渐进决策模式视角下我国地方政府行政决策方式创新研究

2016-03-16陈帅飞

湖北师范大学学报(哲学社会科学版) 2016年6期

关键词：决策行政政府

陈帅飞，曾伟

(中国地质大学公共管理学院，湖北武汉 430074)

渐进决策模式视角下我国地方政府行政决策方式创新研究

陈帅飞，曾伟

(中国地质大学公共管理学院，湖北武汉 430074)

行政决策是各级地方政府履行职能的重要环节，在“渐进决策模式”广泛应用于我国地方政府行政决策工作中以及地方政府行政决策方式尚需改进的背景下，探讨“渐进决策模式”与我国地方政府行政决策方式创新之间的联系是一个颇有研究意义的课题。“渐进决策模式”在发挥其平稳、可控、连贯等优点的同时也存在预期较为保守、见效迟缓、应对迟钝等缺点，结合我国地方政府行政决策工作的现状，通过分析“渐进决策模式”及其理念对我国地方政府行政决策方式创新的适用情况，进而提出我国地方政府行政决策方式创新的有效途径。我国地方政府行政决策方式的创新是组织内部责任激励与组织外部环境倒逼共同作用下的产物，“渐进决策模式”及其相关理念有助于我国地方政府行政决策方式的创新，应该从宏观、中观、微观层面同时着手创新地方政府行政决策方式，提高我国地方政府行政决策的效率和质量。

行政决策；渐进决策模式；地方政府行政决策

一、“渐进决策模式”的提出

(一)“渐进决策模式”提出的背景

行政决策是指公共行政机关及其行政人员依照法律和政策，为实现某种较重要的公共行政目标而作出行政决定的过程[1]。行政决策是各级政府履行职能的重要环节，甚至被许多学者视作最为核心的环节。当代早期的行政学者们大多从“完全理性决策模式”的角度出发研究行政决策问题，即认为决策者始终能够掌握充足的信息并且具备完全的理性，追求决策收益的最大化。但深受经济学影响的“完全理性决策模式”是在将决策者假设为“经济人”的前提下成立的，而真实的决策者所具备的特征与“经济人”有很大的不同，实际工作中的决策者受到各种因素的影响是难以做到“完全理性”的。针对“完全理性决策模式”的局限性，学界进行了一系列的批判和反思，其中最具有代表性的是赫伯特·西蒙提出的“有限理性决策模式”和查尔斯·林德布洛姆提出的“渐进决策模式”。

(二)“渐进决策模式”的定义

“渐进决策模式”是指决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标[2]。“渐进决策模式”认识到了决策本身在时间和空间层面是一种过程，追求决策过程的连续性和稳定性，强调决策应做到稳中求变并逐步积小变为大变，通过渐进的方式逐步调整乃至于控制决策对象的变化方向。而且同“有限理性决策模式”一样，“渐进决策模式”也认识到了决策者的决策能力相较于决策对象而言的“有限性”，认为应该对处在不断变化中的决策对象进行阶段性的分析，结合决策对象所处不同阶段的实际情况进行有针对性的渐进决策。

(三)“渐进决策模式”的特点

1.运行平稳但预期保守

“渐进决策模式”采取将决策过程分阶段逐步进行的方式以实现决策过程总体的平稳，每个决策阶段仅进行小幅的变化以帮助决策对象更好的适应。但“渐进决策模式”在追求过程平稳的同时往往对于决策的紧迫性缺乏重视，其对决策过程中所承担的机会成本也较为轻视，决策之初所预定的目标往往低于实际可达成的程度，因而存在决策预期较为保守的问题。

2.阶段可控但见效缓慢

“渐进决策模式”通过将决策过程拆分并逐步加以调控的方式有效降低了决策者决策能力的相对“有限性”、决策对象不断变化等因素可能带给决策的风险，其阶段可控的特点使得“渐进决策模式”在许多重大决策领域有着独到的优势。但是“渐进决策模式”将决策进行阶段化细分也使得决策过程总体进度被延长，进而导致所做决策对决策对象产生作用的速度通常会较为缓慢。

3.过程连贯但应对迟钝

“渐进决策模式”注重决策过程的连贯性，每个新阶段的决策通常是建立在前一阶段决策的基础之上的，从而有效地避免了决策过程的突然中断或前后冲突，也有利于抑制凭空决策、冲动决策等情况的发生。但“渐进决策模式”在决策对象或决策环境发生急剧变化时往往仍处在既有较为缓慢的渐进节奏之中，即使针对性地做出了调整通常也远滞后于实际情况的需要，因而难以对各种急剧变化进行及时地应对。

(四)“渐进决策模式”在我国行政决策领域的适用情况

正如前文所述，“渐进决策模式”具有运行平稳但预期保守、阶段可控但见效缓慢、过程连贯但应对迟钝的特点，因而“渐进决策模式”一般较适用于社会环境相对和平、稳定的地区以及所处行业领域发展较为成熟的部门机构。而在面临社会剧烈动荡、行业领域跳跃式发展等外部环境急剧变迁的情况时，“渐进决策模式”则很可能会陷入难以发挥作用的窘境。

虽然自改革开放以来我国经历了三十余年的快速发展，但我国总体较为和平、稳定的社会环境使得“渐进决策模式”适合在我国行政决策领域内进行应用。作为一个幅员辽阔、人口众多的发展中国家，“渐进决策模式”平稳、可控、连贯的优点有利于我国各项行政决策事务更为稳定、有序地进行。事实上我国各级政府在履行行政决策职能的过程中经常运用到“渐进决策模式”，如“五年发展计划”、政策改革试点、法规制度暂行等都是典型的运用“渐进决策模式”的产物。

二、我国地方政府履行行政决策职能的现状

(一)我国地方政府行政决策的主要方式

根据地方政府开展行政决策工作时主要参与主体的不同，我国地方政府常见的行政决策方式主要有以下五种：

1.上级政府直接指示的行政决策

在我国层级制政府组织结构的背景下，各级地方政府通常会服从上级政府所要求的做出某项行政决策的指示。这种行政决策方式更接近于一种行政执行行为，地方政府直接按照上级政府的指示完成相应的行政决策，地方政府做出行政决策的过程只是在执行上级政府命令的同时依法履行相应的决策程序，其通常并不代表地方政府的主观意志。

2.地方政府行政首长的个人决策

由于我国各级地方政府一般实行行政首长负责制，加之历史上深厚的“人治”传统的影响，地方政府行政首长在行政决策的过程中通常有着较大的话语权，甚至拥有个人直接主导做出行政决策的权力。而出于对行政体制、人际关系等因素的考量，地方政府领导班子的其他成员一般不会对行政首长的独断决策提出异议，因而这类行政决策带有强烈的行政首长个人偏好色彩。

3.地方政府领导班子的集体决策

这是我国目前最为常见的地方政府行政决策方式，参与主体一般是我国地方政府党委领导班子成员，通过领导班子成员集体讨论、表决的形式作出相关的行政决策。这种行政决策方式避免了地方政府行政首长个人专断式决策，通过地方政府领导班子民主集中的方式促进了行政决策质量的提高，但其决策主体规模仍相对较为有限，容易演变为经验化决策、封闭化决策。

4.专业机构参与的咨询式决策

随着行政决策对象愈发呈现出复杂化、行业化等特点，我国各级地方政府逐渐认识到提高行政决策内容科学化、专业化的必要性，越来越多的地方政府开始积极尝试与专业科研机构、高校院所开展合作，通过向相关领域的专家学者进行咨询以提高行政决策的质量。但是由于缺乏法律制度层面的保障，地方政府对于咨询给出的建议通常可以自由处理，进而导致决策咨询环节流于形式。

5.当地民众参与的社会化决策

我国地方政府行政决策过去长期倾向于地方领导班子内部封闭化决策，但随着近些年发生的部分恶性群体性事件所产生的巨大影响，地方政府开始愈发重视听取民众对于行政决策的意见。不少地方政府开始通过听证会、网络问卷等方式征求当地民众对行政决策的意见，尽可能在行政决策的初期就掌握当地的主流民意并争取赢得当地民众的理解和支持，从而避免地方恶性群体性事件的发生。

(二)我国地方政府行政决策的突出问题

1.地方政府行政决策服从化

由于受到政府层级制组织结构的影响，地方政府的行政决策在程序上一般不仅需要得到上级政府的批准，上级政府对于地方政府所做出的行政决策还拥有否决权。另一方面，地方官员人事晋升及工作奖惩的决定权也主要掌握在其上级政府手中，其与上述因素叠加导致地方政府在行政决策的过程中倾向于一味服从上级政府的指示。上级政府对于地方政府行政决策过大的影响力容易诱导地方官员在行政决策的过程中以上级政府的偏好作为优先考虑因素，相对轻视对当地公共利益的追求和维护。

2.地方政府行政决策封闭化

地方政府行政决策工作一般由当地政府领导班子成员完成，行政决策参与主体较为单一，总体而言其封闭化程度较高。这种封闭化导致当地主要官员的个人因素对于行政决策有着较大的影响，加之我国历史上深厚的“人治”与“人情”传统，严重影响到了地方政府行政决策的效率和质量。而且地方政府行政决策的封闭化还侵害了当地民众对行政决策的参与权和知情权，行政决策常常难以得到当地民众的认可和支持，这是诱发地方恶性群体性事件的一个重要因素。

3.地方政府行政决策形式化

我国地方政府行政决策通常集中由当地政府主要领导班子成员讨论做出，行政决策主要是其“小集体”意志的体现，法律法规所规定的地方政府行政决策的相关程序常常流于形式。而地方政府行政决策的形式化使得行政决策的研究、听证、监督等程序难以发挥应有的作用，当地工商、教育、卫生等不同部门之间也很少根据决策对象的差异进行专业化、系统化的分工，进而导致地方政府行政决策的规范化、科学化程度较低。

4.地方政府行政决策保守化

由于层级制政府组织结构对于地方政府的自主性有一定的抑制作用，加之在我国地方政府行政决策中广泛运用的“渐进决策模式”本身就具有预期较为保守、见效迟缓等特点，我国地方政府行政决策总体呈现出较为保守的色彩。虽然我国各级地方政府在履行行政决策职能时通常会将当地的社会稳定、经济发展作为优先考虑事项，但如果决策对象或内容较为敏感，则地方政府一般倾向于回避相关行政决策，采取“搁置争议”的办法确保当地政府履职的平稳进行。

三、我国地方政府行政决策方式的创新

(一)地方政府行政决策方式创新的定义

“政府创新”是指公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革。政府创新的过程，是一个持续不断地对政府公共部门进行改革和完善的过程[3]。我国各级地方政府作为地方公共职能部门，其创新行为应以维护和争取履职地当地的公共利益为目的，因而理想的地方政府创新行为应该是地方政府为了维护或增加当地公共利益收益而开展改进当地公共管理流程、提高当地政府履职能力等活动。但由于我国层级制政府组织结构对于地方政府的自主性有着一定的抑制效果，加之现行人事、问责等制度使得地方政府一般倾向于优先维持地方的稳定，因而我国地方政府的创新主动性总体较为有限。正是在这样的背景下，不同于企业等经济组织开展创新的目的是为了获取更高的收益，我国地方政府进行创新活动一般是在某些因素的倒逼下被动进行的，如当地民众的强烈诉求、上级政府的命令指示等。

地方政府行政决策方式的创新是政府创新的一种具体表现形式，即政府创新理念在地方政府行政决策领域内的实践，因而同政府创新的情况颇为类似，我国地方政府行政决策方式的创新一般也是被动进行的。随着我国经济社会的快速发展，地方政府既有的行政决策方式愈发难以有效适用于日益复杂、多变的决策对象，导致地方政府行政决策的质量和效率常常受到从上级政府到地方民众等多方面的批评和质疑，进而导致了对地方政府行政决策方式创新的倒逼。

(二)地方政府行政决策方式创新的动因

1.上级政府的引导指示

我国实行层级制政府组织结构，各级地方政府服从于中央或上级政府并对其负责，因而地方政府通常会无条件的服从上级政府作出的指示。而且地方政府做出的各项行政决策有相当一部分是需要得到上级政府的批准或支持方可实行的，因而其对于上级政府提出的行政决策方式创新方面的意见通常也会予以积极的响应。另一方面，我国地方官员人事晋升及奖惩的决定权主要在于其上级政府，因而各级地方官员在履行地方政府行政决策职能的过程中通常也会主动迎合上级政府的偏好。

2.组织内部的责任激励

地方政府组织内部出于有效履行本职的责任感和进取心，会主动尝试寻求自身行政决策方式的创新。地方政府组织内部的责任激励导致的地方政府行政决策方式创新既可能是组织成员出于公务人员强烈的责任感进行的，也可能是由于地方政府间竞争所产生的压力、组织成员受到社会舆论谴责等外部因素倒逼的结果。地方政府组织内部成员总体而言对于行政决策方式的创新是比较谨慎的，其责任激励归根到底是建立在衡量收益和风险的基础上的，进行地方政府行政决策方式的创新既是出于维护和争取当地公共利益的责任，也是出于个人职业收益的激励。

3.地方民众的强烈诉求

地方民众对于地方政府改变行政决策方式的强烈诉求有时会通过较为激烈的方式进行表达，而民众诉求的表达方式可能演变为负面社会舆论乃至于恶性群体性事件的风险倒逼地方政府创新其行政决策方式。我国各级政府对于地方群体性事件普遍较为重视，一旦发生负面影响较大的群体性事件，地方政府相关负责官员通常会面临着巨大的问责压力。因而我国各级地方政府一般都会尽力避免群体性事件的发生，特别是近几年在经历了“厦门PX项目事件”、“什邡钼铜项目事件”等群体性事件的深刻警示之后，各级地方政府在行政决策的过程中通常会努力争取当地民意的理解和支持，对于民众关于地方政府行政决策方式创新的诉求自然也开始尝试积极予以响应。

(三)“渐进决策模式”对我国地方政府行政决策方式创新的适用

1.适用于社会稳定的需要

我国各级地方政府行政决策方式的创新通常需要伴随着一系列制度、组织、人事等因素相应的变动，其创新幅度若把握不当很可能造成创新成本过高，或者创新过度导致与实际情况存在过大差异而使得社会难以适应，进而可能引发当地社会一定程度的动荡，这些情况的发生反而会侵害当地的公共利益。运用“渐进决策模式”进行地方政府行政决策方式的创新能够避免地方政府在短时间内进行过于激烈的创新，在确保当地社会稳定的前提下通过分阶段的小幅创新实现积小变为大变。

2.适用于创新可控的需要

地方政府行政决策方式的创新关乎一方的发展利益和民众福祉，“渐进决策模式”在地方政府行政决策方式创新领域的运用能够通过渐进修正的方式改善行政决策的执行效果并有效降低行政决策的风险。地方政府行政决策方式的创新终究是对已有行政决策方式的调整甚至于挑战，其中可能伴随的机遇与风险都是有一定未知性的，运用“渐进决策模式”进行地方政府行政决策方式的创新可以确保创新过程在地方政府强有力的控制下稳步进行，同时根据实际情况不断调整创新的方向，将可能对当地造成的负面影响减小到最低的限度。

3.适用于调整连贯的需要

地方政府行政决策方式的创新不可能一蹴而就，其需要一连串有效的调整才能得以实现。运用“渐进决策模式”及其理念进行地方政府行政决策方式的创新有利于确保创新过程的连贯，避免在地方政府行政决策方式创新的过程中出现前后矛盾、反复重来等局面。另一方面，地方政府行政决策方式创新的实际见效存在一定的滞后性，运用“渐进决策模式”进行地方政府行政决策方式创新可以对每个阶段反馈的创新结果进行分析后再进行下一阶段的部署，通过相对应且连贯的调整确保创新始终朝着有益的方向发展。

四、“渐进决策模式”视角下我国地方政府行政决策工作的创新途径

(一)宏观层面——政府角色定位

1.转变政府角色的定位

我国各级地方政府要在积极转变自身的职能定位的前提下履行行政决策职能，将履职地当地公共利益的争取和维护视为行政决策过程中最为优先的考虑事项，同时实现由管治型政府向服务型政府的转变。这种转变在政府运行机制、行政伦理传统等层面不可避免的会面临许多困难，而“渐进决策模式”的阶段性决策机制正好为这种转变提供了有效的缓冲，进而帮助地方政府在相对缓和的氛围中实现自身定位的转变。

2.合理定位决策的作用

行政决策是地方政府履行职能的关键乃至于核心环节，但对于行政决策在当地经济社会领域中所起作用的定位则应是多元化的。与转变政府角色定位相结合，地方政府的行政决策应该更多地起到引导、监督而非命令、限制的作用。运用“渐进决策模式”开展地方政府行政决策方式创新可以利用其阶段性可调控的特点，根据小幅调整后的反馈情况制定下一步创新举措，通过不断修正找到行政决策作用的合理定位。

(二)中观层面——决策制度设计

1.行政决策程序的规范化

地方政府行政决策工作事关当地发展和民生福祉，实现其程序的规范化有助于提高行政决策的质量和效率。实现行政决策程序的规范化要将行政决策以流程化的形式公开在全社会面前运行，接受社会各界的监督并听取多方的意见，从而改变大多数地方政府在行政决策事务中既是“参与者”又是“裁决者”的局面。另一方面，行政决策效果的显现原本就具有一定的滞后性，而地方政府换届、新兴产业冲击等外部因素很容易导致既有行政决策的执行半途而废，在运用“渐进决策模式”的背景下，其对于行政决策的危害尤为明显。实现行政决策程序的规范化能够让行政决策从制定到执行的各个阶段拥有可以参照的独立运行依据，从而有效地避免行政决策受到负面外部因素的干扰。

2.行政决策反馈及纠正机制的建立

由于地方政府行政决策的实施效果具有一定的滞后性，加之如要在地方政府行政决策事务中发挥“渐进决策模式”可控的优点需要得到行政决策既有实施情况的真实反馈，因而地方政府行政决策反馈机制的建立是十分必要的。另一方面，要改变地方政府在行政决策事务中常常既是“参与者”又是“裁决者”的局面就需要建立起科学、中立的行政决策评价机制，而行政决策反馈机制的建立正是实现行政决策评估的基本先决条件。需要注意的是，行政决策反馈机制在实现中立、科学的同时也需要拥有对于地方政府一定的约束力，运用制度或法律的方式要求地方政府必须对反馈情况作出回应并体现在修正后的行政决策之中，进而实现地方政府行政决策纠正机制的建立。

(三)微观层面——参与主体建设

1.积极开展专业化合作

地方政府应根据各项行政决策所涉及的专业领域进行必要的咨询，提高行政决策的专业性、科学性。地方政府要积极与相关科研机构、高校院所开展合作，利用其所掌握的专业知识和技能弥补地方政府自身在某些专业领域内决策能力的不足。而“渐进决策模式”相对平缓的决策过程也有利于科研机构和高校院所对于决策对象进行充分的调研和分析，从而帮助地方政府做出科学且适应实际情况需要的高质量行政决策。

2.重视当地民众的参与

地方政府行政决策工作应充分听取当地民意并尽可能争得当地民众的理解和支持，从而提高行政决策的认同度和可行性。地方政府要重视行政决策相关的民众参与工作，在积极开展市民听证、网络问卷、媒体宣传等既有的民众参与活动的同时，还应设立专门的民意调研机构或委托第三方专业调查机构在决策前期充分掌握当地民众的主流意愿。而运用“渐进决策模式”则正好能够灵活地调整行政决策，将所了解的最新民意动向反映在调整后的行政决策之中，让当地民众的主流意愿在行政决策中得到尊重和体现。

五、结论

我国总体和平、稳定的社会环境适合“渐进决策模式”在行政决策领域内的应用，运用“渐进决策模式”及其理念进行地方政府行政决策方式的创新也有利于我国地方政府行政决策质量和效率的提高。我国地方政府行政决策方式的创新是组织内部责任激励与外部环境及制度倒逼共同作用下的产物，而“渐进决策模式”及其相关理念对于我国地方政府行政决策方式的创新有着颇多适用之处。要从政府角色定位、决策制度设计、参与主体建设多个层面同时着手，从而切实实现我国地方政府行政决策方式的创新。

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