我国土地征收权滥用的诱因及治理

廖喜生

(四川大学 公共管理学院，四川 成都 610064)



我国土地征收权滥用的诱因及治理

廖喜生

(四川大学 公共管理学院，四川 成都 610064)

首先指出我国土地征收权滥用问题，其次分析了土地征收权滥用的5点诱因。在此基础上，提出土地征收权滥用治理的5点建议，即完善相关土地法律制度；明确界定公共利益范围；建立征地补偿新标准；健全集体土地产权、创新土地收益分配；土地规划管理制度革新。

土地征收；滥用；治理

1 问题导出

任何国家，无论是土地私有制国家还是土地公有制国家，都设置了因公共利益需要而强制征收土地的法律制度。从世界各国来看，土地征收一般都具公共利益性、强制性、补偿性这3个基本特性。在我国，不仅为了公共利益建设需要征收土地，为满足经营性需要也被划入国家的征地范围，土地征收权被扩大到所有的经济建设领域，如成片开发用地等(在实践中，城市建设成批征收土地，政府实行统一征收、统一开发、统一供地的办法)，客观上形成了为公共利益需要动用土地征收权扩大到凡是项目建设用地需要均动用土地征收权的事实。滥用土地征收权，不仅侵害了农民集体的合法土地财产权益，而且还导致滋生腐败、产生寻租，使得不少地方出现“征而不用”、“多征少用”以及“征而迟用”等现象，土地资源浪费极其严重。可见，现行的土地征收行为早已远远超出法律所规定的“公共利益”需要的范围，土地征收已经成为一些地方政府的“摇钱树”。

2 我国土地征收权滥用的诱因

2.1 公共利益范围不明确

在我国《宪法》与《土地管理法》中均明确规定，国家为了公共利益需要可以依法征收土地，但是公共利益是什么，包括哪些内容，如何界定公共利益，《宪法》《土地管理法》及相关法律却没有具体规定与说明。这就导致公共利益在实践中无论其内涵还是外延都处于模糊的状态。理论上，界定公共利益内涵的方式有两种：即概括式与列举式。通常来说，概括式解释公共利益弹性大，容易导致征地权滥用，但征地权滥用的根源并不在于采用了概括式界定，关键在于土地征收的合法性是否纳入到了法定的程序。我们国家，一方面对公共利益的界定很不明确；另一方面，也没有对征地的合法性进行专门说明与解释。这样造成的直接后果便是淡化了对征地合法性这一首要前提的重视[1]。

正是由于“公共利益”边界不清、范围不明确，导致对具体征地行为合法与否的判定缺乏明确、富有说服力的依据。一些本不属于公共利益的建设项目，打着“公共利益”的旗号，通过征收这一合法的形式将集体土地转化为国有土地，进而满足了用地需求。

2.2 法律规定的相互矛盾

在我国，土地征收权的滥用与我国现行相关法律相互矛盾的规定是有直接关联。

我国《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有”；同时也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。由于城市土地属于国家所有，农村土地如要转换成城市土地，按照《宪法》规定，其土地所有权应转为国有；然而，《宪法》又规定，土地征收权应在符合公共利益的前提下行使，如土地征收是为了开发房地产，不具有公共利益性，那么，行使土地征收权就属于权力滥用。这就陷入了矛盾中：不符合公共利益需要性质的农地向市地转换，土地征收好像既符合又不符合《宪法》相关规定。

《土地管理法》中也有相类似矛盾的规定。《土地管理法》第二条中规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《土地管理法》第四十三条又规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。根据这些规定，除了乡镇企业、村民住宅、乡(镇)村公共设施和公益事业需要用地外，任何单位建设需要使用农村土地的，必须要将其先征收为国有。然而，这又与《土地管理法》第二条的相关规定矛盾。如一些拟选址农村的建设项目能够促进当地经济的发展，但是不一定符合公共利益，政府是否动用土地征收权将处于两难境地。

农民集体土地不得出让用于非农建设。这条规定看是在控制农村土地的农转非，实际上却限制了农村土地直接进入一级市场。结果，不但没有控制住农地非农化，而且保护与强调了政府垄断土地一级市场的合法地位[2]。

可以看出，我国法律对土地征收的相互矛盾与冲突的规定，也是我国土地征收权滥用的重要原因。

2.3 征地补偿标准没有市场化

从我国现行征地补偿的相关法律规定可知，我国征地补偿费的制定主要是按被征收土地的原用途为标准，以不降低被征地农民生活水平为原则给予补偿。关于征地补偿，长期以来存在两种争论。一种观点认为，现行补偿制度不合理，应按土地的市场价格进行补偿；另一种观点认为，目前征地补偿制度较为合理，只是对补偿的倍数可以略加提高。其实这两种观点争论的主要焦点就是：农地非农化的土地增值部分到底应归谁所有的问题——是该归农民集体所有还是归国家所有？这就分别形成“涨价归私”和“涨价归公”两种不同的观点。

支持“涨价归公”的学者们认为，这种在土地用途转换过程中形成的土地增值并非因土地使用者的投资和劳动所形成，而是土地用途变更导致的城市建设投资外部性增值而产生，是社会经济发展导致的土地自然增值。因此，这种土地增值应由全社会共享而归国家所有。

支持“涨价归私”的学者们认为，土地增值并不主要是来源于城市建设投资外部性引起的增值，而主要由土地用途管制下的建设用地稀缺性引起，因此增值应当归该地块的原产权人所有。

笔者认为“涨价归私”思想更具有合理性。我国土地征收制度始于国家经济重建初期。在这一时期，国家经济发展的重点是优先发展重工业。由于当时资本稀缺，政府人为压低了生产要素的价格，以扭曲的要素价格通过计划手段推动重工业优先发展，土地价格自然也被人为压低[3]。我国现行经济体制相比传统经济体制已发生了根本性变化。土地的资源、资产双重属性已深入人心，尤其是土地的资产属性越来越凸显。沿用传统征地补偿标准的制度安排极大降低了政府的征地成本，在强大的经济利益的驱动下，加上缺乏有效的监督机制，客观上激励了政府越权征收土地，最终导致滥用土地征收权。

2.4 农村集体土地所有权不健全

我国土地实行社会主义公有制，分为国有和农村集体所有两级所有。法理上讲，所有权是所有人对其财产依法享有占有、使用、收益和处分这4项完整的权能。从理论上讲，所有权与所有权之间应当是平等的。但是，现行法律对国有土地和农村集体所有的土地所有权却作了不平等的区分。国家在土地征收过程中只片面强调征地的单向性和强制性，农村集体组织对其所有的土地只有名义上的处分权，而缺少事实上的处分权，国家成了集体土地最终的处置人。当农地被用于非农用途时，土地必须先被国家征收为国有，然后再由地方政府出让。当城市土地国家所有权与农村土地集体所有权法律地位不平等时，高级公有制就可无视、排斥私营化的农民土地使用权，政府和单位就能以相当低廉的价格征用农地[4]。由于对农地产权过多的非经济限制，使农民对农地产权的拥有处于不确定状态，农民几乎完全丧失了对土地所有权的保护能力[5]。

我国政府在土地一级市场上处于完全垄断地位。这种把建设用地全部纳入国家土地征收和政府垄断经营的法律制度安排，是城乡二元化体制在土地产权制度领域的深刻体现，客观上造成了两个土地所有权主体权利严重失衡的事实。

2.5 地方政府土地管理职能错位

20世纪90年代以后，我国开始通过市场化方式出让国有土地并收取土地出让金，但供地政策改变后，征地政策仍是沿用计划经济时代的征地模式。一方面，政府征地补偿根据被征农地的原用途来决定；另一方面，当政府出让土地使用权时，却可以根据土地未来用途的预期收益来出让土地使用权。这就是说，现行征地和供地的双轨制不仅承认了政府征地的垄断权，而且保证了政府在“双轨制”下的巨大利益空间。这个巨大的利益空间客观上激励着地方政府“以地生财”，客观上形成 “土地征占越多，政府收益越大”的激励机制。

笔者认为，政府低价征收土地而高价出让的做法，实际上是地方政府在征地问题上将土地的公共管理职能和土地的所有者管理职能相混淆。很典型的例子就是，地方政府通过公共管理者身份来动用土地征收权，低价征收农民集体土地，使其变为国有，然后又以国有土地所有权主体代理人身份将其出让，从中获取土地的增值收益并充实地方财政。如果缺乏适当的约束机制，政府必然有干预正常土地市场并增加土地供给的冲动。邓大才把这种现象主要归因于中央政府与地方政府的委托代理机制失灵[6]，认为中央政府难以完全监督地方政府依法征收土地，在这种制度下，土地征收权滥用的出现就具有必然性了。

3 我国土地征收权滥用的治理

3.1 完善相关土地法律制度

若要治理土地征收权滥用，就必须从立法的修改和完善着手，建议基于国有土地与集体土地权利平等、功能互补的原则，从以下方面对相关土地法律制度予以修订与完善：①建议删除相关法律中关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”这一条款，赋予农村土地平等参与经济社会建设的职能；②建议删除相关法律中关于“城市土地属于国有土地”这一条款；③明确规定，只有符合公共利益需要才能行使土地征收权；④构建城乡统一的建设用地市场，允许农村集体土地依法以出让、转让或租赁等多种方式进入土地市场，并与城镇土地“同地、同权、同价”；⑤关于对征地补偿标准及收益分配方面，建议实行按土地的市场价格给予公平合理的补偿，有效保障农民的土地财产权益。

3.2 依法界定公共利益范围

笔者认为，进行治理土地征收权必须坚持只有社会公共利益需要才能行使土地征收权这一基本原则。为防止土地征收权滥用，就必须建立相关法律机制，将土地征收的合法性进行依法审定。从制度经济学的角度看，笔者认为对公共利益范围的界定可采用以列举式结合概括式规定。其理由有二：①列举式界定公共利益范围，明确哪些是公共利益需要，有利于明确征地权的使用范围，减少制度成本，保证征地效率；②在采用列举式规定界定公共利益范围的同时，应当结合采用概括式规定。因为这种方式使得制度具有一定的灵活性，以适应迅速发展的社会中出现的一些新问题。需要明确的是，采用概括式规定主要是为了解释新问题，当遇到征地目录中公共目的没有规定的用途，而其本身又具有公共利益性质的表现时，则可以考虑将其公共利益的合法性与否纳入法定程序，以裁决是否行使征地权。

3.3 建立征地补偿新标准——公平市场价格

笔者认为，在市场经济条件下，征地中的合理补偿就应该是公平市场价格或者说是买者乐意支付、卖者愿意接受的价格。从国际实践来看，几乎所有市场经济国家都是公平市场价格为基础来确定征地的补偿价格。台湾都市计划法规定：征收公共设施保留地，其地价补偿以征收当期毗邻非公共设施保留地的平均公告土地现值为准，必要时得以加成补偿，但加成最高以不超过40%为限。在美国，土地征收只限于公共目的，而且补偿须给予公平补偿，补偿范围包括财产现有价值和财产未来盈利的折扣价格。在土地补偿时，不仅要考虑土地现有的价值及其可预见的未来价值，还应补偿因征地而导致的土地所有者经营损失。

因此，笔者认为，土地的公开市场价格应当以同一供求圈内已经利用的非公共利益用地的价格作为参考，通过一定的方法计算并再加以修正之后确定拟征收地块的具体补偿价格。

3.4 健全集体土地产权，创新土地收益分配

坚持产权平等，健全集体土地产权，赋予集体土地与国有土地一样的产权权能，充分保障集体土地所有者、使用者的土地财产权益。具体来说，重点是赋予集体土地完整而充分的处分权。同时，土地征收补偿款如何分配也是土地征收权治理需考虑的一个问题。笔者认为，土地补偿收益分配上，我们要弱化土地所有权，强化土地承包经营权，将土地补偿费主要部分补偿给农村土地承包经营者。因为，农村土地承包经营权是一种独立于所有权而存在的一种权利，具有物权属性。农村土地征收的后果，不仅表现为农村集体土地所有权的丧失，而且也表现为承包经营权的丧失。在这种情况下，如果只是将集体经济组织视为补偿主体而不考虑被征收的承包户的话，那么不管土地补偿费在一个集体经济组织内部如何分配，都将使得丧失土地承包经营权的农民利益得不到应有的保护，从而产生社会不平等现象[7]。另外，我国农村集体土地所有权存在“三级所有、主体模糊”的特征，一些地块所有权的主体并不明晰。将土地补偿费主要补偿给失地农民有利于解决农村集体土地所有权“形式明确，实质模糊”的状况，有利于保护失地农民的合法权益。

3.5 土地规划管理制度革新

土地征收权可分解为规划权、决定权、执行权与监督权。编制科学合理的土地利用与征收规划则是实现土地资源保护目标的有效保障。同时，土地征收规划也令公共利益的认定具有整体性和系统性。现有的权力配置体系中，行政机关身兼数职。为了约束及监督政府行为及保证各规划之间的协调与衔接，笔者认为，应当建立新的规划制度，并将城乡土地规划事务权从地方政府相关部门中独立出来，实行中央垂直管理，建立新的城乡土地规划部门，而且在行政关系上与地方政府脱钩。

新规划的职能部门则可以排除地方政府行政干扰。在规划中，属于公共利益需要的，依法实施征地行为；不属于公共利益需要的，则可以由用地单位通过市场方式或从地方政府取得国有土地，或从农村集体经济组织取得集体所有土地。另外，通过新的城乡规划机制，可以使农地非农化有据可依，有利于维护土地市场的健康发展，也有利于防止土地征收权滥用。

[1]沈守愚.中国法学通论[M].北京:中国大地出版社，2002.

[2]牛若峰.将土地产权还给农民[J].调研世界，2004，(7):6.

[3]黄祖辉，汪晖.非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿[J].经济研究，2002，(5):70.

[4]汪利娜.中国的城市土地所有权变革[A].上海社会科学院房地产研究中心编.城市土地制度与房地产企业研究[C].上海：上海社会科学院出版社，2004.

[5]曹建海.中国城市土地高效利用研究[M].北京：经济管理出版社，2002.

[6]邓大才.制度失灵：农地交易失控之源[J].调研世界，2004，(2):35-37.

[7]王太高.行政补偿制度研究[M].北京:北京大学出版社，2004.

Incentives and Governance of Land-Expropriation-Rights Abuse in China

LIAOXi-sheng

(School of Public Administration,Sichuan University,Chengdu 610064,China )

Firstly，This paper points out the problems relating to land-expropriation-rights abuses in China.Secondly,the author analyzes the five reasons of this phenomenon.On this basis,the authors put forward five suggestions about the governance of land expropriation right abuses。That is,to perfect the related legal system of land;clearly define the scope of public interests;establish the new compensation standard;perfect the collective land property right,innovate land income distribution;plan land and management system reform.

land expropriation；abuse；governance

10.3969/j.issn.1009-4210.2016.06.008

2016-10-21

廖喜生(1979—)，男，讲师，博士研究生，从事土地经济与制度相关研究。

F301.1

A

1009-4210-(2016)06-050-05