国家安全与对外政策：阿基诺三世的对华政策及其启示

代　帆



区域研究

国家安全与对外政策：阿基诺三世的对华政策及其启示

代帆

[内容摘要]在阿基诺三世任内，菲律宾对华政策呈现巨大的转变。这种转变表现在两个方面：第一，在安全政策上，菲律宾在国家安全导向上从内部安全转向领土防御，菲律宾重启军事现代化，通过大规模采购武器，增加美国在菲律宾的军事存在，以应对中国在南海的安全挑战。第二，随着安全议题在中菲双边关系中的地位凸显，中菲双边关系逐渐冷淡，阿基诺政府在对外政策上，从阿罗约政府奉行的中美之间对等平衡政策转变到强化菲美联盟，联美制华。中国不再是菲律宾的战略伙伴，中菲关系降至历史低谷。在后阿基诺时代，菲律宾可能继续奉行依靠美国的安全政策，但在外交政策上可能修复对华关系，发展与中国的政治和经济关系，扭转阿基诺三世时期失衡的外交政策。

[关键词]阿基诺三世外交政策国家安全中国美国

自2010年阿基诺三世就任菲律宾总统以来，尤其是2011年3月中菲礼乐滩事件*2011年3月2日，两艘中国巡逻船强令菲律宾石油勘测船离开礼乐滩附近水域，菲律宾随后派出两架军用飞机予以阻止。为了避免发生冲突，两艘中国海军舰艇驶离。这一事件标志着中菲又一轮南海争端拉开帷幕。之后，中菲关系逐渐变冷，陷入自1975年建交以来的低谷。2005年4月，中国国家主席胡锦涛访问菲律宾，中菲双方决定“建立致力于和平与发展的战略性合作关系”，6年之后的2011年3月初，就在中菲礼乐滩事件之后不久，菲律宾新任外长德尔·罗萨里奥宣布美国是菲律宾唯一的战略伙伴。*Philippine Daily Inquirer, March 4, 2011.2011年9月，阿基诺三世访问日本，菲日宣布全面加强战略伙伴关系，美国和菲律宾成为日本仅有的两个战略伙伴，中菲关系则一落千丈。

菲律宾不仅在对外政策上发生变化，其安全政策以及相应的防御和军事政策也随之发生重大调整。菲律宾的国家安全导向从强调内部安全转向领土防御，菲律宾武装部队(AFP)加速推进军事现代化，并且谋求增强美国在菲律宾的军事存在，以此增强在南海问题上抗衡中国的能力。

作为与菲律宾同为南海主权声索国并且因此与菲律宾持续交恶的当事国中国，该如何理解菲律宾的国家安全政策与对外政策的这种转变？菲律宾外交政策和安全政策转变之间存在怎样的关系？在后阿基诺时代，菲律宾的对华政策和安全政策又会出现怎样的变化呢？笔者以菲律宾对华政策为主线，试图回答这些问题。

一、冷战后菲律宾的对华政策

菲律宾在国家安全上有依靠美国的传统。1991年9月，菲律宾参议院通过决议拒绝延长菲美军事基地协定，从而迫使美军于次年撤离其驻菲军事基地。这一决策发生在全球冷战体系解体的背景之下，无论是美国，还是菲律宾，都因应国际格局的变化对安全态势做出了重新评估。除了来自南部棉兰老岛的分裂势力以及共产党武装新人民军的威胁，几十年来菲律宾一直没有来自外部的威胁，这种外部安全环境无疑在很大程度上会影响菲律宾政府的安全政策。自此之后，菲美安全与防务合作关系急剧衰退，尽管双方不时强调1951年的共同防御条约，并且举行代号为“肩并肩”的军事演习，但1991年之后美国对菲律宾的军事援助急剧下跌却是不争的事实。*有关美国对菲律宾的军事援助，参见美国国际援助署网站:www.usaid.gov。不过，在1995年和1998年连续两次中菲美济礁冲突之后，中国被再次界定为菲律宾国家安全的威胁，而菲美同盟之于菲律宾在安全上的意义再次得到确认。*其实自拉莫斯总统1992年上台后，其政府对包括南海问题在内的国家安全已经有了不同的认识，这种认识很大程度上源于菲律宾军事实力的孱弱以及对中国强大的担忧，参见拉莫斯及前外交部长Raul Manglapus等人的论述，如“China Flexing its Muscles in Southeast Asia，”Reuters News Service, 14 July 1992; “China ‘War Threat’ in Islands Dispute，” Independent (London), 22 July 1992.

由于美军基地的撤离，菲律宾的安全环境发生了急剧的变化，菲律宾发现单凭自身的力量无法应对中国，因为菲律宾武装部队基本只剩下一些老旧过时的设备。*Ian James Storey, “Creeping Assertiveness: China, the Philippines and the South China Sea Dispute，” Contemporary Southeast Asia, Volume 21, Number 1. April 1999, p.104.在此背景下，重启菲美安全合作成为菲律宾的迫切需要。1995年10月，菲律宾总统拉莫斯在夏威夷发表演说，认为中国对地区安全造成了威胁，呼吁美国保留在亚洲的军事存在。拉莫斯说：“即便北京没有能力扩展其边界，中国也不可避免地成为东南亚国家政治和经济上的威胁。”1998年和1999年，菲美先后制定并签署了《菲美访问部队协定》。该协定准许美国舰船访问菲律宾和举行大规模的联合军事演习，为美军重返菲律宾提供了方便，同时菲律宾也借此实行军事现代化。

从埃斯特拉达总统后期开始，尤其是阿罗约总统时期，中菲关系逐渐摆脱90年代末期的冷淡，两国在南海问题上取得一系列进展。如2002年中国与东盟各国签署了《南海各方行为宣言》，稳定了彼时的南海局势。在此期间，中菲两国甚至在防务领域开展了一系列合作。

中菲关系迎来真正的蜜月是在阿罗约总统的第二任期间。2005年，中国、菲律宾和越南的三家石油公司在马尼拉签署《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》。2007年，中菲两国同意进一步深化中菲致力于和平与发展的战略性合作关系。作为菲律宾外交政策一部分的南海政策，自然不可能脱离彼时中菲关系的大背景。在21世纪的最初10年里，南海局势保持大体稳定，中菲关系经历了少有的蜜月期。菲律宾更倾向于把中国视为一个友善的大国和“大哥”，而不是外部安全威胁。这一趋势反应在菲律宾彼时的军事现代化计划上，该计划没有把中国视为菲律宾国家安全的外部威胁。*Evan S. Medeiros, Keith Crane, Eric Heginbotham, Norman D. Levin, Julia F. Lowell, Angel Rabasa, Somi Seong, “Pacific Currents: the Responses of US Allies and Security Partners in East Asia to China’s Rise，” Rand Corporation, 2008, p.116.

我们可以把阿罗约时期的对华关系与20世纪90年代的中菲关系做一对比。阿罗约时期对华关系友好的一个非常重要的背景在于彼时南海议题波澜不惊，菲律宾在国家安全上没有将中国视为威胁。笔者在此并非把安全政策与对外政策划上等号，相反，安全政策与对外政策虽然密切相关，但两者并非呈现正相关关系。亚洲太平洋的一些国家可能在安全上视中国为威胁，但其外交政策和对华关系却相对比较友好。比如中国与马来西亚虽然在南海问题上的主张相左，但双边关系依然较为友好。所以，与南海有关的安全问题，未必一定驱使一国的对外政策和对外关系向同方向发展。

可见，阿罗约时期对华关系之所以友善，南海问题只是其中的一个因素而已。实际上，受2004年伊拉克人质事件的影响，迫于国内民众的压力，阿罗约政府不顾美国等盟国的压力，提前从伊拉克战场撤军，*2004年7月，菲律宾卡车司机克鲁斯在伊拉克被恐怖组织绑架，恐怖组织要挟菲律宾政府从伊拉克战场撤军，迫于国内政治的压力，菲律宾政府被迫撤军。从而重创彼时的菲美关系，使菲律宾遭受美国暂停或推迟援助的惩罚，阿罗约本人也因此受到美国的冷落。*Sheldon W. Simon, “U.S.-Southeast Asia Relations: Philippines Withdraws from Iraq and JI Strikes Again，” http://csis.org/files/media/csis/pubs/0403qus_seasia.pdf.此外，由于在2004年的大选中涉嫌贿选，阿罗约总统本人一直面临国内反对派的挑战和压力，而其本人和政府官员的腐败行为，不仅让其统治面临合法性的挑战，国内针对其本人的反腐运动，据传甚至得到美国大使馆的支持。为了平息国内的反对声浪，在某种程度上也是制衡美国的一种方式——虽然后来菲美关系一度恢复，阿罗约政府在中美之间奉行“大国平衡”政策，中菲关系由此渐入高潮。另外，中国在经济上的崛起也是驱使阿罗约政府重视中国的一个重要原因，阿罗约时期中菲两国经贸关系发展迅速。总之，来自国内的政治和经济因素，无疑是推动阿罗约时期中菲关系走近的重要动力。

值得指出的是，阿罗约时期良好的中菲关系并没有阻止菲美之间密切的安全合作。尽管在2004年7月菲律宾提前从伊拉克战场撤军之后，菲美安全合作一度受到重创，但随后又有所恢复。不仅菲律宾在安全上仍然严重依赖美国，菲美之间还存在多层次的制度性安全合作机制，其涵盖面和复杂程度远甚于中菲之间的安全合作。菲美之间不仅存在多种形式的军事演习，美国还通过大量的军事援助、人员培训、军事改革、情报共享等安排，深深嵌入菲律宾的安全议程和安全结构内部，这种制度性影响是中国无法比拟的。*代帆、张博：《阿罗约时期菲美安全合作及其影响》，《东南亚研究》2015年第4期，第32页。

可见，安全问题未必左右一国的对外政策。当某些国家与中国拥有共同的利益，合作所带来的收益超过南海安全带来的挑战，或者当这些国家内部存在对中国的政治或经济需求时，南海争端所带来的安全议题可以被限定在有限的范围内。

阿基诺三世时期的菲律宾，在安全政策上将国家安全重点从内部安全转向领土防御，通过军事现代化和增加美国在菲律宾的军事存在以应对中国在南海的安全挑战，在外交上从阿罗约时代的中美之间的对等平衡政策转变到强化菲美联盟，联美制华，中菲关系降至历史低谷。

如果说与南海有关的安全问题未必左右一国的对外政策，那为什么阿基诺三世时期的菲律宾选择了一条这样的道路？

二、阿基诺三世对华政策的转变

阿基诺三世的安全与外交政策的调整并非完全同步。就安全政策而言，在中菲关系恶化之前，新政府即已初步推动军事现代化及与美国的合作，即使没有中菲南海冲突，阿基诺三世也一样会推动军事现代化，因为其落后的军事力量乃是追求军事现代化的最根本的内在动力。只不过随着2011年之后中菲关系的逐渐恶化，为了应对中国的威胁，安全议题开始主导外交议程，菲律宾一方面加速军事现代化进程，另一方面则谋求加强美国在其领土的军事存在，这为菲美同盟的提升注入新的动力，而中菲关系则持续恶化，跌至建交以来的低谷。

1.国家安全政策的转变：从内部安全到海洋安全

从2010年到2012年，菲律宾的安全政策重心逐渐从国内安全转向领土安全。因应这一安全重心转型，菲律宾的军事现代化开始加速推进，而与中国的南海争端无疑是最大的外部刺激因素。

早在阿基诺三世上任之初的2010年，菲律宾武装部队即通过了《国内和平与安全计划》，该计划承认武装部队在保护菲律宾海洋边界，以及外部安全的能力上的不足，由此决定将战略重点从反恐/反叛乱过渡到海洋安全，增强领土防御能力对抗任何来自外界的威胁，*“Armed Forces of the Philippines Internal Peace and Security Plan，”www.army.mil.ph/pdf_files/bayanihan.pdf, 2010.这意味着菲律宾的安全政策开始出现变化。在菲律宾的安全能力提升上，菲律宾着力发展现代化的海洋防御能力，并围绕这一能力提升而加速推进军事现代化。

2011年3月的礼乐滩冲突之后，在同年4月发布的《2011-2016年国家安全政策》中，菲律宾明确提出需要发展防御能力以抵御来自外部的安全威胁。而加强边界安全的重点在于“综合边界保护计划”，这一计划要建立和强化菲律宾空军、海军、海岸警卫队在菲律宾领海以及临近的和专属经济区的监控、威慑和边境巡逻能力。*National Security Council, “National Security Policy 2011-2016，” http://www.gov.ph/downloads/2011/08aug/national-security-policy-2011-2016.pdf, April 2011, p.39.同年10月，菲律宾国防部发布了《2013-2018年防务计划指南》，该计划重构武装部队的“倾斜性的但完全有能力”的武装力量以应对国家领土完整和海洋安全方面的挑战。该指南同时预见发展有效的军力投放能力来监控菲律宾的领海和专属经济区，具体包括如下措施：1) 减少陆军和海军陆战队，把有限的资源放在关键的领域，诸如战区机动性、近空支持、空中监控和防空；2)获得诸如海洋巡逻、战略性海上运输等海军设备，获得基础支持系统和平台以维护部署的海洋设备；3)通过获得远洋海洋巡逻设备以及基础支持系统，发展武装部队的远洋海洋空中巡逻和监控能力；4)通过获得空中监控雷达、防空和地面攻击机中队，为重点关注区提供防空覆盖，以此恢复菲律宾防空系统的活力。*Renato Cruz De Castro and Walter Lohman, “Getting the Philippines Air Force Flying Again: The Role of the U.S.-Philippines Alliance，” The Heritage Foundation, No. 2733, Sep. 24, 2012, p.7.

2012年7月，菲律宾国防部正式推出“国防转型计划”。在该计划中，菲国防部提出要因应信息时代以及21世纪安全环境不断变革的现实，对菲律宾的国防政策进行调整，发展菲律宾的防御能力。为了获得必需的领土防御设施，菲律宾议会从法律层面延长了在2010年2月就已经过期的武装部队现代化法案。

上述分析显示，无论是菲律宾的安全和国防改革方向，还是武装部队为实现军事现代化而进行的武器采购，无一不指向领土防御和南海争端，*The Philippine Star, May 6, 2014.而中国则不可避免地被菲律宾建构为国家安全上的“假想敌”。2015年12月21日，在菲律宾建军80周年纪念活动上，阿基诺三世表示，其领导的本届政府已经开支了567.9亿比索(11.9亿美元)的军费开支，并将在2017年追加军费839亿比索。这笔资金将添置新的护卫舰、战略海运船、远程巡逻机、空中补给机和其他设备。阿基诺还表示，随着某些亚洲国家增加军费开支，加剧南海紧张局势，美国和日本正在帮助菲律宾发展军力。*“President Says Philippines To Spend $1.8B on Military Modernization，” http://www.defensenews.com/story/defense/2015/12/21/president-says-philippines-spend-military-modernization/77726792/.

2.联美制华：强化菲美同盟

当菲律宾日益强化其海洋防御态势，中国被一步步建构为其安全上的对手时，中菲关系也逐渐走向低谷。不过，从2010年阿基诺三世上台之初的对华政策来看，不仅没有明显的迹象表明中菲关系会走上日后的对抗，至少新政府的对华政策似乎仍和上一届政府保持一致。*比如2010年中国异议人士刘晓波获得诺贝尔和平奖之后，菲律宾选择不派代表参加颁奖典礼；2011年2月，菲律宾选择将涉嫌诈欺案的14名台湾嫌疑人遣送大陆。

自2011年3月的礼乐滩事件以来，南海问题再次成为中菲关系的核心议题。不过，无论是中国还是菲律宾，对南海问题以及双边关系的预期远比后来形势发展的要乐观。2011年8月底，阿基诺三世实现了其就任以来的首次访华，其在行前的采访中谈到：“争议有时能为巩固和加强双方关系提供契机”。他还表示，菲中双方都应努力在问题中找寻机遇，在找到解决问题途径的同时，双方都会因此变得更加坚强，双边关系也将因此得到提升。不过，阿基诺三世访华未能根本上改善动荡不安的中菲关系，南海问题已经构成中菲关系的核心议题，在这一背景下，菲律宾的对外关系版图因此而逐渐发生变化。

在中菲两国关系日渐冷淡的同时，菲美两国的战略互动开始加强。美国在亚太再平衡的指导思想下，不仅在外交方面，而且在经济和军事方面支持菲律宾。*美国官方公布的对菲援助数据表明，自2010年以来，美国对菲律宾的援助有了大规模的提升，这与美国重返亚洲的战略表现出某种趋同性。关于援助的具体内容参见USAID Foreign Assistance Database, USAID。

2011年1月，菲美举行第一次双边战略对话，肯定同盟关系以及在新的领域开展合作。美国负责东亚和亚太事务的助理国务卿坎贝尔告诉菲律宾官员，奥巴马政府承诺提升菲律宾军队的海洋巡航能力，作为保证亚洲海洋开放目标的一部分。*Sheldon Simon, “US-Southeast Asia Relations: Dismay at Thai-Cambodia Skirmishes，” Comparative Connections: A Triannual E-Journal on East Asian Bilateral Relations, May 2011, http://csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/legacy_files/files/publication/1101qus_seasia.pdf, p.3.

2011年6月——礼乐滩事件爆发后3个月，阿基诺政府承认美国外交支持和军事援助的迫切性。文官长奥乔亚(Pacquito Ochoa)表示，一旦南海冲突演变成军事问题，菲律宾希望能够借助菲美共同防御条约获得支援。*Philippine Daily Inquirer, June 18, 2011.在当月举行的菲美共同防御委员会决定采取一列活动来增强武装部队的海洋/领土防御能力，其中包括评估美国军队和菲律宾武装部队的联合海洋安全演习；临时派遣美国海空军到菲律宾领土，直到菲律宾武装部队发展自己的领土防御能力；建立海洋安全联合支持设施；增加南海的联合海洋安全活动；改善菲美两国海军之间的信息共享等。*Renato Cruz De Castro, “Territorial Disputes, Realpolitik, and Alliance Transformation: The Case of Twenty-first Century Philippine-U.S Security Relations，” Issues & Studies, No.1, March 2013, pp.166～167.

增加美国在菲律宾领土范围内的军事存在也在这样的背景下提了出来。2012年3月，菲律宾宣布将接受更多的美国军队在菲律宾领土内轮换驻军，增加美国军舰的访问、扩展两国间的军事演习，以在没有建立外国永久军事基地的前提下提高菲律宾的防御能力。尽管菲律宾政府声称，该协议的目的是加强菲律宾的防御力量，保卫其边界，与外在威胁如与中国因为南沙群岛的紧张关系无关，*“Philippines Offers Wider Access to U.S Troops，” Apr. 10, 2012, http://www.philippinestodayus.com/news/headlines/philippines-offers-wider-access-to-u-s-troops/.但无疑菲律宾希望依靠与美国的联盟来保证外部安全，并提高武装部队的领土防御能力。

2012年4～5月的黄岩岛冲突让菲律宾的外交和安全政策进一步向美国倾斜。在2012年6月8日与奥巴马的会谈中，阿基诺要求美国明确其安全保证。在会后的新闻发布会上，阿基诺表示希望五角大楼给予更多的援助，帮助改善菲律宾的海洋监控能力，欢迎美国在菲律宾部署P-3C反潜机和全球鹰无人驾驶机。他同时还补充说，菲律宾尤其有兴趣获得美国的陆基雷达，以便菲律宾武装部队扩大对南海的监控。*The Washington Post, June 9, 2012.作为对菲律宾方面要求的回应，在2012年和2014年举行的菲美第三次、第四次双边战略对话上，美国和菲律宾都重申对1951年共同防御条约的承诺。*Joint Statement 3rd Philippines-U.S. Bilateral Strategic Dialogue, http://manila.usembassy.gov/3rdbsdjointstatement.html; Fourth Philippines-United States Bilateral Strategic Dialogue, March 7, 2014, http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2014/03/223151.htm.此外，经过八轮谈判，菲美最终在2014年4月就扩大美国在菲军事存在协议草案的诸多关键性问题达成共识，并签署《加强防御合作框架协定》协议。协议的意义不仅仅在于带来更多的美国军事援助，更在于菲律宾将把位于巴拉望省的某地提供给美军作为基地，考虑到巴拉望靠近南海，战略位置极其重要，有利于美国军队直接进出南海，无疑将加强美军对中国在该地区的牵制。

就菲律宾的角度而言，没有美国在外交和军事上的援助，根本不可能在南海问题上对抗中国。为了应对中国在南海问题上的挑战，并且实现军事现代化和提升国防能力，菲律宾意识到其脆弱的军事实力不足以应对上述挑战，于是随着南海紧张局势的升温，曾经的菲美同盟得以在这一新的背景下重新锻造，联美制华成为菲律宾这一时期的外交政策导向。当然，菲律宾在上述领域的决策并不是一蹴而就，而是随着中菲关系的恶化而逐渐推进的。

在逐渐强化与美国关系的同时，菲律宾还加强与同样和中国存在领土争端的日本和越南等国的关系。2011年9月，阿基诺三世访问日本，菲日宣布全面加强战略伙伴关系，美国和日本成为彼时菲律宾官方承认的仅有的两个战略伙伴。2015年1月，菲律宾又与越南建立了战略伙伴关系。很明显，菲律宾在亚太地区上述外交活动的根本出发点，乃是制衡中国在南海问题上的立场。

美国“重返”亚洲，并高调介入南海地区事务，是南海问题复杂化和中菲南海矛盾激化的重要诱因。从美国的角度而言，依靠与菲律宾的联盟，美国不仅可以打击东南亚地区的恐怖主义，还可抵消中国在菲律宾的政治和经济影响力，维持美国在东南亚的战略利益——有利于美国的地区平衡力量，让菲律宾这只在阿罗约时代偏离菲美关系“正常轨道”的小船重新纳入美国的亚太战略，这与美国自2010年以来的重返亚洲以及亚太再平衡战略是一致的。2010年，奥巴马政府宣布东亚再接触政策，致力于通过加强双边联盟以及多边主义加强美国对亚太地区的介入，随后奥巴马政府在这一地区采取了密集的外交行动。2010年6月美国国务卿克林顿在越南河内发表讲话，表示美国在该地区的自由航行、海域开放、尊重国际海洋法方面存在利益需求。*“Comments by Secretary Clinton in Hanoi, Vietnam，” http://iipdigital.usembassy.gov/st/english/texttrans/2010/07/20100723164658su0.4912989.html#axzz2xsLJQjP4.在这一背景下，美国开始重新发现菲律宾之于美国的意义。可以说，美国的亚太平衡战略赋予菲美关系以新的动力，让菲律宾在对华关系上更加自信和大胆，并且其对华政策更富对抗性的色彩。

3.阿基诺三世的对华政策评估

菲律宾的对华政策与越南、马来西亚等其他南海争议国的对华政策存在很大的差异。其他国家虽然与中国同样存在南海争端，但是这种争端对双边整体关系的影响是有限的，比如越、马两国与中国在经济上的互动依然非常密切，南海争端并没有主导这些国家与中国关系的全部。而菲律宾与中国的关系则基本上受到南海议题的全面影响，受南海争端影响，双边政治关系、经济投资、文化交流等受到影响。*根据笔者在菲律宾的调查，中国企业对菲律宾的投资也受到双边政治气候的影响，比如中国国家电网在菲律宾的投资被戴上危及国家安全的帽子。2015年是中菲建交40周年，双方只是举行了小规模的庆祝活动。另据笔者的调研，中国外派到菲律宾的华文教师一度受到影响，很难再拿到菲律宾的工作签证，2014年在菲律宾华人社团的帮助下才得以解脱。

阿基诺三世时期菲律宾对华政策之所以出现上述转变，除了以上提到的美国因素，以及与十八大以来中国海洋维权力度的加大有关外，还可以从菲律宾国内政治的角度去解读。首先，军方是推动菲律宾政府在安全问题上采取激进行动的重要原因。阿基诺三世在竞选总统期间就曾向军方承诺，如若当选，军费开支将提高至菲律宾GDP总值的2%。*Institute for Defense Studies and Analyses, Asian Defense Yearbook2010, Asian Defense Journal, p.86.当选后，阿基诺三世多次向参议院提出增加军事开支要求。南海争端矛盾的激化为阿基诺三世兑现其竞选时的政治承诺提供了合理的理由，也为军方要求增加国防预算和推动军事现代化提供了借口。这也是为什么菲律宾国防部长加斯明(Voltaire Gazmin)在南海问题上抱怨菲律宾没有力量在海疆抵御外国势力，只能通过外交途径抗议的言论被普遍认为是军方以增强海上力量为由，要求政府增加军费支出，扩大和巩固军方利益的原因所在。*《阿基诺告诉中国防长：若南沙主权争端恶化可能引发军备竞赛》，[新加坡]《联合早报》2011年5月25日，http://www.zaobao.com/special/china/cnpol/pages4/cnpol110525.shtml。其次，无论是阿基诺三世本人，还是其外交部长罗萨里奥，其成长经历都与美国密不可分，后者更曾任菲律宾驻美大使，因此其对外政策难免打上亲美的烙印。*笔者在与不少菲律宾学者和政府人士交谈时，都认为阿基诺政府的对外政策过于亲美。

于是，当安全问题凸显之后，阿基诺三世在安全和外交方面转向美国，在国家安全上进一步依赖美国，同时寻求美国和外界的帮助来制衡中国在南海问题上的立场，国家安全主导这一时期菲律宾的对外政策。

三、思考：未来中菲关系的走向

菲律宾安全和外交政策转向的长远影响在于，由于在安全上对美国的依赖加深，菲律宾已经初步发展的外交独立性将会受到削弱。美国强化其在菲律宾的军事存在，以及对菲律宾持续的全方位援助，将在结构上强化菲律宾在战略上对美国的依赖，从而制约未来中菲关系发展的空间。

在阿基诺三世时期，因南海冲突而导致的紧张关系构成中菲关系的主旋律，中菲关系的其他方面皆受影响，即便在加入亚洲基础设施投资银行一事上，菲律宾也成为最后一个签约国，外界普遍认为菲律宾在加入亚洲基础设施投资银行问题上受到来自美日等国的压力，尤其是日本的压力。*日本为了对抗中国，拉拢菲律宾，除了加强与菲律宾的安全合作，诸如转移防务装备和技术、联合军事演习之外，还加大对菲律宾的援助，成为菲律宾最大的官方援助国。但是，南海问题只是中菲关系的一个方面而已，在中菲关系中菲律宾过分偏重安全议题的倾向，实际在菲律宾国内也引发较大的争议。

在后阿基诺时代，与南海相关的国家安全问题是否会继续主导菲律宾的对外政策？或者说，菲律宾是否会学习亚洲其国家，在安全上依赖美国，但同时与中国维持较好的政治和经济关系？

结合上述对阿罗约时代对华政策所做的分析，笔者的答案是肯定的。只要中菲双方管控得当，与南海有关的安全问题，未必一定影响双边政治和经济关系。如果新任的菲律宾领导人能够转变思路，在国内发现对中国的内生性需求，奉行安全政策和对外关系相隔离的政策，中菲关系无疑将迎来改善的空间。相比其东南亚邻居，菲律宾在安全问题上更依赖美国。不管是军事现代化，还是打击南部恐怖主义活动，菲律宾都需要美国的援助，更不用说菲美之间还维持着共同防御关系。但是，当中国经济的发展持续改变地区经济关系和权力结构的版图，在中国推进“一带一路”战略的背景下，菲律宾如果不想被边缘化，就必须寻求对华关系的突破。也许到那时，菲律宾就会发现，与龙共舞也是一个不错的选择，这将是中菲关系改善的契机。

[作者简介]代帆，暨南大学华侨华人研究院/国际关系学院副教授