论检察机关提起公益诉讼与渎职犯罪追究的竞合*<br/>——以检察机关的基本职能为视角

论检察机关提起公益诉讼与渎职犯罪追究的竞合*
——以检察机关的基本职能为视角

2016-03-16孔德雨

广西政法管理干部学院学报 2016年3期

关键词：渎职犯罪公共利益检察机关

孔德雨

（南宁市人民检察院，广西南宁 5300227）

论检察机关提起公益诉讼与渎职犯罪追究的竞合*
——以检察机关的基本职能为视角

孔德雨

（南宁市人民检察院，广西南宁 5300227）

在公共利益保护方面，行政机关的基本职能是对侵害行为的直接监督和管理，检察机关的基本职能则是针对行政机关在监管中发生渎职行为的追究。检察机关提起公益诉讼的目的应该是弥补行政执法覆盖面的不足，而不是代为履行行政职责或是减轻行政履责压力，更不能因发展公益诉讼职能而淡化渎职犯罪追究的价值。检察机关进行公益诉讼能够起到直接保护公共利益的作用，但通过渎职犯罪追究更能够撬动行政执法体系在更大范围内加强公共利益保护的力度。因此，检察机关需厘清渎职犯罪追究和提起公益诉讼的权责，做好二者的衔接设计，高效发挥检察机关保护社会公共利益职能，在全面推进依法治国进程中发挥更大的作用。

职能；公益诉讼；渎职；冲突；协调

21世纪以来，我国进入了工业化快速发展的上升期，同时也进入了资源消耗、环境污染的高峰期。2015年12月7日，北京发出空气重污染红色预警，“雾霾及其成因”亦成为2015年最受网民关注的热点事件，环境、食品安全等公共利益保护已然成为当下刻不容缓的社会问题。然而，我国“在环境保护、食品安全、劳动保障等领域，行政执法和刑事司法存在某些脱节，一些涉嫌犯罪的案件止步于行政执法环节，法律威慑力不够，健康的经济秩序难以真正建立起来。”［1］

检察机关作为国家法律监督机关，具有渎职犯罪追究的基本职能，可以通过对行政机关的监督而促使其履行公共利益保护职责。另一方面，十八届四中全会提出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”［2］，授权检察机关探索以诉讼的方式保护公共利益。但渎职犯罪追究与提起公益诉讼这两种保护方式由于客体指向的同一性，部分领域存在一定的冲突，而检察机关提起公益诉讼尚处于探索阶段，缺少相应的制度规范。因此，厘清两者之间的职责权限，协调两者之间的效率利用，是发挥检察机关保护社会公共利益职能的首要环节。

一、艰难探索：检察机关提起公益诉讼与渎职犯罪追究的冲突

中国特色社会主义政治、经济制度决定我国的检察机关提起公益诉讼的制度设计不能过多借鉴域外经验，必须考虑我国行政权力配置和行政能力的矛盾，以及检察机关刑事追究职能和公益诉讼能力的现实问题，尽量避免检察机关采用低效的方式代为履行行政机关可以高效完成的职责。

（一）公共利益界定不清，诉讼范围与行政职权重叠

从宪法、法律、司法解释到各种规章制度，公共利益一词在我国多种规范性文件中出现，但至今没有明确的法律界定。在公共利益保护起步阶段，出于稳妥的目的，公益诉讼的受理和审查势必大大缩小公共利益的外延，导致诉讼范围落于行政职权范围之内。

1.当前检察机关提起公益诉讼的范围过于局限，仅以列举的方式将可办案件限于几种核心公共利益范围内。检察机关参与公益诉讼，近年来偶有成功案例见之报端，但至今没有形成系统的司法实践。最高人民检察院亦仅规定提起民事公益诉讼的范围是“污染环境、食品药品安全领域”；提起行政公益诉讼的范围则是“生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域”。［3］

2.当前检察机关提起公益诉讼的范围已为行政职能所覆盖。“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益”［4］，其对环境和资源、国有资产、国有土地及食药安全方面具有管理和保护职责。环境保护法、国有资产管理法、土地管理法、食品安全法、药品管理法对上述内容均规定了人民政府及其主管部门负有较为全面和具体的监管权力和责任，并规定了具体违法情形和处理方式。因此，在全面依法行政的情形下，行政机关对上述资源和权益是能够予以保护的。

3.检察机关变相的代为或督促行政机关履行公共利益保护职责。在民事公益诉讼中，无其他主体履行相应责任的情形下，检察机关可以提起公益诉讼；在行政公益诉讼中，检察机关建议行政机关纠正违法行为或履行法律职责，行政机关不采纳的，检察机关再提起公益诉讼通过法院进行判决。“责任是一种期待，也是一种控制和约束，是政府领导主体行使行政权力必须承担的后果。”［5］如今，检察机关在某些领域正以公益诉讼的方式帮助或促使行政机关履行这种责任。

（二）配套制度缺失，职权、职责界限不明确

公益诉讼在我国的发展较为缓慢，而检察机关提起公益诉讼更是缺少系统的理论基础和行之有效的经验推广，也没有基本法的授权和全面的制度设计。

1.检察机关提起行政公益诉讼的角色冲突。检察机关是渎职犯罪的侦查和公诉机关，我国刑法设置有“环境监管失职罪”、“徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪”、“非法批准征收、征用、占用土地罪；非法低价出让国有土地使用权罪、”、“食品监管渎职罪”等渎职犯罪，最高人民检察院对立案标准等也进行了明确。而行政诉讼则是双方地位平等的抗辩式诉讼模式，检察机关提起公益诉讼后成为诉讼案件的一方当事人，需遵守行政诉讼法的限制。因此，检察机关在保护公共利益方面同时承担了渎职犯罪追究和平等主体诉讼双重角色。

2.检察机关收集证据材料的手段冲突。检察机关提起公益诉讼的优势主要体现在其收集证据材料方面，但这种优势是建立在刑事侦查基础之上的。而作为民事、行政诉讼的一方当事人，检察机关如囿于平等主体的证据收集能力，那么必然大大降低工作效率和诉讼效果。但在民事、行政公益诉讼领域中运用刑事侦查等技术又缺乏制度和实践支持。

3.国家赔偿和公益诉讼案件败诉后果承担的冲突。检察机关办理刑事案件，符合法定情形应予进行国家赔偿。但没有规定民事、行政公益诉讼败诉后，检察机关应否承担不利后果，亦未规定检察机关败诉后，其他公益诉讼主体是否受一事不再理原则的限制等。

4.检察机关提起公益诉讼权力与责任的冲突。检察机关提起公益诉讼目前处于试点阶段，尚未形成一套可供全面实行的诉讼程序。因此，仅赋予检察机关提起部分公益诉讼的权力，有提起公益诉讼的选择权和自主权，而没有规定其承担必须提起公益诉讼的责任。

（三）刑事责任淡化，对渎职犯罪的关注程度减弱

公益诉讼的开展是为了弥补行政行为对公共利益保护的设计缺陷，但从结果来看，公益诉讼也在一定程度上掩盖了行政机关在公共利益保护上的渎职行为。

1.公益诉讼前置程序阻断了渎职犯罪侦查线索。检察机关发现存在损害公共利益情形的，要先建议行政机关自行履行职责。这样就会导致渎职犯罪侦查线索停留于此，也会为部分违法行为提供补救和掩盖的机会。

2.公益诉讼成果减轻了渎职行为的损害程度。公益诉讼取得的成果越丰富反映出原来损害公共利益的侵害就越严重，同时，公益诉讼的成功也会挽回部分损失或避免损失的扩大，从结果上减轻了某些渎职行为造成的后果。

3.公益诉讼减轻了社会大众对渎职行为的追究压力。保护公共利益是公民向政府让渡私人权利的前提，因此保护公共利益是行政机关的基本职责。但在生态环境、食品药品等领域监管不力造成的严重后果，产生了检察机关参与的需要。这种分担实际上减轻了行政机关的压力，以环境民事公益诉讼来说，“试图借助民事诉讼机制补充环境行政监管的‘无能’，只会进一步弱化环保机关本应独立承担的监管职责。”［6］

（四）诉讼程序限制，公益诉讼效率不高

司法程序不是保护合法权益的最效率途径，而是权利救济的最后选择。行政机关是保护公共利益的直接主体，因此，促进行政机关提高保护公共利益的积极性是一种更有效的监督方式。

1.检察机关提起公益诉讼的成本较高。首先，检察机关作为国家机关，对公益诉讼的启动标准和胜诉率有更高的要求，一般需有充分的证据予以证实、达到能够说服自身的条件，才会慎重提起公益诉讼。其次，公益诉讼一般具有侵害范围广、人数不确定、后果难评估等特点，案情一般会较为复杂，需付出更多的人力、物力。最后，检察机关提起公益诉讼从证据收集到最终执行完毕，诉讼周期长，无形中加大了诉讼成本。

2.大部分公共利益的保护主体最终仍旧是行政机关。行政机关和司法机关的职能定位不同，保护公共利益是行政机关的本职工作。检察机关和审判机关无论通过何种方式来促进其履行职责，大部分行为最终仍需行政机关完成，因此，与自行履职相比，运用诉讼方式促进履职明显产生国家资源的浪费。更有一些行政机关在检察机关提起公益诉讼后即履行职责，导致检察机关面临经过大量取证后刚提起诉讼又不得不撤诉的尴尬境地，虽然达到了诉讼目的，但无疑是对检察资源的浪费。

3.刑事措施产生的效率明显高于民事、行政诉讼。处于平等主体地位的诉讼当事人，检察机关所能运用的证据收集能力大幅降低，且诉讼亦需要同时消耗审判资源和行政应诉资源，最终取得的诉讼效果也缺乏明确性。与之相比，刑事犯罪追究所产生的威慑作用则更加直接、高效。因此，提起公益诉讼和渎职犯罪追究产生重叠时，检察机关运用诉讼的方式所消耗的司法资源高于渎职犯罪追究。

二、发展方向：检察机关提起公益诉讼与渎职犯罪追究的衔接

综合运用检察权，准确衔接渎职犯罪追究和公益诉讼两种职能，形成对公共利益的全面保护，应是检察机关提起公益诉讼的目标和理想状态。

（一）检察机关提起公益诉讼要以排除渎职犯罪为前提

检察机关在可能追究渎职行为刑事责任情形下提起公益诉讼，会产生转移责任承担、放纵渎职行为和降低保护效率等不利后果。

1.有些公共利益受损根源于渎职行为。公共利益受损的前提是有违法侵害的发生，这种侵害中有很大一部分或缺失行政机关的保护，或直接来源于行政机关的直接侵害。根据亚里士多德的政体划分标准：“依绝对公正的原则来评断，凡照顾到公共利益的各种政体就都是正当或正宗的政体；而那些只照顾统治者们的利益的政体就都是错误的政体或正宗政体的变态（偏离）。”［7］可以说，我国近几年突显的雾霾和水污染等环境问题，与行政机关的选择性执法和不作为不无关系。还有一些行业垄断、地方保护行为等亦会直接侵害公共利益。

2.放纵渎职行为的公益诉讼治标难治本。“由于生态危害行为日趋严重，各国急于以刑罚手段来治理生态危害行为的态度显而易见。”［8］检察机关在发现公共利益受损较为严重的情况下，应首先进行渎职犯罪侦查，能够排除刑事犯罪的，才能考虑是否可以提起公益诉讼，不能本末倒置，治标忘治本。“在地方保护主义和经济主导型发展模式下，不仅导致了环境执法不力，还造成环境公益诉讼只能在小范围内展开，难以全面推广的效果。”［9］即使某些渎职行为达不到刑事立案标准，亦应通过初查等方式予以震慑和预防，促进其改变工作方式、方法和态度。

3.渎职犯罪追究能够更好地促进公共利益的保护。承担刑事责任是社会管理的最激烈手段，当然也具有最强的震慑效果。“目前一些群体性事件和一些大的污染事故的发生都是由于行政监管失职造成的，检察机关可以根据刑法追究环境监管失职责任人的刑事责任，对环境监管失职人员提起诉讼可以更好地促使行政机关加强环境保护的监督管理。”［10］相同的情况下，十次说教不如一次处罚，检察机关要通过渎职犯罪的追究，促进行政机关加大对公共利益的保护力度。在行政机关穷尽所有手段仍旧达不到目的后，再由检察机关提起公益诉讼予以保护衔接。

（二）检察机关进行公益诉讼的证据收集应综合运用检察权

检察机关作为国家法律监督机关，代表国家利益或社会公共利益从事公益诉讼，不同于私益诉讼，没有盈利目的和侵害后果。可以开放其证据收集的权限，同时限制其证据运用条件，充分发挥检察机关提起公益诉讼的优势和作用。

1.检察机关收集证据并不会侵犯他人合法权益。检察机关所提起的公益诉讼均以保护公共利益出发，前提条件是存在公共利益遭受违法侵害，而不是基于平等主体之间的意思自治或一般行政诉讼的举证责任倒置来进行诉讼。侵害公共利益的行为本身具有较大的危害性，并不因为诉讼地位平等而享有拒绝国家机关调查取证的权利。

2.检察机关提起公益诉讼应体现其优势和效率。检察机关作为国家法律监督机关，不同于民间团体或个人，如果限制检察机关的调查取证权力，检察机关也就失去了区别于民间团体和个人的意义，那只不过是多了一个可以提起公益诉讼的主体数量而已，并不能提高保护公益利益的能力。

3.检察机关提起公益诉讼的程序应该与被告平等。检察机关提起公益诉讼后成为诉讼参与人，应该接受审判机关的指挥，接受诉讼程序的约束，如在管辖、回避、评估鉴定、申请证人出庭等程序方面应与其他当事人享有同样的权利义务。而且检察机关收集的证据材料也须当庭提交，并与其他当事人平等的进行质证和辩论。

（三）行政机关执法和检察机关公益诉讼应各司其职

行政机关和检察机关作为国家机关，理应依法律授权充分发挥各自职能，严格履行相应职责，对国家利益、社会公共利益和个人合法利益予以最充分的保护。

1.行政机关应积极、主动、严格依法履行保护公共利益的职责。我国的法律体系在保护公共利益方面存在职权交叉情形，行政机关应该积极履行，不相互推诿，“政府不仅仅是消极被动的受法制监督的政府，而且是积极主动的有为政府。”［11］；其次，有公共利益受损并无直接受害人申请时，行政机关一经发现，也应该主动予以保护；最后，行政机关内部应强调保护公共利益渎职行为的行政责任，“做到有权必有责、用权受监督、违法必追究”［12］，确保行政执法人员能严格履行职责。

2.检察机关应在行政机关无明确授权的情形下，灵活运用公益诉讼方式保护公共利益。在行政机关能够全面履行职责的情形下，需要检察机关介入公共利益保护的情形较少，只有在法无授权给行政机关或行政机关渎职行为达不到刑事追究标准且经建议不予改正的情形下，检察机关才需运用法律原则或政策性规定等通过诉讼途径予以保护。

3.检察机关和行政机关应形成公共利益保护合力。行政机关在穷尽措施依然无法进行有效保护后，可以将损害公共利益案件移送到检察机关，协助检察机关收集相关材料和提起诉讼，提高检察机关工作效率。检察机关在办案过程中发现存在公共利益侵害行为应属于行政机关监管的，同样可以移送相关案件协助行政机关予以处理。

（四）公益诉讼结果可以作为行政执法的授权基础

检察机关提起的公益诉讼，如判决结果是行政机关履行原有职责，那这样的诉讼无疑是对社会资源的浪费。真正应该提起的公益诉讼是针对那些行政机关穷尽其职权无法保护的公共利益，以司法审查的方式来确定保护主体和保护方式。

1.公益诉讼判决可以作为行政执法的个案授权。为弥补法律规定的不足，对公共利益进行及时的救济，法院根据法律的具体规定、法律原则或政策性规定判决行政机关履行某种职责，相应的也就赋予了其履责的临时权力。公益诉讼具有目的公正性、程序合法性、过程公开性和诉辩对抗性的特点，因此，公益诉讼的判决结果更容易被社会所接受和认可。

2.公益诉讼推进法律制度的完善。检察机关提起的公益诉讼应该能弥补行政机关监管范围覆盖面的不足，但这种通过法院个案判决而临时授权行政机关行使职能的方式耗时长、成本高。应在行政机关履行判决后一段时间内评估行政执法效果，符合社会长期需要的应该形成具体制度规定，从法律制度层面进行根本保障，正式授权行政机关的相关公共利益保护职能。

三、实现路径：检察机关提起公益诉讼与渎职犯罪追究的协调

运用诉讼方式进行公共利益保护在我国还不够成熟，检察机关提起公益诉讼从冲突走向完美衔接更需要一个逐渐发展的过程。在反腐倡廉、促进依法行政的大背景下，检察机关要立足当前实际情况，稳步推进提起公益诉讼和渎职犯罪追究的协调发展。

（一）扩大检察机关提起公益诉讼的范围

提起公益诉讼的范围是检察机关从事公共利益保护的指引，不同的范围会有不同的保护方式，也有不同的发展途径。

1.明确公共利益的内涵和认定标准。公共利益界定的模糊性不利于公共利益的保护，为了确保公益诉讼的标的确属公共利益范围，不得不缩小诉讼范围、甚至只规定其中几种较为核心的公共利益可以进行诉讼保护，这样极大地限制了公益诉讼的发展。我国应尽早将公共利益的界定纳入法律体系，为公共利益的保护做出明确的指引。

2.检察机关提起公益诉讼范围应尽量覆盖社会经济生活的各方面。如前所述，检察机关提起公益诉讼的目的应是弥补行政监管职能的设置缺失，而不是督促行政机关依法履行其行政监管范围内的行政职责。因此，检察机关关注的公共利益应该既有损害后果严重、影响较大的领域，还应有那些缺少行政保护和救济的领域，如某些农村限制妇女集体经济收益分配权等。

3.检察机关提起公益诉讼更应该侧重对行政肆意的限制。行政权力具有天然的扩张性，容易构成对公民自由权利的侵害，有的行政机关为了便于管理，会不自觉地运用其职权限制公民的自由权利。而且“如果权力背离法治而成为法治的相反力量，不仅会侵害公民权利和个体利益，它最直接损害的是公共利益。”［13］不能单单“指望‘上级机关责令改正’这一种法律责任形式！”［14］因此，检察机关将提起公益诉讼的范围倾向于限制行政肆意更具有探索和实践意义。

4.灵活运用检察建议扩大公共利益保护范围。十八届四中全会明确提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”［15］因此，检察机关在工作中发现存在行政机关对侵害公共利益行为监管失职，但尚不足以进行刑事追究的，可以运用检察建议方式予以督促纠正。

（二）理清检察机关提起公益诉讼的权责配置

明确检察机关部门之间的内部分工以及部门本身所具有的权力和责任是进行公益诉讼的现实基础，否则容易产生懈怠和顾虑，不利于提起公益诉讼的探索和发展。

1.合理确定提起公益诉讼的承担主体和权限。鉴于民行部门力量不强、调查取证局限等问题，可以从两种途径予以改善：一种是提高民行部门的调查权限。检察机关重刑事轻民行的思想由来已久，民行部门的检察力量较为薄弱也是不争的事实，而且民行部门在调查取证方面与自侦部门相比受到的制约较大。公益诉讼一般较为复杂、影响大、需要收集的证据材料也较多，更有些涉及行政机关或国有大型企业。因此，要想发挥检察机关提起公益诉讼的优势，应提高民行检察人员的调查权限，制定规避调查取证的法律责任。另一种是实行反渎部门调查、民行部门诉讼模式。反渎部门在调查取证方面经验丰富、技术先进、手段多样，且调查权限大，更容易取得行政机关、企业和个人的配合，而且反渎部门调查更容易辨别公共利益侵害行为是否符合刑事立案标准。民行部门在诉讼方面更具优势，可以负责提起诉讼和参加诉讼相关工作。

2.建立检察机关提起公益诉讼公示和权利登记制度。检察机关提起公益诉讼以其他有权提起诉讼的主体放弃为前提，为避免检察机关的诉讼行为造成对其他权利主体诉讼权利的侵害，检察机关提起公益诉讼有责任在一定的范围内予以公示。在公示期内，其他权利主体可以提出异议，或协助检察机关进行诉讼。其他诉讼主体在检察机关提起公益诉讼后，可以登记成为共同原告，取得诉讼权利并自愿承担不利后果。在公示期内放弃登记的，则不享有相关的权利亦不承担诉讼的不利后果，同时也丧失另行起诉的权利。检察机关作为国家法律监督机关，取得的诉讼权利归国家所有，经过公示和权利登记后不承担诉讼不利后果。

3.逐步建立检察机关提起公益诉讼责任制度。在当前检察机关提起公益诉讼的实践中，检察机关对是否提起公益诉讼具有选择性和自主性，无法做到有侵害必有救济的程度。随着检察机关提起公益诉讼的发展，法律授权检察机关取得公益诉讼职权的同时，也应当要求检察机关承担提起公益诉讼的相应职责。“如果有了法律而不实施，或者实施不力，搞得有法不依、执法不严、违法不究，那制定再多法律也无济于事。”［16］这句话既适用于行政机关，也适用于检察机关。

（三）加强检察机关对渎职行为的追究力度

“一切有权力的人都容易滥用权力。”［17］而缺少监督的权力必将走向异化。渎职犯罪追究是检察机关的基本职能，也是促进公共利益保护的有效手段。

1.民行部门发现渎职犯罪线索应履行移送职责。民行部门在收集公益诉讼证据时，应寻找造成公共利益损害的根源问题。发现行政机关有渎职嫌疑的，应该根据《最高人民检察院关于完善抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》的相关规定移送反渎部门进行刑事侦查。

2.从其他公益诉讼中发现渎职犯罪线索。检察机关是提起公益诉讼的主体之一，其他社会团体和个人提起的公益诉讼也应引起检察机关的关注。其他公益诉讼过程中反映出存在行政违法嫌疑、符合立案条件的，同样需要反渎部门予以追究相关人员的刑事责任。

3.检察机关通过公益诉讼过程和结果公开，引导社会对渎职行为的关注。国家利益和社会公共利益最终归属于人民，社会大众有权利知道公共利益的侵害主体、关系、后果和保护措施等信息。检察机关提起公益诉讼仅是治标之策，促进行政机关依法行政才是治本之道。因此，检察机关应通过诉讼公开进行示范，提高社会大众对公共利益的保护意识，并引导其以诉讼、监督行政执法、向检察机关举报等方式参与到公共利益保护中来。

4.检察机关要重视渎职犯罪的追究。“为了应对公务员玩忽职守现象泛滥的局面，在遵循罪刑法定原则的前提下，对包括监督过失犯罪在内的过失渎职犯罪在法律规定的幅度内应依法坚持从严认定、从严惩处”［18］。但实践中“查办渎职侵权案由于存在发现难、立案难、查证难、处理难、干扰阻力大因而一直是检察工作的薄弱环节”［19］。因此，检察机关的决心和能力是取得渎职犯罪追究效果的关键，必须充分发挥主观能动性，才能克服现实中的各种困难，取得公共利益保护的最佳效果。

（四）提高检察机关提起公益诉讼的效率和成果运用

检察机关提起公益诉讼不仅要注重个案的结果，也要善于利用判决的积极效应，更应该注重畅通沟通、协调、汇报等渠道，争取各方支持，巩固诉讼成果。

1.注重与审判机关的沟通，提高公益诉讼效率。由于公益诉讼的规范还不够具体、明确，审判机关在受理和判决方面尚没有形成统一的标准。因此，为避免浪费司法资源，检察机关应清楚审判机关的立案标准和证据认定规则，有针对性地进行证据收集和起诉。

2.争取人大、党委的支持和政府部门的配合。检察机关在实践中提起公益诉讼或对渎职行为进行监督，若缺少人大、党委的政策支持和指导，势必步履维艰，难以取得较好的成果。而政府部门的职能涉及社会的方方面面，检察机关在公共利益保护方面既需要行政机关的协助，也需要畅通检察机关的法律监督渠道。

3.充分发挥公益诉讼判决结果对纠正渎职行为的作用。检察机关提起公益诉讼后，审判机关经审理判决确认行政机关存在违法行为的，检察机关应评估判决结果的后续使用能力。如果可能引起渎职犯罪追究的，应该由反渎部门予以跟进查办；达不到刑事标准的，可以移送行政机关的上级主管部门或相应纪检部门予以追究行政责任和纪律责任。

4.积极推动公共利益行政保护制度的完善。检察机关应注重将实践中的成功经验，及时转化成案例分析、请示汇报或检察建议等书面材料向上级机关或同级人大提出制定配套规范的建议，促使形成公共利益行政执法授权依据。