矿产资源权的法学分析

2016-03-16胡利明

湖北工程学院学报 2016年1期

关键词：私权私法财产权

胡利明

(中央民族大学法学院，北京 100081)

矿产资源权的法学分析

胡利明

(中央民族大学法学院，北京 100081)

摘要：矿产资源是储藏丰富和经济价值巨大的资源性财产，矿产资源权以矿产资源为对象，是非准物权性质并与传统物权无异的完全所有权和新型财产权利，既不同于矿业权，又不同于土地权利。“矿产资源权”成为法学上的新型权利，既可保护其“所有”，又提高其“利用”效率。据此，坚持整体宏观和具体微观研究，尤其集中于邻近性分析、微观分析和衍生分析方面对矿产资源权作比较深入的法学分析，逐渐形成矿产资源的权利观念。

关键词：矿产资源权；矿产资源；财产权；私权；私法

《宪法》和《矿产资源法》中还没有“矿产资源权”的“法定地位”，更无“法定名称”，而学理上研究之应先定义“矿产资源”。所谓矿产资源，是指存在于地壳内部或地表的，由地质作用形成的，在特定的技术条件下能够探明和开采利用的，呈固态、液态或气态的自然资源。[1]据此引申，矿产资源权是特定民事主体对特定或控制范围内的矿产资源依法行使物权权利(权益)，享有以矿产资源为特定对象的资源性物权权利。《矿产资源法》总则中只简要提及探矿权和采矿权，没有为矿产资源权提供“法律地盘”。根据法律条文分析，此法本质上不是私法性的民事权利法，而是政府行使管理职责的公法，是政府部门行使管理职责的“矿产资源管理法”，重点在于行政管理。

一、矿产资源权的邻近性分析

1.矿产资源权的邻近性分析之一：土地权利。与矿产资源权密切相关的土地权利，其核心是土地所有权，衍生出土地用益物权和土地担保物权。我国土地所有权主要有国有和集体所有两种形式，以“土地”作为权利客体，特定主体对特定“土地”享有物权法上的权益，并对土地行使支配权。众所周知，中国是二元土地所有权体制，国家享有宪法和法律规定范围内属于集体所有之外的土地所有权，即中国土地原则上属于国有，集体土地可以经过征收程序转为国有土地，国有土地不可能转为集体土地。《矿产资源法》第3条：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”这表明只能由国务院代表国家专享矿产资源所有权，矿产资源处于国有土地之下时，两者主体完全相同；处于集体土地之下时，土地权利属于集体，矿产资源权利属于国家，两者呈分离状态，集体土地所有者不能享有矿产资源所有权。可知，矿产资源权独立而不等同于土地权利，并经常相互交织，不受土地所有权性质的影响。矿产资源在物理空间上被埋藏于土地之下，法律上完全独立并区别于土地权利，导致的常态是国家享有矿产资源权和集体享有土地权利，这样必然造成主体利益冲突，国家(实际上是各级政府)为追求经济利益随时随地开采矿产资源，必然破坏集体土地实物外貌和质量，集体土地所有者却永久性失去土地实物。

2.矿产资源权的邻近性分析之二：矿业权。与矿产资源权密切相关的还有“矿业权”。高富平先生认为，矿业权是指符合资质的开采人依照有关法律规定的条件和程序，在特定矿区和工作区域内勘探、开采矿产资源，从而获得矿产产品的权利。他引述我妻荣等学者的观点，认为：(1)矿业权的主体是探采人；(2)矿业权主要包括勘探矿产资源的探矿权和开采矿产资源的采矿权；(3)矿业权必须依照国家有关法律法规规定的条件和程序取得；(4)矿业权的客体是特定的矿区和工作区及附存的矿产资源的组合体，即特定矿区或工作区的矿产资源。[2]《矿产资源法实施细则》第6条：探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利；采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。《矿业权出让转让管理暂行规定》将探矿权、采矿权统称为矿业权。

据此析之，矿业权离不开探矿和采矿行为，它们是矿业权的实现(行使)方式，主要特征为：(1)主体主要是具有相关资质条件的探矿或采矿企业；(2)对他人之物行使非自物权权利(非所有权权利)，但最终没有处分权，属于用益物权或他物权；(3)主要通过探矿和采矿行为满足主体需要；(4)一般有偿和有期限，却完全不同于传统用益物权的有偿和有期限；(5)并不是完全独立的物权类型，依赖于矿业权之“本权”(矿产资源权)。但笔者提出矿产资源权不是，且不等同于矿业权的观点，彼此之间既有联系更有区别。两者的主要联系是矿产资源权是矿业权的原权和本权，为形成矿业权提供“权源”依据，没有矿产资源权，矿业权将是“无本之木”；矿业权为矿产资源权的经济目标寻找出路。二者主要区别是：(1)矿产资源权是派生矿业权的原权(所有权)，以矿产资源为权利客体，而矿业权是派生权，虽然会涉及到矿产资源，并不能创造以矿产资源为权利客体的权利；(2)矿产资源权在整体和法律层面上为实物巨大的权利类型，具体和微观层面上为能被民事主体个体控制和利用的权利类型，而矿产权并不具备之；(3)宏观上只能由国家享有矿产资源权，微观上由依法经过许可的探矿和采矿企业、其他组织或个人享有矿产资源权，而不能由国家享有矿业权；(4)矿产资源权依赖于矿产资源，一般是永久性无终期的权利，而矿业权一般是有偿、有期限(终止日期)的权利；(5)矿产资源权是法律和经济意义上完全独立所有权，而矿业权是不能独立的非所有权，一般更侧重于经济意义；(6)矿产资源权的价值重心在于确认所有状态，而矿业权的价值重心主要在于开发利用和实现矿产资源的经济价值。

二、矿产资源权的微观分析

1.矿产资源权的权利性质分析。根据通说，法学上公权利和私权利的区分标准主要有：主体标准、目的价值标准、法律地位标准和意志标准(限于篇幅，此处不展开论述)。据此析之，矿产资源权应为公权利，理由在于：(1)根据主体标准，矿产资源权主体只能是国家，国家主体具有绝对性、唯一性和垄断性，当然成为“公”的权利主体具有公权性；(2)根据目的价值标准，从利益价值角度来说，矿产资源权是国家层面的整体公共利益从而具有公权性；(3)根据法律地位标准，作为矿产资源主体的国家永远处于强势地位，相对方处于明显劣势地位，地位分殊造就矿产资源权公权性；(4)根据意志标准，矿产资源权并非源于平等协商，而是体制安排，事实上造就其公权性。但笔者认为，私法私权性是矿产资源权的重要特性，国家主体具有唯一性和垄断性，体现国家利益和社会公共利益，无法在法学层面改变私权本性。

2.矿产资源权的物权分析。学界对物权基本上有较为一致的意见，却对准物权见仁见智，很难形成基本一致的意见。目前，关于准物权的代表性观点主要有：第一，具有权利性质的物权为准物权。理论依据是物权的客体应为客观实在的有体物，有体物之外的无形财产应为权利，有学者认为此类权利并非真正之物权，只不过是与物权相类似或为与物权相类似的一种变态物权，而使得其准用物权之规定。[3]也有学者认为这类权利是除适用自己特有的个性规则外，准用物权法的一般规定。[4]第二，特别法规定的物权为准物权。理论依据是一般物权由物权法直接规定，物权法没有直接规定而特别法规定某方面的财产权为准物权。有学者认为准物权为特别法规定的财产权，或谓其为性质和要件相似于物权，准用物权法的规定财产权，采矿权、渔业权、水权等为其典型。[5]还有学者认为，准物权通常只获得了从事采伐、捕捞等行为的资格，在上述行为完成之前并没有特定的物作为其客体，很难归属于物权，因而由特别法予以规定，并准用物权的规范。[6]第三，将物权将来取得权定位为准物权。具有代表性是先买权、继承权、采矿权、渔业权等物权取得权，其本身并不是物权(不具有直接支配性)，但在效力方面与物权相近，准用物权的有关规定，故称为准物权。[7]另外，还有学者对准物权作理论解释，一是准物权是财产权，具有财产价值可以转让；二是准物权不在物权法所规定的物权类别之中；三是准物权在性质与要件上相近或相似于物权；四是有关准物权的问题除适用特别法上的规定外，可以适用物权法上的一般规定。[8]据此，矿产资源权根本不符合上述学说特征，需要优先适用广义物权法将其定位为“物权”，不能以狭义物权法没有规定反驳否认之，避免出现“法律无明文规定不受理”的消极性错误。

3.矿产资源权的所有权分析。《物权法》第39条：“所有权人对自己的不动产或动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”第40条“所有权人有权在自己的不动产或动产上设立用益物权和担保物权。用益物权和担保物权人行使权利，不得损害所有权人的权益”，第117条“用益物权人对他人所有的不动产或动产，依法享有占有、使用和收益的权利”。目前，学者对所有权和用益物权特征有不同观点，例如温世扬教授认为，所有权与其他物权相比具有的特征有：一是自权性，是权利人对“自己之物”享有的权利，所有权主体即标的物的“主人”，因而所有权是自物权，所有权以外的物权称为他物权；二是完全性，所有权人对于标的物可以进行全面的概括的占有、使用、收益和处分，即享有完全的支配权，所有权又称完全物权，其他物权称为限制物权；三是永久性，对所有权标的物的全面支配不仅表现为支配范围的全面性，还表现为支配时间的无限性；四是整体性，所有权的整体性又称为“浑一性”、“单一性”或“统一支配力”，是指所有权人对标的物虽然有占有、使用、收益和处分的权能，并非各种权能的集合，而是一项整体性权利；五是弹力性，所有权的权能可能通过设定他物权而与作为整体的所有权相分离，然后所有权并不因此丧失其对标的物的支配力。[9]屈茂辉教授认为，用益物权的法律特征有：一是以对标的使用、收益为权利的主要内容；二是以所有权的存在为基础；三是以物的使用价值为实现的基础；四是除地役权外，用益物权都为主权利；五是标的物主要为不动产，但不以不动产为限；六是用益物权消灭后标的物以原状返回到所有权人。[10]

笔者认为，所有权与用益物权的区分标准主要包括：(1)是否对自己的物享有物权；(2)是否享有完全和整体性的物权权能；(3)是否享有永久的物权权能；(4)物权的原始主体是自己还是他人；(5)物权的权能用尽后不能返回原权利人时甚至权利趋于消灭时是所有权，可以按期返回是用益物权；(6)权利人是否具有最终处分权能。据此区分理论，矿产资源权更属于所有权，主要原因在于：一方面，矿产资源权主体是国家或者授权的其他主体，基于原始取得对己物享有全面性、原始性的完全支配权；另一方面，矿产资源权是一次性权利，被用尽时无法恢复到法律上和实物上的原始状态，更无法返还给最初始权利人。

4.矿产资源权的客体分析。《物权法》没有直接界定不动产与动产，更没有作出科学定义，只是笼统概括性地提及，这从反面说明区分两者有理论难度和立法技术难题，更可笑的是，《物权法》并没有规定“物”的法律定义，造成无法界定不动产和动产是重大立法遗憾，甚至是重大的立法失误。但是，《中国物权法草案建议稿》对“不动产”作了排除性界定。梁慧星先生认为：不动产，指依自然性质或法律的规定不可移动的物，包括土地、土地定着物、与土地尚未脱离的生成物、因自然或人添附于土地并且不能分离的其他物。动产，指不动产之外的其他物。[11]另外一个建议稿持基本相同观点，一个为“定着物”，一个为“附着物”，其他部分完全相同。[12]所谓“附着”，指“定着”之意，指固定附着于土地而不能变更其位置的物。

根据上述理论，两者的区分标准主要在于：不动产完全固定于地球表面，在物理空间位置上绝对不可移动，甚至是构成地球表层的重要固定物。此处应广义解释地球表面，可能是地球直接表面，也可能是最外表面以下一定深度的地表内层，此即物理区分标准。另外，次要区分标准是经济价值标准，不动产经移动后除物理上不可恢复原状外，更重要的是经济价值原则上发生重大贬值(最多为残值或废品，甚至变成完全无用的垃圾)。不动产之部分可以与主体分离时，其经济价值会大幅升值，由不动产之部分脱离之后成为有用的动产，这种升值并不是不动产本身，而是基于变成动产的事实行为，但是不动产的物理形态和价值形态付出了不可恢复的巨大代价。从整体上看，矿产资源是构成地球表层的重要物质资料，完全固定于地球表面并且尚未被开发，完全符合不动产不能在物理空间移动的物理特征，理应成为典型的不动产；从较具体层面来看，特定化过的矿产资源，在物理形态上从不动产通过开发行为变成动产，完全脱离了矿产资源整体意义上的“大主体”，成为名副其实的矿产资源产品，经济价值发生正向升值，完全符合动产的物理和价值标准。可见，矿产资源在整体上属于不动产，个体上属于动产，笼统地说属于动产或者不动产都是非科学的。

三、矿产资源权的衍生分析

矿产资源补偿费属于政府非税财产性收入，全额纳入财政预算管理，首见于《矿产资源法》第5条：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度；但是，国家对探矿权、采矿权有偿取得的费用，可以根据不同情况予以减缴、免缴，具体办法和实施步骤由国务院规定。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”另外，《矿产资源补偿费征收管理规定》规定：“在中华人民共和国领域和其他管辖海域开采矿产资源，应当依照本规定缴纳矿产资源补偿费；法律、行政法规另有规定的，从其规定。矿产资源补偿费按照矿产品销售收入的一定比例计征。矿产资源补偿费由采矿权人缴纳。矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查。”据此，矿产资源补偿费是矿产资源所有权主体(国家或者授权的政府机构)依法向特定的矿产资源开采人(有合法资质的单位或个人)收取一定费用，用于对矿产资源所有权的经济补偿。

据此析之，矿产资源补偿费的内涵主要包括：1.通过非税收收入方式补偿给国家财政部门，由国家行使矿产资源的财产权益；2.按照矿产产品销售收入的一定比例计征，体现国家征收矿产资源补偿费，而不是双方平等协商交换；3.只是弥补国家失去特定矿产资源时，由开采人向国家提供部分性补偿，总体上属于弥补性措施，不是矿产资源的全部财产利益的对价补偿；4.目的主要用于将来勘查矿产资源，并没有补偿国家的财产权益；5.先开采后缴费模式，而非财产权使用费或出让费的先缴费后使用；6.矿产资源补偿费不是按照市场规律交换获得的市场对价。

矿产资源补偿费名称表述上不合理和不具有正当性，也不能全面展现“财产权”属性和作为财产的经济性价值对价，建议修改为“矿产资源费”或“矿产资源转让费”才能体现财产权性。矿产资源开采所支付的费用并不是补偿矿产资源权的主体，也不是用于矿产资源勘查，而是对矿产资源权所有者让出矿产资源时支出的市场对价，应当是在双方平等协商基础上支付的财产权费用。因此，矿产资源权是一种新型财产权，为开采矿产资源支付市场对价，既能尊重市场经济规律，又能展现矿产资源作为财产的本来属性，促进矿产资源权主体积极行使和保护财产权益，还能促使开采人更有效、更合理开采矿产资源，有利于矿产资源的有效利用，有利于人们养成节约矿产资源的良好习惯和打造节能氛围。

总体来说，矿产资源权应运行于私法大环境中，逐步成为财产权利，需要《矿产资源权法》确权，应然上属于独立的法定财产权，根本不同于土地权利和矿业权，在权属上为所有权，客体上为不动产。矿产资源补偿费既不科学，又不能体现矿产资源权作为独立财产权的法学价值，更不能替代矿产资源权的市场对价，应然上属于国家付出矿产资源后获得的财产性市场对价，而这迫切需要确认矿产资源权的法律地位。

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