国内外扶贫研究现状及其对精准扶贫的启示

代正光

(中共丰都县委党校　重庆　丰都　408200)



国内外扶贫研究现状及其对精准扶贫的启示

代正光

(中共丰都县委党校重庆丰都408200)

[摘要]精准扶贫是习总书记为彻底解决我国贫困难题而提出的战略要求。本文在梳理和评述国内外扶贫研究理论的基础上，对精准扶贫的内涵思路和当前国内精准扶贫实践探索的典型案例进行了探讨，提出更好开展精准扶贫应从瞄准对象、精确识别，对症下药、联动帮扶，动态管理、量化考核，内生转型、外强联合四方面入手的启示。

[关键词]精准扶贫；扶贫理论；启示

一、国内外扶贫理论研究评述

(一)对贫困问题的认识

对贫困问题的认识，是学术界开展扶贫理论研究的基点。对于资本主义国家来说，马克思认为，资本主义生产关系所带来“劳动的异化”是贫困的根源；Simon Kuznets(1955)认为，贫困问题的根源在于经济发展水平，贫富差距随着经济发展而自然消除，贫困问题也会因“水涨船高”而得到解决。两种观点针锋相对，成为认识和解决贫困问题的基本出发点。

联合国(1998)把贫困界定为：贫困意味着缺乏有效地参与社会的基本能力、没有足够的食物和衣物维持温饱、无法享受基本的教育和医疗服务、没有权利、被排斥在群体生活之外。可以将其分解为能力贫困、收入贫困、权利贫困和心理贫困四类贫困现象(张克中，2015)。其中，“能力贫困”(Capability Poverty)是个人无法达到最低人文水准而对“基本能力的剥夺”(Amartya Sen，1983)，贫困人口也就难以借助于现代教育、信息扩散、知识外溢、社会资本积累等效应来充实自身的经济能力(Wagle U.R，2003)；“收入贫困”(Income poverty)是学术界研究最多、使用最广的贫困定义，绝大多数国家也以此为贫困识别衡量尺度，直接对应人们的生存标准或满足最少单位卡路里的食品需求量、最低数量的消费品(Macpherson and Silburn， 1998)；贫困个体的“权利贫困”(Entitlement Poverty)甚于“能力贫困”，是应享有的公民权、政治权、文化权和基本的人权被剥夺、限制和歧视而处于社会弱势地位或被排斥在主流经济、政治以及公民、文化的活动之外(United Nations Development Programme ，UNDP，1997；Vizard，2011)；“心理贫困”(Psychological Poverty)是因长期被排斥在群体生活之外而形成孤立无望、自卑无助、疑虑暴躁、安于命运、懒于工作、福利依赖等“适应贫困”生活方式、思维习惯乃至价值观念的“贫困文化”(Oscar Lewis，1959；Vikram Patel、Arthur Kleinman，2003；Arjun Appadurai，2004)。

(二)国内外扶贫模式与途径研究评述

1.国外扶贫模式与路径

国外学界普遍使用了扶贫方案(Poverty Reduction program)提法。总的来说，国外扶贫方案基本也是基于“四类贫困现象”展开。以英美为代表的主要发达国家实行社会福利政策、提供基本公共服务来援助贫困群体，保障他们的基本生活，二战后，西欧各国纷纷效仿，现已成为发达国家扶贫减贫的主要途径之一；以巴西为代表的发展中国家则主要从社会保障制度与社会援助方案、社会救助项目等途径来减少贫困，如巴西的扶贫信息平台(Anti-Poverty Information Platform)、印度的圣雄甘地国家农村就业保障法案(The Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee Act)、巴基斯坦的PPAF计划(Pakistan Poverty Alleviation Program )等等。另外，还有一些国际组织也在为消除贫困而努力，如联合国开发计划署(United Nations Development Programme)、世界银行(The World Bank)、世界卫生组织(World Health Organization)、国际人道责任伙伴组织(HAP-International)等等。

我国学者王卓(2004)通过对国外扶贫减贫措施的整理，将国外扶贫模式分为三类：“发展极”模式(巴西、墨西哥、智利、哥斯达黎加、委内瑞拉、哥伦比亚、巴基斯坦等)；“满足基本需求”模式(印度、斯里兰卡)，“社会保障方案”模式(以欧美国家为代表)。此外，黄爱军等(2010)还专门介绍了美国“政府主导、社会参与、民众评判”的扶贫政策。

2.国内扶贫模式与路径

国内学术界总结我国扶贫攻坚实践，从以下几个方面对我国扶贫模式进行概括：

(1)财政扶贫模式。主要包括专项资金(专项转移支付)、财政体制、税收优惠等向贫困地区倾斜的财政支付方式。此方面的研究主题有：财政扶贫制度(王小琪，2007)、财政扶贫资金的投入(李小云、唐丽霞、张雪梅，2005、2007)、财政扶贫资金管理(吴国起，2011；王善平、高波，2012；寇永红、吕博，2014)等。

(2)以工代赈扶贫模式。通过鼓励和吸收扶贫对象参加一定的社会工作或者公益劳动而获得赈济的一种特殊扶贫方式。此方面的研究主题有：以工代赈扶贫模式作用机理(郭晖、刘芳、柴军、赵明亮，2004)、以工代赈扶贫开发效益(斯丽娟，2011)、以工代赈项目(帅传敏、孔祥智，2006)等，研究地域集中在我国西北地区。

(3)“温饱工程”模式。政府采取“以物放贷，以粮还贷”的办法，以普及良种良法为手段，以提高贫困农户农业科技水平而使其脱贫的方式。此方面的研究主题有：“温饱工程”经济效益及成效(张远宾，1997；王虎中，1998)、“温饱工程”情况调研(牛邦明，1996；多杰才让，1999)、精神和文化“温饱工程”(中共武威地委宣传部，1992；杨兴昌，1993；米山，2007、2015)等，时间集中在上世纪末期。

(4)产业扶贫模式。通过发展以种、养业为基础的区域性支柱产业来使贫困户获得稳定经济收入来源的扶贫方式。此方面的研究主题有：区域产业扶贫模式研究(贡保草，2010；吕国范，2014；舒银燕，2014)、产业扶贫模式创新(纪丽娟、裴蓓，2015)、产业扶贫业态(覃健雄、张培、陈兴，2013；孙秀云、浦华，2014；白丽、赵邦宏，2015)、金融支持产业扶贫模式(许尔忠、齐欣，2015)、跨区域产业扶贫(巩前文、穆向丽、谷树忠，2015)等，产业扶贫模式依然是当前扶贫开发工作的重点模式，并呈现与时俱进、不断创新的新势头。

(5)对口帮扶模式。东部省(市)政府或非政府组织以资金支持、智力支持、经济合作、人才培训等方式支持西部贫困地区农村贫困农户的扶贫模式。此方面的研究主题有：对口扶贫模式的作用于趋势(杨东萱，2011)、对口扶贫中的瞄准问题(徐俊，2010)、区域对口扶贫协作(李勇，2012)、高校对口扶贫模式(曾赣斌，2015)、企业对口扶贫模式(和丕禅、郭红东、许莹、张哲，2001)等。此类研究还非常有限。

(6)旅游扶贫模式。以旅游资源为依托，科学开发利用贫困地区的自然和人文旅游资源，通过旅游业发展的关联带动，实现群众脱贫致富目标的扶贫模式。此方面的研究主题有：旅游扶贫模式优化升级研究(李晓琴，2013；陈友华，2014)、区域旅游扶贫模式研究(胡锡茹，2003；李国平，2004；李佳 等，2009；陈琴，2011；黄国庆，2013；李志勇，2013)、基于不同理论视角的旅游扶贫模式(王铁，2008；邓小海、曾亮，2014)等，该模式在绿色发展理念下还是主要的扶贫开发模式，仍然会爆发出新的发展机会。

(7)移民搬迁模式。针对缺乏水、土资源的大石山区群众，政府通过科学规划、分步实施、规范管理解决农村贫困农户基本的生活与生产条件，实现土地资源与人口的合理化配置、稳定解决群众温饱的扶贫模式。此方面的研究主题有：移民搬迁扶贫新思路(施国庆、郑瑞强，2010；王雁，2012)、移民搬迁扶贫模式的效果与评价(康亮，2013)、移民搬迁意愿及满意度(黄特军，2005；李东伟，2005；翁标，2013)、区域移民移民搬迁研究(王玉倩，2012；叶富安，2013；李垚栋、张爱国，2013；张茹，2015)、扶贫移民管理(周鹏，2013；何得桂，2014；张茹、张爱国、王耀麟，2014)等。该模式依然是扶贫攻坚决胜阶段的重要模式。

(8)智力扶贫模式。是面向农村贫困家庭子女等青年劳动力开通职业教育、普通教育的绿色通道，提高他们知识水平和技术技能，以治愚扶智达到扶贫目标的模式。此方面的研究的主题有：智力扶贫实证研究(王微，2013)、智力扶贫与贫困地区有效衔接问题研究(郭静秋，2011；许凌志，2013)、智力扶贫模式推广与创新研究(毛汉硕，2015)等。

综上所述，国内外这些扶贫模式和路径的具体举措，实施主体是政府，不仅给公共财政带来了很大的压力，而且是通过政府政策等外部措施影响贫困人口是货币收入和非货币收入，这些赐予性的措施并不能增加贫困人口自身发展能力，反而增加了贫困人口对扶贫措施的依赖性，多种措施之间也没有形成有效协同，对心理贫困问题的关注还非常少。更重要的是所有的扶贫模式和扶贫措施都是针对于贫困群体的，缺少对贫困人口个体的彻底识别和针对性。针对整个贫困群体实施大规模、批量式扶贫的前提条件是存在大量的同质性、地域性贫困问题的存在。然而，经过几十年的扶贫攻坚，这一前提条件在我国已经逐渐消失，留下的都是难啃的“硬骨头”，贫困问题纷繁复杂、致贫原因千差万别、扶贫困境层深类广，瞄准目标偏离、精英捕获现象的大量存在，传统扶贫模式和方式方法已经不能达到彻底扶贫脱贫的效果，亟需一种能够个体识别、精准定位、分别施策的扶贫新模式，精准扶贫应运而生。

二、精准扶贫的理论解析与实践探索

精准扶贫上升为国家方略，并在全国各省市得到广泛推行实施，有其特定的国际、国内和现实逻辑。从国际层面来看，我国精准扶贫方略总结了国际扶贫的实践模式和先进经验，尤其是区域发展模式和国际公共政策扶贫的先进经验。从国内层面来看，精准扶贫是我国农村扶贫开发工作的经验总结。在30多年的农村扶贫开发实践中，各种扶贫开发模式的演进过程，就是我国精准扶贫方式的产生完善过程。从现实层面看，精准扶贫是应对当前农村扶贫困境、解决减贫“硬骨头”的必要之举。

(一)精准扶贫的科学内涵

2013年11月，习近平书记在湖南湘西考察时，首次提出“精准扶贫”重要思想。随后，中共中央办公厅和国务院出台了一系列具体实施方案，对精准扶贫工作模式的顶层设计、总体布局和工作机制等进行了详细规划。之所以把其上升为国家方略，首先在于精准扶贫是社会主义本质要求的重要体现。只有有效解决贫困问题，让贫困人口早日走出贫困深渊，才能实现全民的共同富裕，才能充分体现出社会主义制度的优越性。其次，是全面建成小康社会的重要抓手。“没有农村农民的小康，尤其是没有贫困地区的小康，就没有我国的全面小康。”要全面建成小康社会，必须牢牢抓住精准扶贫工作，打好“攻坚战”。最后，是扶贫资源效用最大化的有效方式。精准扶贫强调的扶贫对象和扶贫措施的针对性，扶贫资源利用精准到村、到户，能大大提升其利用效率，让贫困群众真正获得实益，而不是像之前“撒胡椒面”似的投入，收效甚微。

精准扶贫相对于粗放扶贫而言，是对传统扶贫理论实践和体制机制的突破和创新，是基于对国内外以往扶贫工作的反思，是针对我国扶贫实践工作中长期存在“扶贫对象不明、贫困原因不清、扶贫资金与项目指向不准、扶贫措施针对性不强”等问题而提出的，是一种追求真实有效和科学精准的治贫方式。根据国开办发〔2014〕30号文件，精准扶贫作为中国扶贫系统的新工作机制和工作目标，被定位为“通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，优化配置各类扶贫资源，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。”简言之，精准扶贫不仅是“谁贫困就扶持谁”，而且更强调“对症下药，药到病除”。其指导思想是转变扶贫思路和发展理念，强调扶贫的“精”与“准”，精确识别贫困人口、精准帮助每一个贫困户找出适宜致富路；其核心在于精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四个环节；其根本指向在于创造一种全新的社会形态，即消除绝对贫困的社会。

(二)精准扶贫的治贫思路解析

1.以科学理念为先导

精准扶贫治理贫困的过程，首先强调扶贫治困理念的科学性。一是精准理念，精准扶贫强调识别、帮扶、管理和考核的精准，将精准理念贯穿落实到扶贫全过程中，做到扶真贫、真扶贫。二是分类分批理念，精准扶贫将贫困群体按照致贫原因、家庭基础状况、救助需求等进行分类，并通过“四个一批”帮助其脱贫，真正做到因地制宜、因人施策。三是精神脱贫理念，扶贫先扶志，精准扶贫的精准帮扶不仅是物质上的，还有精神上的，包括在教育、文化等上开展精准扶贫，让贫困户由“要我富”向“我要富”转变。

2.以工作流程为抓手

精准扶贫在治理贫困过程中，着重强调的是四个扶贫环节的精准。一是在确定扶贫主体环节，要认真甄别，从扶贫对象上保证精准。按照统一标准，通过规范的流程和方法，民主、科学和透明的程序来将贫困户识别出来，在有限的贫困规模下，识别出最贫困、最需要扶持的人，最大限度地解决扶贫工作中瞄准目标偏离的问题。二是在帮扶措施制定环节，要精准帮扶，从扶贫举措上保证精准。强调在扶贫过程中，必须重视贫困地区、贫困村和贫困户贫困的独特性和差异性，充分考虑其致贫的不同原因，然后根据其各自的实际情况而制定有针对性的帮扶措施和手段，对症下药、靶向治疗。三是在贫困信息管理环节，要精准管理，从扶贫过程上保证精准。运用科学手段对所有贫困户和贫困村的信息、扶贫项目信息、扶贫资金使用、扶贫工作队伍等信息进行规范化、动态化的分类管理，及时有效的调整贫困户的调出与进入，加强对扶贫资金与项目的监管力度，强化扶贫工作的人才保障等。四是在扶贫成效衡量环节，要精准考核，从扶贫主体上保证精准。通过细化和量化的方式，从考核内容、考核对象两个层面对地方扶贫的落实情况进行精细化考核，并加大对考核结果的运用。

3.以政策体系为保障

精准扶贫工作的有效可持续开展必须以完善的政策体系为保障。精准扶贫政策涉及惠农政策、产业发展、金融倾斜、社会救助等多领域相关政策，各省市应结合实际因地制宜，出台相关支持政策，为有效推进扶贫攻坚提供科学配套、协调有效的政策支持体系。国家宏观层面应重在对精准扶贫的规划与发展指导，重点解决全国扶贫工作的统筹协调、扶贫资源的有效配置和扶贫政策的统一推进等问题；省域层面则应注重在推进扶贫规划与城乡发展相结合、扶贫开发与区域经济发展相融合等方面来强化政策支持；而贫困县基层层面，则应出本县域县情民情的实际出发，制定具体的扶贫工作实施意见，就贫困户识别、实施方式、结对帮扶等进行具体指导。

(三)精准扶贫的实践探索

随着各地对精准扶贫方式的广泛运用，许多地方进行了积极探索和有效创新，形成了一些很好的经验和做法。本文选取了东、中、西部三个地区，对其典型经验进行概括，以期提炼精准扶贫的实践启示。

1.广东精准扶贫的“双到”模式

广东省早在2009年就开始探索精准扶贫，其创造的“双到”模式被誉为经验典范，堪称中国亮点、世界模式。“双到”，即对被认定的贫困村和贫困户实施“规划到户”和“帮扶责任到人”。具体操作分三步，一是建立瞄准识别机制，规划到户。瞄准扶贫对象，逐村逐户调查核实，确保情况准确真实；瞄准贫困成因，深入调研，了解情况，找出贫困原因。二是实施靶向疗法，动态分类管理。根据致贫原因对贫困户进行不同分类，针对不同类别的贫困户开展差异化扶贫，实行“一村一策、一户一法”。三是构建大扶贫格局，责任到人。实施“五方挂钩”联动帮扶，建立省、市、县、乡(镇)“竖到底”，各行各业“横到边”的大扶贫格局，确保每个贫困村都有驻村扶贫工作组，每户贫困户都有结对帮扶责任人。截至2014年底，重点帮扶村的农民年人均可支配收入达到7023元，比帮扶前增长一倍多，村集体经济收入平均6.5万元，比帮扶前增长近5倍。

2.湖北恩施的七项“到户到人”制度

湖北省恩施州地处偏远、经济落后，是中西部典型的边穷山区。2013年初，恩施龙凤镇被确立为国家级综合扶贫改革试点区，率先开展精准扶贫，其创新的七项“到户到人”制度被作为观察湖北等中西部地区精准扶贫的一个典型代表。七项“到户到人”即：“精准识别到户到人”、“分类动态管理到户到人”、“结对帮扶到户到人”、“产业扶持到户到人”、“搬迁改造到户到人”、“教育与就业培训到户到人”和“供养救助到户到人”。其主要举措有：一是精准识别，分类管理到户到人。实地走访入户，通过百分制考评对贫困人口定位到户到人。二是特困群体“四个一”结对帮扶到户到人。实施“一名党政干部、一家企业或单位、一家银行联合帮扶一个贫困户”的“四个一”结对帮扶工程，由干部牵头组织协调、企业帮助销售农产品、金融机构帮助融资，三者共同帮扶一个贫困户使其脱贫致富。三是实施差别化扶贫，多项措施到户到人。到2014年底，全镇有3600人实现脱贫，该镇城镇常住居民人均可支配收入达到19264元，比2012年增长67%，农村居民人均纯收入提高到5906元，比2012年增长61.1%；2014年完成扶贫搬迁4117户、15386人，全州共减少贫困人口166241人，超额计划减贫16241人。

3.贵州精准扶贫的铜仁经验

2014年7月，国务院扶贫办到铜仁市召开了全国扶贫办主任座谈会，会议推广了其精准识别和精准帮扶机制改革，称其为可复制的精准扶贫“铜仁样本”。主要做法：一是通过申请评议、公示公告、抽检核查、信息录入等步骤精准识别，为扶贫找“靶子”；二是实行定点、定人、定时、定责任、包脱贫的“四定一包”措施精准帮扶，为扶贫找“帮手”；三是通过完善扶贫档案管理的信息平台实现精准管理，为扶贫建“机制”；四是完善各地各部门扶贫业绩考核的指标体系和评价办法，实现精准考核，为扶贫找“载体”。2012年至2014年，全市实现74.85万人减贫，贫困发生率下降20个百分点，6个重点县、107个重点乡镇实现整体“减贫摘帽”；农民人均纯收入增长了29.8%。全市全面小康程度达到87%，仅2014 年一年就提高了4个百分点，较2012年提高了9个百分点。特别是在贫困人口、贫困村建档立卡和驻村帮扶工作上走在全国、全省前列，得到了国务院扶贫办的高度肯定，称之"精准扶贫铜仁模式"，全国扶贫办主任会议在铜仁召开，推广借鉴"精准扶贫铜仁模式"的经验。

三、对推进精准扶贫工作的启示

精准扶贫是习总书记为彻底解决我国贫困难题而提出的战略要求，是对国际、国内扶贫减贫实践经验，尤其是对我国长期扶贫攻坚工作的总结。同时，精准扶贫是为实现我国“十三五”时期扶贫攻坚目标、对传统扶贫模式的突破和创新、指导我国各个地方扶贫攻坚工作的总思路。通过对广东、湖北恩施和贵州铜仁等地的精准扶贫实践经验的梳理和探寻，为我们更有效的推进精准扶贫工作提供了新思路。

(一)瞄准对象，精确识别

精准扶贫的首要任务就是准确识别贫困对象、理清致贫真实原因，因此精确识别是前提和基础，这就需要合理有效的贫困对象瞄准机制为支撑。应该以贫困人口的规模分布、居住条件、收入来源、致贫原因等因素为依据，按照“严格对象标准、规范识别程序、坚持公平公正、直接到户到人”的原则进行贫困人口的识别界定。同时，在识别方法上应该坚持“上下结合”，即自上而下的科学认定和自下而上的民主识别相结合，既要把真正的贫困人口识别出来，又要认真考虑群众的意见，使识别结果符合要求、得到认可。

(二)对症下药，联动帮扶

精准帮扶，是精准扶贫的中心和关键。做好精准扶贫工作的核心任务就是要找准贫困户致贫症结，采用靶向疗法，进行对症帮扶。应坚持分类分批分户的理念，实行针对化分类扶贫，因户施策；按照“缺补互通”的原则，针对每个贫困户实际情况和致贫原因，逐一制定帮扶措施；同时，积极整合社会各方扶贫资源，加大动员和整合力度，集中更多的资源和力量参与到扶贫中来，使各类主体形成联动效应，与被帮扶贫困户构建“一对一”、“一对多”、“多对一”和“多对多”等结对联动帮扶机制，合力帮助贫困户实现脱贫致富。

(三)动态管理，量化考核

精准管理和精准考核，是推进精准扶贫工作常态化的有效保证。要确保精准扶贫工作实效，必须强化两方面的机制建设，一是对贫困人口的动态分类管理机制，要及时掌握贫困对象的贫困状况和致贫原因，通过准确了解实现动态监管，确保扶贫资源真正用于贫困者，及时剔除稳定脱贫者和假贫者，让“真贫者”和“返贫者”得到有效扶助；二是建立针对扶贫工作者的动态、量化考核机制，应该紧扣扶贫开发的任务目标来设置考核指标，建立以精准扶贫为导向的奖惩机制，加大监管部分和社会舆论的监督力度，进一步完善追责机制，确保各项扶贫工作高效有序推进。

(四)内生转型，外强联合

精准扶贫是一项系统工程，涉及方方面面，其不仅只包含识别、帮扶、管理和考核这四个环节，还包括各种外延配套政策与具体措施。既需要外部的大力支持和帮助，更需要自身内在实现转型发展。因此，在推进精准扶贫工作中，除了要认真抓好四个关键环节，还应强化政策支持、人才队伍、资金投入等相关配套建设。既需要加强对外联合，吸引更多的外部帮助，也需要增强本地内在发展的动力，从强化教育和就业培训、发展本地特色产业和健全社会保障等方面，通过强化“内源式”发展动力，真正实现“造血式扶贫”。

参考文献：

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[3]杨占国,于跃洋.当代中国农村扶贫30 年( 1979 ～2009) 述评[J].北京社会科学，2009，(5)

[责任编辑：支建强]

[收稿日期]2016-04-11

[作者简介]代正光(1967—)，重庆丰都人，高级讲师，中共丰都县委党校常务副校长，主要从事党建、科社理论与实践研究。

[中图分类号]C913.7

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4307(2016)04-0143-05