，董事会办公室应与党委办公室合并，直接对应董事长和党委书记，行政办公室直接对应总经理和经理层，负责总经理办公会组织和具体事项的督办。董事长办公室和行政办公室分立的好处是从工作流程和流转程序上根本杜绝董事会和经理层的权力交叉。在日常工作中，董事长办公室和行政办公室的职责仅限于会议组织、议案整理、决议督办和各部门之间的协调，董事会议题的流转必须严格按照《议事规则》进行。

（6）提高外部独立董事的比例

根据“内外主体平衡论”[4]，在国有独资公司治理中客观存在着内外两大不同的利益主体群，两大利益主体群之间必须要平衡，失衡就要失效，必须从外部引入“治理力”同“内部人控制力”相抗衡，实现内外主体的平衡，这种“外部治理力”就是外部董事制度和外派监事制度。一直以来，国有独资公司中外部独立董事比例一直很低，董事会成员基本由企业内部人员组成，这对董事会内部人员的监督产生很大影响，侵犯股东利益和“内部控制人”现象屡有发生。港口集团可以参照证监会对上市公司法人治理结构的做法，逐步提高外部独立董事比例至一半，将经营班子完全下沉至经理层，让外部董事真正发挥独立建议、科学论证、辅助决策的作用，提高董事会集中讨论和民主决策的水平。

（7）合理有效的体制创新

一是加快高管任命机制创新。将干部任命区分为行政干部和企业干部，行政干部的任免与考核归组织部门，企业干部的任免与考核归出资人（国资委），真正做到组织关系的分离；二是适当探索经理任免权向董事会回归。由于港口集团经理层与董事会成员一样，均由上级部门任命，这就极大降低了董事会行权的独立性，董事会应逐步取消国有独资企业的行政级别，适当推行由董事会独立聘任职业经理人的制度，使企业的法人治理结构真正向市场化迈进；三是在保障董事会能有效行使最终控制权的前提下，通过市场化的方式，以经营业绩为指标建立高管的企业年薪制度和股权激励制度，对经营者起到激励作用。

[1]徐杏,郝军.我国沿海港口管理体制生化改革的思考[J].中国港口,2014(2).

[2] 赵志川,宋榕.董事长权力的法律规制[J].商业时代, 2006(3).

[3]聂小华.总经理的角色与行权[J].企业文明,2005(5).

[4]郑海航.完善中国特色的国有公司治理结构[N].光明日报, 2008-1-29.

责任编辑：张 明