法经济学视域的宪法修正案(1988)当代解读

刘 登 森

(首都经济贸易大学 法学院，北京 100070)



法经济学视域的宪法修正案(1988)当代解读

刘 登 森

(首都经济贸易大学 法学院，北京 100070)

在我国法律体系中，宪法是最高效力的法规范，是生成制度的元制度、决定规则的元规则。从经济维度解读宪法，可以在更高层面、更为宏观地领悟和把握经济基础决定上层建筑这一马克思主义经典命题。在我国宪法发展历程中，1988年宪法修正案是一个重要历史标本，对该修正案进行经济解读，既可深入挖掘其特殊重要的经济意义和历史地位，也可重新审视其延续至今、与现实融通的极为宝贵的当代价值。现今，发展混合所有制、建构新型健康政商关系、修缮土地管理法等热点难点议题都与该修正案内容紧密相联，都应当作为贯彻落实修正案立法精神和宪法元规则要求的重要实践举措。

法经济学；宪法修正案；私营企业；农村土地流转；经济解读

引言

1978年改革开放以降，我国在发展中面临两个亟待破解的问题：一是私营经济的合法地位问题，二是土地使用权流转问题。这两个问题均直接关乎国民经济长远健康发展。马克思主义认为，经济基础决定上层建筑，事物变化的根据在内因。按照经济发展规律主动修改完善作为上层建筑重要组成部分的法律制度，特别是能为发展提供根本性合理制度框架的宪法制度，是一个国家实现良法善治的重要前提。为更好适应经济发展规律的要求，有效解决上述两个问题，我国最高立法机关于1988年通过了首个宪法修正案(下文简称“修正案”)：第一条是宪法第十一条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”第二条是将宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

修正案第一条的表述用的是“私营经济”，但随着形势发展，目前较多使用民营经济或非公有制经济，下文中这些提法都有使用。修正案第二条提出“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，囿于篇幅所限，本文只论述农村土地承包经营权流转而非城市土地的使用权转让问题，为叙述便捷，下文将更多使用“农村土地流转”这一简略称谓。

现今，有关私营经济的研究很多，特别是党的十八届三中、四中全会召开以后，改革和法治成为推动国家发展、社会进步、民族复兴的车之双轮，研究焦点主要集中在如何贯彻落实好“两个毫不动摇”：必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展；要破除民营企业面临的“玻璃门”“旋转门”“弹簧门”现象，使民营企业与国有企业真正实现权利平等、机会平等、规则平等；摒弃“国”“民”之争、兼顾公私之别，积极发展混合所有制经济；切实加强对民营企业财产权和企业家人身权的法律保护；等等。全国工商联对民营经济的发展现状、面临的形势以及促进民营经济发展的保障措施等有较为全面深入的研究和探索[1]；厉以宁、张维迎、徐滇庆、刘俊海等专家学者对于民营经济的产权保护、民营企业的市场准入等热点难点问题都有专门研究；宋志平对发展混合所有制的理论和实践有较为系统的阐释[2]

关于农村土地流转，目前周其仁教授和董志龙研究员的研究较有代表性。周其仁对于土地用途管制、土地的社会保障功能、农村土地确权、宅基地流转等问题均有深入研究，其研究方法注重实地调研，力求从真实的经济生活而不仅仅是书本中寻找问题的答案[3]。董志龙在我国经济社会转型以及城市化背景下，从国家农业用地现状、土地政策、城市化路径、农业人口的保障水平等方面出发，较为详尽地研究了土地流转机制与农民保障等问题，并尝试提出了解决这些问题的方式方法，很有启发意义[4]。

在我国法律体系中，宪法是具有最高效力的法律规范，是生成制度的元制度、决定规则的元规则，“先有好宪法然后才会有好民法”[5]。从经济视角解读宪法，可以在更高层面、更为宏观地领悟和把握马克思主义经典命题“经济基础决定上层建筑”的精髓和要义。截至目前，学界尚无专门从法经济学视域对1988年宪法修正案做研究的理论成果。本文力图选取一定维度，对该修正案的两个条款进行经济解读，力求较为深入地挖掘本次修宪的重大经济意义，重新审视其延续至今、与现实融通的极为宝贵的当代价值。在新时期新常态下，发展混合所有制、新型政商关系构建、土地管理法修改完善等都与该修正案的内容紧密相联，是贯彻落实修正案立法精神和宪法元规则要求的题中应有之义。基于此，本文主要论述三方面内容：一是对修正案第一条进行经济解读；二是对修正案第二条进行经济解读；三是对当前与修正案相关的积极发展混合所有制、建构新型健康政商关系、土地管理法修缮等若干热点难点问题作一延伸讨论。

一、关于修正案第一条的经济解读

基本经济制度是一个国家依据本国国情，以法律形式对社会经济秩序中的生产资料归谁所有作出明确规定的经济制度，通常称之为所有制。基本经济制度是我国经济发展的逻辑起点，其主要的微观承载者即是企业。企业是一个国家的经济命脉，是社会的财富源泉。诺贝尔奖获得者、美国经济学家保罗·萨缪尔森在《经济学》里曾引用美国第30任总统卡尔文·柯立芝的话：“The business of America is business”，意思是“美国的事业是企业”。我国同理，企业是国之重器、民族脊梁和发展根本，企业强则国家强，企业富则国家富，企业兴则国家兴。

实践表明，国有企业在为我国经济社会发展作出巨大贡献的同时也呈现出诸多弊端，如行政化倾向较重、机制不灵活、效率不高、缺乏核心竞争力等。若我国企业性质完全为国有，则经济发展将丧失活力，国家发展也将难以为继，“公有制企业的非市场合约性，从根本上消除了保证企业效率的一种机制：市场校正企业出错”[6]，而私营企业创造财富的活动符合经济学的效率原则，也符合公民个人和社会的整体及长远利益。特别是私营企业的核心和灵魂，我们通常称之为企业家或企业领袖，更是作出了世所公认的突出贡献。企业家的本质是什么？熊彼特认为是“创造性破坏”(每一重大技术突破都是对原有技术的毁灭)，笔者以为就是创新创造，企业家引领企业的每一项重大技术和管理创新以及发展战略的成功都在客观上推动了经济发展和人类社会进步。因此，以立法形式确立私营经济的合法地位是经济发展规律使然。随着历史车轮的前行，我们越来越深刻体味到该条款对于当代的黄金价值。当下，我国正逐步迈入企业社会，集创新、执着、冒险精神于一体，以智慧经营机会的企业家必将成为财富和价值创造的主体，他们是一个国家应当珍惜呵护的宝贵稀缺资源。

修正案颁行后，我国民营经济实现了快速发展，并且成就斐然、贡献巨大。据全国工商联有关统计，截至2015年底，我国私营企业有1908万多家，个体工商户5407万多户，从业人员达2.8亿；民营经济占GDP比重已经超过60%，固定资产投资占比已达65%，对我国税收贡献约为50%，城镇从业人员、提供城镇新增就业岗位分别占全国总量的80%和90%[9]。现实表明，民营经济创造的就业、可消费的商品和服务以及税收有力支撑了国民经济增长，改变了整个国家的发展面貌。在此，笔者很想特别提及一下民营经济的税收贡献，从数据上看，民营经济的税收贡献已经约占全国税收的二分之一，实际税收贡献已大于国有企业，为促进国民经济和社会各项事业稳步健康发展作出了重大贡献，这是非常了不起的成绩。

修正案第一条规定，“国家保护私营经济的合法的权利”，此表述可谓一字千钧、意义重大，因为相较于利益保护，权利更需要保护。法律只有确立对权利的有效保护，才能更好地发挥规范作用和社会作用。从经济视角来看，“产权是一种社会契约，它的意义产生于这样的事实，即它有助于形成一个人在同他人的交易中能理性地把握的那些预期”[9]，因此，通过清晰界定产权，可以促使组织和制度安排的成本显著下降，并大幅提高经济活动效率。只要产权的设立是合法的，同时该产权具有经济合理性，就应当得到保护。个人是组成社会的基本单位，社会的产权基础是私有产权，法律只有确认对私有产权的有效保护，才能激励人们更加合理地处置自己的财产，进而实现资源优化配置。例如，某人拥有一块土地，若这块土地的产权受到法律保护，他就可以安心地以“经济人”思维在耕种农作物、自建房屋、将土地有偿流转之间作出选择，继而实现土地效用最大化。由此可见，明确对于私营经济产权的法律保护至关重要，财产权是一组有激励效应的权利，我国的产权改革就是通过重新界定产权边界，为市场经济发展奠定了坚实基础，从而为经济高速增长注入有效激励的。产权既应作为法律的一部分，使财产所有者通过平衡社会成本和处理他们财产所衍生的收益实现生产效率，也应当作为自愿交易的法律基础，通过把财产从对其估值较低的人手中转移到估值较高的人手中实现配置效率；现实中，有效的产权安排也正是通过促进生产效率和配置效率这两种方式创造了激励作用，进而实现一个国家财富最大化的。从我国近30年发展实践来看，在制度层面实现产权的理性复归，明确对于私营经济的产权保护，已经成为推动我国经济总量快速跃至世界第二并不断创造“中国奇迹”和“中国速度”的最大动力。

诚然，我们也应清醒地看到，虽然修正案实现了私营经济从非法到合法的历史性质变，国家也先后出台了2005年“非公经济36条”、2010年“民间投资36条”及后续42项实施细则、中小企业29条、小微企业29条等一系列政策措施，但现实中民营企业在获取资源和资金要素、市场准入、财产权和人身权的法律保护等方面还无法实现与国有企业平起平坐。特别是在垄断领域，目前几乎都被国有企业主要是国有中央企业占据，民营企业还无法实质性进入由国有经济把控的能源、电网电力、电信等行业。而经济发展规律表明，垄断会妨害自由竞争、阻碍价格机制建立、影响社会资源优化配置，我国要走市场经济之路就必须反对垄断、打破垄断，“推进垄断行业改革，能大大提高资源配置和利用效率，是现阶段中国改革红利的重要源泉”[10]。当前，加快垄断行业改革、真正发挥市场的决定性作用已成为突出的经济热点问题，也是深化国有企业改革的攻坚战；但欲消融垄断这座冰山、打破利益固化的藩篱谈何容易，确非朝夕之功可为，这一难题最终还是要靠以决心、勇气和智慧支撑的全面深化改革来破解。

笔者以为，对于命运多舛的中华民族而言，能够在新中国成立后经过艰难实践探索，在1988年以宪法修正案的制度形式确立私营经济的合法地位，在我国经济史和法律史上已经具有里程碑式的重大意义。当前，我国经济发展进入新常态，“经济增速换挡、结构调整阵痛、前期刺激政策消化”三期叠加，多种矛盾和问题聚合交织，为适应“模仿型、排浪式消费阶段已经结束，取而代之以个性化、多样化消费”[11]的供给侧结构性改革也已启动，国家发展更加离不开民营经济，推动民营经济与国有经济“公私合璧，比翼齐飞”，助力早日实现“民富国强，众安道泰”的宏伟蓝图，已是大势所向，前景可期可盼。

二、关于修正案第二条的经济解读

土地是财富之母、价值源泉。我国是传统的农业大国，土地问题始终是国计民生的核心和基础。经济学理论认为，市场制度对于有产权的稀缺资源的配置是最有效率的。因此，一种土地制度是否有效，不在于谁拥有土地，而在于土地能否通过有效交易，实现在所有者和使用者等不同主体之间、不同用途之间的合理流转。为实现土地资源的最优配置，土地流转还应坚持效益最大化原则，即应在土地利用效率差异最大的主体间流转，因为社会收益的总和取决于土地交易主体间的效率之差，差异越大，社会收益总和越高。譬如，甲利用一块土地可以创造5万元(设为A)的价值，乙利用同一土地可以创造9万元(设为B)的价值；如果甲将利用土地的权利以6万元(设为X)转让给乙，那么甲的收益就比自己利用时增加1万元，乙的收益则比此种转让前增加3万元——社会总收益共增加4万元，即：(X-A)+(B-X)=4。同理，若丙利用这一土地可以创造12万元的价值，那么甲将土地转让给丙，社会总收益将增加7万元，大于转让给乙的社会总收益。

1949年至今，我国的土地产权经历了复杂的嬗变过程。新中国成立之初，农民享有对土地的完整产权，1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》将封建半封建式土地所有制变更为农民土地所有制，1954年宪法还规定“国家保护农民土地所有权和生产资料所有权”。但1962年的《农村人民公社工作条例修正草案》把社员的自留地、宅基地等收归集体所有，1982年新宪法又把城市个人住宅下的土地收归国有，自此农村和城市的土地全部变为公有。党的十一届三中全会以后，我国农村实行家庭联产承包责任制，但随着农村经济制度和社会组织结构的变迁，曾作为农村改革滥觞的家庭联产承包责任制业已呈现诸多缺陷，比如农民户均耕地较少、经营分散无法形成规模效应、土地净收益值较低等，而农村土地流转恰恰成为家庭联产承包责任制的重要补充形式。

从经济角度和世界范围来看，土地早已不仅仅是作为传统生产要素使用了，它已演化为资本的重要承载者：由于土地具有供给的稀缺性、可带来收益等资产特征，在土地市场中参与流转将实现增值，进而实现自身的资本化。修正案第二条增加“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，应当说契合时代发展潮流，有利于调整优化农村生产关系，具有重大的现实经济意义，因为“我们所有农业的改革都应以最大限度地释放农业生产力为基本方向，针对农业资源特别是土地资源的配置效率来设计和评价相关制度”[12]。我们知道，土地使用权作为一项重要资产，如同其他资产一样，真正的农业用途的土地使用权价值应当是土地所有未来收益的贴现值。从“经济人”视角来看，我国农民会通过对比较利益的精心考量，趋利避害，将土地承包经营权有偿流转，原因可作如下分析：随着我国城镇化快速发展，大量农村劳动力认为从事家庭农业生产的比较利益较低、预期收入较差，已外出从事非农产业，但这些农民基于多种考虑还不敢放弃所承包的土地，若能使其在土地流转后有更好的收益机会和获利预期，他们将会愿意转出土地；而转入土地的农民，其收入预期是土地集聚后实现单位土地经营边际效益和规模经营效益的最大化，因为“一亩三分地”的小农经营模式难以利用先进的生产技术，也无法实现土地资源的合理高效集中利用。现实中，比较收益较低的农业生产正促使更多农民放弃农耕，而愿意从事农业生产的专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业又迫切希望通过土地流转实现土地集中和规模效应，以更充分释放土地潜能、获取高额利润，这一合意已经成为新时期进一步推动我国农村土地流转的强大内在动力。

在此，笔者还想特别指出一个现象：强迫农民流转土地。我们知道，土地规模经营涉及空间位置问题，即土地需要连成一片，分散、原子化的土地是很难有效利用的。土地规模经营的重要前提之一是实现土地连片，但现实中参与流转的土地未必连在一起，特别是肥瘦搭配、远近均分的家庭联产承包责任制造成了农村土地大规模碎片化，加之“中国地方行政实践中广泛存在半正式的行政方法，表现为基层行政主体尽可能地依赖民间调解和半正式程序来完成集权国家的行政任务”[13]，以及传统封建式“皇权止于县政”的村级治理模式思维的影响，目前我国基层行政主体在行使管理职权时往往随意性较大，在推进土地连片过程中极易出现违法违规办事、资本剥夺土地、强迫农民流转土地的情形，危害到土地承包经营权这一农民的基本产权。一定要着力避免这种情况发生。土地是农民为数不多的财产的基础，作为生产要素需要流转，但只有在通过土地流转能够实现土地增值，并且至少使转出土地或转入土地一方的利益有所增加，同时没有使其他方面利益受损，从而达到帕累托优化时，这样的土地流转制度才是合理有效、富有生命力和可持续的。

随着我国市场经济体制的不断完善，农业必将在更大范围、更高标准内实行规模化生产和集约化经营，农村土地流转也将迎来更大发展空间，因为农地使用权和经营权的流转和集中是农业资源优化组合、实现规模化经营、提高配置效率的必经途径，这一过程将使现代生产要素与土地、劳动力等传统生产要素有机融合并产生“裂变”和“放大”效应，以最小成本实现最大产出，提升农业整体效益，促进农业又好又快发展。土地流转也将帮助农民提高经济收入，而这又将大幅增加我国内需的厚度，进一步缩小城乡差距，推动实现社会平等，促进公平正义。应当说，农村的土地流转已经成为当前实现农业现代化、促进新农村建设的时代命题。

但是，我们也应理智地看到，虽然未来发展趋势是可以研判的，是经济规律使然，但现实中通往理想的道路仍然布满荆棘；宪法最重要，也最容易被违背，多年来农村土地流转的实践表明，修正案第二条还未得到很好落实。笔者以为，农村土地流转的“淤塞”应是广为社会关注和诟病的城乡差距尤其是贫富差距拉大的主因之一。如前所述，土地已成为资本的重要承载者。无论人们是否愿意承认，现今的市场经济依然是资本为王的时代，资本仍在无时无刻地体现着自我增值、过度集中、无限扩张的本性；若我国农村土地无法实现合理流转，其土地增值必将受到扭曲和抑制，与目前城市特别是京沪等一线城市令人瞠目的土地增值速度和幅度形成强烈反差，城市土地和农村土地的分利将更为失衡，城里人可以做资本市民，农村人却无法成为资本农民，城乡贫富差距难以根本扭转；加之贫者愈贫、富者愈富、赢家通吃的马太效应推波助澜，土地资本及其衍生财富将持续以“复合倍增”的“幂律”形式迅速向城市富者集中，长此以往，城乡贫富鸿沟只会越拉越大。当前，改革已成为我国发展的最大红利，作为生产要素的土地资源对效率的要求是实然的，与之相对的制度响应也是应然的。农村土地流转制度改革因其牵涉面广、关系重大、矛盾突出，已经到了箭在弦上、不得不发的地步，下一步要以工匠精神“精耕细作”地强化土地法律制度及相关政策措施的顶层设计，建构完善“允许市场直接配置的多元土地使用权结构”[15]，在此过程中还要充分体现出基于城乡主体自由和人人平等的宪法原理，化城乡“巨大利益落差”为“良性发展反差”。

笔者以为，虽然我国辽阔的幅员中山地(含丘陵)占2/3左右，人均土地占有量和耕地面积都低于世界平均水平，但我国真正缺失的不是土地资源禀赋，而是能够有效促进土地市场健康发育、科学合理利用土地资源的制度。制度的重要性是不言而喻的，它可以通过信息提供和制裁的双重机制，使行为人获得相应预期，并影响其谋求自身利益最大化的策略选择，进而影响利益分配格局和结果。由此可见，修正案第二条作出土地使用权可以依法转让这一制度性规定具有特殊重要的现实意义和历史价值。实践也反复表明，在我国农村地区，凡是回避土地流转这一破解“三农”难题的根本手段而求农业繁荣、农村发展、农民增收，大都是缘木求鱼、扬汤止沸。应当说，修正案第二条的新规定切中了土地问题要害，符合我国国情和农村实际，无异于开启了一场史无前例的深刻的社会变革。

三、对当前与修正案相关若干热点难点问题的延伸讨论

(一)积极发展混合所有制，增强国家经济竞争力

虽然1988年宪法修正案确立了私营经济的合法地位，但由于我国缺乏尊重私有产权的文化底蕴，士农工商“四民”排序的旧思想依然不同程度存在，构建法治化营商环境还任重道远，民营企业发展总体而言还很艰难。特别是所有制歧视，不仅造成了民营企业与国有企业在生产要素获取和配置以及参与市场竞争方面的不平等，也造成了两者在法律保护上的显著差异。因此，现在应果断摒弃公私之争，改变零和博弈的传统思维，认真贯彻落实好党的十八届三中全会精神，建立一大批混合所有制的社会化企业，实现“国”“民”彼此依存、互栖共生、合作发展，创造“1+1>2”的聚合效应，提升总体经济绩效。

现实表明，“在转型社会时期，市场经济与公有制的化学反应，使得市场的力量在公有制的土壤里破茧而出”[15]，转型经济体中的混合型产权企业具有能够优化决策质量、提高法人治理结构效率、降低交易成本、提升创新能力等诸多优势。中国建材集团董事长宋志平对此曾有精辟提炼和形象阐释：“央企有规范的管理、规模优势、技术实力；民企有灵活性、激励机制、企业家精神。二者相互融合，取长补短，企业竞争力自然会大大提升。央企好像大象，民企好像鲤鱼，大象需要鲤鱼的那种敏捷和活力，鲤鱼也需要大象那样的实力和规模。”

在混合所有制企业里，国有资本与民营资本没有高低之分、贵贱之别，更不是以大欺小、“大象吞蛇”的合作逻辑，两种资本都是在《公司法》及相关法律法规一视同仁的约束下规范运作，各自权益都受到宪法和法律的平等保护。从长远发展来看，混合所有制的提出是当今下的“先手棋”，待各方思想观念进一步转变、体制和机制更为理顺、制度规范愈加健全之后，混合所有制中的国有成分和民营成分必能更好发挥各自优势，形成互补格局，共同凝结为打造我国经济升级版、大幅提升国际竞争力的巨大合力。

(二)民营企业的发展有赖于建构新型健康的政商关系

党的十八大以来，中央重拳反腐，查处的许多腐败案件均涉及官商勾结的问题。腐败官员利用手中的权力寻租设租，大行权钱交易、利益输送；不法商人热衷于找关系、托门子、跑路子，搞潜规则。官商勾结、权钱媾和破坏了公平竞争的市场环境，使本应鱼水共生的政商关系出现扭曲和变质。当下，一些地方和部门还出现惰政怠政现象，有些官员“谈商色变”，不卡、不要，也不干事了，远离企业家群体，政商之间形成了厚厚的“隔离门”“玻璃门”，许多企业家信心指数下降。

历史和现实均表明，营商是离不开政治生态的，所谓只对作为上帝的顾客负责、对政治从不问津仍能做好企业无疑自我臆测的海市蜃楼。笔者以为，政商之间虽然道不同，但仍可为谋，当前，要建构起以“亲”“清”为经纬线式规则和标尺的新型政商关系可从以下三个方面着力：第一，将公权力晒于阳光之下运行。权力与资本“勾肩搭背”是最为危险的，而阳光是最好的防腐剂，也是政商关系最好的营养剂。良好政商生态需要规范的权力运行，政府自身要加大改革力度，把权力置于阳光之下，通过明确“权力清单”“责任清单”“负面清单”界定政府与企业的责任划分、权利享有以及公权力行使边界，以权力的公开透明和规范运作为企业营造宽松和谐、优质高效、可预期的发展环境。第二，建立党政干部联系民营企业常态化工作机制。经济发展新常态不等于不作为，也不是不要GDP增长。各级党委政府要从保民企就是保发展的高度出发，建立党政干部与企业家长效化的联系机制，疏浚多元诉求反映渠道，及时帮助其解疑释惑、排忧解难，尤其要依法保护好企业家的财产权和创新收益，助推企业破解“市场冰山”“融资高山”“转型火山”等现实难题。第三，提升民营企业法治理念和边界意识。我国民间有句俚语“一个巴掌拍不响”，民营企业自身也要崇尚制度理性、弘扬契约精神、维护公序良俗，厘清辨明法与非法边界，做到守法诚信经营，勇于承担社会责任，不断提高依法治企能力和水平。广大企业家要真正做到有钱也不“任性”，坚决抵制官商利益捆绑、权钱交易，不搞旁门左道，做尊法学法守法用法的楷模，树立自身良好社会形象。

(三)将现行《土地管理法》更名为《土地法》，并增加农民集体所有土地使用权可以自由流转的相关规定

土地问题始终是关涉我国发展的基础性和根本性问题，是公权与私权结合最紧密的问题之一，也是当今法律规定与实践操作差距最大的问题之一。土地问题具有牵动全局的复杂性和系统性，如若深入探究我国土地法律制度的基本原则，反思我国土地制度的法律设计，就会发现土地问题决不仅仅是“管理”二字含义所能覆盖的。笔者建议，应将现行《土地管理法》更名为《土地法》，这既能科学延展法名的字面含义，使法名与其法条的内涵和外延更为契合，也有利于扩大该法在实践中的操作和腾挪空间。

回到农村土地的语境，中国问题的关键在农村，农村问题的关键在土地，土地问题的关键在土地流转。由于我国漫长的封建社会时期“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”，“在千百年社会经济生活和文化伦理的共同形塑下，土地因买卖而获取、财富因劳作而积累成为农民普遍的土地心态”[16]，所以当今现实中，我国农民普遍没有很强的土地产权意识，他们大多不关心土地所有权，在意的是土地使用权，尤其是土地能否通过流转等途径给他们带来实实在在的利益。

1998年对《土地管理法》修订时第六十三条写入“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，这是该法修订后引发学界和社会诸多争议的焦点之一。笔者以为，该规定与修正案第二条中“土地的使用权可以依照法律的规定转让”所蕴含的鼓励土地自由流转的立法本意并不符合，既有违宪法原则和法律面前一律平等的法治精神，也与农村土地流转的现实情况产生明显冲突，其引致的负面效应已经在实践中凸显。例如，随着大量农村人口进城，耕地、宅基地囿于不能自由交易和重新配置，大幅降低了土地使用效率，空村现象、土地抛荒撂荒等现象普遍存在；对农村集体和农民个人决定其土地用途以及农地入市方面的限制抑制了农民财产性增收，导致农地集中经营程度严重滞后于农村非农化速度，阻碍了城镇化进程，固化了城乡二元格局。对此，笔者建议，应在我国土地管理法再次修缮时，改变削弱和限制农民土地财产权利的错误倾向，着眼于建立城乡统一的土地市场，增加农民集体所有土地使用权可以自由流转的相关规定，这既可以在完善现行征地制度过程中将农民集体所有土地的流转作为扩大城市建设用地、实现就地就近城镇化的一种有效形式，也可促使村集体在市场规则和效率原则下将富余的土地流转出去，有利于实现农村土地资源的节约集约利用。

从科学发展角度而言，笔者的这一建议应当契合新一轮农村全面深化改革的大势，农民群众作为“理性经济人”，也应当会以“小岗精神”和求变意识持续不懈地推进土地流转制度改革，以看得见、摸得着的实践成果助推上述建议写在“上层建筑的穹顶”。笔者亦真诚希望，今后各项有利于农民的法律和政策都能得到切实执行，照进他们真实的生活，使农业更强、农民更富、农村更好。修法问题兹事体大，若农民集体所有土地使用权可以自由流转的相关规定能够入法，必将成为进一步激活“三农”工作、统筹城乡发展、推动实现国家富强和民族复兴的新的动力源。

结语

1988年宪法修正案奠定了私营经济在我国的基本法律地位，确立了土地使用权依法转让的宪法地位，契合了生产力发展要求，体现了以人为本、立宪为民的理念，为促进经济社会发展进一步奠定了若干重要制度基础。对该修正案的经济维度解读表明，本次修宪充满了经济理性，修宪背后的决定因素仍然是经济规律，这再次印证了马克思主义经典命题“经济基础决定上层建筑”的科学性。实践表明，该修正案在贯彻落实中还有诸多欠缺之处，这亦体现了法治建设的特殊性，既不可能一蹴而就，也不会存在完成时和休止符，它将是一个各方利益不断博弈和平衡的过程，也将是一个漫长的制度演化和不断试错纠错的过程。可贵的是，该修正案的两个条款已如车之两轮、鸟之双翼，在推动我国经济腾飞、社会发展、民生改善的同时，也为今后相关法律法规及政策的“缮治”奠定了清晰明确的宪法原则，强化了必须遵从的宪法约束。当下，发展混合所有制、建构新型政商关系、完善土地管理法等都应作为贯彻落实1988年宪法修正案的重要实践举措。综上所述，该修正案现实意义和历史影响重大而深远。

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[16]吴毅,吴凡.传统的翻转与再翻转——新区土改中农民土地心态的建构与历史逻辑[J].开放时代，2010(3).

[责任编辑 张家鹿]

The Contemporary Interpretation of the Constitutional Amendment (1988) from the Perspective of Law and Economics

LIU Deng-sen

(Law School，Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China)

In our country's legal system，the constitution is the highest legal norm，it is the meta system of generating system，the meta rule of the decision rule. Interpreting the constitution from the economic dimension，can be at a higher level，more macro to comprehend and grasp the economic base determines the superstructure of this classic Marx doctrine proposition. In the development course of China's constitution，constitutional amendment in 1988 is an important historical specimen；economic interpretation of the amendment，can not only dig deep the special and important economic significance and historical position，but also can be re examined its continuation so far，and the reality of the very valuable integration of contemporary value. Nowadays，the development of mixed ownership，the construction of new health political and business relations，the modification of land management law，such as hot and difficult issues are with the constitutional amendment content are closely related shall be as the implementation of constitutional amendment spirit and constitutional meta rules requirements.

law and economics；constitutional amendment；private enterprise；rural land circulation；economic interpretation

2016-03-26

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.04.017

D90-056

A

1000-2359(2016)04-0096-07

刘登森(1980-)，男，辽宁本溪人，首都经济贸易大学法学院博士研究生，主要从事法律经济学和宪法制度研究。