司法管辖制度：历史渊源与当代发展

王 锋

(河南财经政法大学，河南 郑州 450046)



司法管辖制度：历史渊源与当代发展

王 锋

(河南财经政法大学，河南 郑州 450046)

现行立法中司法机关依附于行政区划而设置的特点，导致司法管辖制度与我国单一制国家体制和“司法权属于中央事权”之间的矛盾，成为实践中“司法地方主义”以及民事行政案件“立案难、审理难、执行难”的主要原因。以中共十八届三中、四中全会《决定》为指针，借鉴域外司法管辖制度的成功经验，改革现有的司法管辖体制，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，并对特殊案件实行集中管辖，是我国司法管辖制度发展的必然趋势。

司法管辖；历史渊源；当代发展

司法管辖制度改革是司法体制改革的重要内容。中共十八届三中全会《决定》提出：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”十八届四中全会《决定》进一步明确：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。”以此为契机，现行的司法管辖制度必将作出调整。

一、我国司法管辖制度的历史渊源

新中国建立以后，随着《宪法》《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》等一批法律法规的生效和实施，具有中国特色的司法管辖制度逐步建立起来。现行司法管辖制度最大的特点，就是司法机关(法院、检察院)管辖范围与行政区划严格对应，从而在全国和地方各级人民代表大会的基础上形成“一府两院”的权力架构。一直以来，我国司法管辖制度遵循按照行政区划逐级设置的原则，各级司法机关与行政机关设置相对应。这一做法对加强党和政府对司法工作的领导、方便群众就近诉讼等起到了重要作用，但随着司法改革的深化以及与国际社会接轨的需要，现有司法管辖制度自身存在的弊端逐渐显露，集中表现为出现司法的地方保护主义，以及实践中存在的立案难、审理难、执行难问题，一定程度上成为制约司法公正的瓶颈。

首先，司法机关按照行政区划层级设置与我国单一制的司法体制不相适应。长期以来，我国实行司法机关经费由地方政府保障的体制，司法机关的经费主要来源于各级财政部门核拨，法院经费被纳入地方财政预算范围。司法机关设置与行政区划严格对应，维持司法机关正常运转所必需的人财物等基础资源受制于地方政府，由此导致的司法地方化的弊端一直以来受到理论界的诟病。其次，现有司法管辖制度(主要是地域管辖)立法的规定过于严格，由此带来的问题主要有：(1)严格的地域管辖不利于司法资源的平衡。全国各地经济、社会发展状况并不平衡，案件种类、发案数量存在较大差异，各地司法机关受理的案件数量也存在巨大差距。一般而言，经济发达地区的司法资源较为紧张(某全国经济百强县一线法官年人均办理案件超过200起)；与之相反，一些地方的司法资源则存在闲置的情况。(2)严格的地域管辖可能损害人民群众合法权益。受地方保护主义和部分官员GDP观念的影响，法院被要求“服从大局”，为经济发展“保驾护航”，不惜以损害当事人合法权益、牺牲环境为代价。(3)严格的地域管辖不利于实现公平正义。以行政诉讼案件为例，作为“民告官”的诉讼，在我国当前司法机关人财物受制于地方政府的情况下，行政案件由地方法院审判难以保证公平正义。

二、域外国家的司法管辖制度及其借鉴

“他山之石，可以攻玉”。考察域外司法管辖制度的基本情况，可以为我国司法管辖制度改革提供经验和借鉴。由于两大法系的历史传统不同，西方国家的司法管辖制度存在较大差异。

(一)英国的司法管辖制度

在1873年以前，英国仅高等法院就超过10个，地方法院数量更多，导致英国司法管辖制度过于复杂。1873年至1876年，英国对司法管辖制度进行改革，撤并了一批法院，逐渐形成今天全国范围内四级法院的设置，即治安法院、刑事法院、高等法院(上诉法院)、最高法院。治安法院是英国的基层法院，数量最多，负责审理英国95%以上的案件。根据英国《1980年治安法院法》的规定，治安法院就是“根据授权或者习惯法赋予的使命行事的任何一个法官或者法庭”[1]。治安法院由英国内政部参照行政区划将全国划分为900多个司法管理区，在每个司法管理区设置一所治安法院，负责对简易罪的审理和对公诉罪的预审。英国刑事法院是在古老的巡回法院和季节法院的基础上成立的，是英国全国性的法院，负责对发生在英格兰和威尔士的公诉罪进行初审以及审理来自治安法院的上诉案件。目前，英国的英格兰和威尔士按照地域划分为中部与牛津巡回区、东北巡回区、北部巡回区、东南巡回区、威尔士及切斯特巡回区、西部巡回区等六个巡回区，刑事法院可以在以上任何地区开庭审理案件，开庭时间和地点根据大法官或者以其名义发出的指示而定。对治安法院审判的刑事案件，被告可以上诉到刑事法院，也可以直接上诉到高等法院的王座法庭；对于刑事法院审判的案件，被告即可以上诉到上诉法院的刑事法庭，也可以上诉到高等法院的王座法庭，对于不服判决的，可以一直上诉到最高法院，此外，对于涉及到人权问题的案件，最终可以上诉到欧洲人权法院，欧洲人权法院作出的判决结果对英国各级法院也有约束力。在英国，除以上普通法院以外，还有专门针对尸体检验的验尸法院和负责审理军职人员犯罪的军事法院。

(二)美国的司法管辖制度

作为联邦制国家，美国有联邦和州两套司法系统，两套司法系统彼此独立、各成体系[2]。以下仅以联邦法院系统为例讨论美国的司法管辖制度。实际上，美国联邦法院系统存在两种类型，一般称之为普通法院系统和专门法院系统。专门法院是指根据美国宪法第1条规定的“国会有权设立最高法院以下的各级法院”，国会在认为必要时有权创设各种专门法院，目前最具代表性的法院有联邦税收法院、联邦关税与专利上诉法院、联邦理赔法院、联邦军事上诉法院等。美国设立各类专门法院的目的主要有三个：一是专门法院比普通法院在审判时更具有弹性；二是可以减轻普通法院的工作负担；三是为了解决公共领域的特殊问题而出于技术上的考虑。美国联邦法院系统由三级构成，即地区法院、上诉法院和最高法院，其中联邦地区法院是民事、刑事案件的初审法院，由美国国会按照人口、面积和案件数量将全国划分为94个司法区，每个司法区设立一所地区法院，负责审判该司法区发生的案件。哥伦比亚特区和一些较小的州，如关岛、波多黎各、维尔京群岛分为一个司法区，其他较大的州，如纽约、加利福尼亚、德克萨斯等分为四个司法区。联邦上诉法院又称为巡回法院，不受理一审案件，只受理不服地区法院和专门法院的上诉案件。美国根据就近原则将全国50个州划分为11个巡回区(连同哥伦比亚特区共12个)，每个司法巡回区设立一所上诉法院。上诉法院一般只审理法律问题，不审理事实问题，上诉法院做出的判决一般就是终审判决，只有极少数案件可以向最高法院上诉。联邦最高法院设于华盛顿，对少数涉及州之间诉讼的案件具有初审权，其主要工作是受理上诉案件，即对联邦上诉法院或各州最高法院作出的判决不服，而具有重大法律意义的案件。

(三)日本的司法管辖制度

根据日本《法院法》的规定，日本共有五种法院，即简易法院、家庭法院、地方法院、高等法院、最高法院，其中家庭法院和地方法院为同一审级，故日本的法院分为四级。简易法院是日本法院体系中最基层的法院，全国共有440所，主要受理诉讼标的90万日元以下的民事案件和科处监禁刑以下的刑事案件(法律特别规定时可以判处三年以下徒刑)。地方法院在全国都、道、府、县所在地各设1所，北海道设3所，全国共50所，地方法院设有200多所分院。家庭法院的设置与地方法院完全相同，不同的是案件受理范围，专门处理少年违法犯罪案件和家庭纠纷的案件。日本的高等法院共有8所，分别设在东京、札幌、名古屋、广岛、福冈、仙台和高松，其中一些高等法院设立6所分院。高等法院主要受理对地方法院的一审判决、家庭法院判决以及建议法院有关的刑事案件判决的控诉。日本司法管辖的另一独特之处，在审判有迫切需要时，高等法院可以使其辖区内的地方法院或家庭法院代行高等法院的职责；最高法院可以使其他高等法院及其辖区内的地方法院和家庭法院代行该高等法院的职责。

(四)域外司法管辖制度的特点和优势

域外司法管辖制度的特点和优势表现在：(1)在法院设置上，基层法院的设置主要考虑所辖区域的人口数量、地域面积和案件数量，一般按照行政区划而设立，数量最多。除基层法院以外，上诉法院(二级法院)较少严格按照行政区划设立，而是打破行政区划的限制，按照大司法管辖区设立，如英国的6个司法巡回区；美国的11个司法巡回区等。(2)在法院分工上，绝大多数国家不限于普通法院的单一体系，而是按照案件的性质和来源将全国法院系统分为多个独立的体系，如德国的劳动法院、社会法院、财政法院、行政法院；日本的家庭法院；法国的行政法院；美国的专利法院、税收法院；俄罗斯的宪法法院等，负责审理某一领域发生的案件，法院呈现专业化的特点。(3)在法院命名上，多数国家的法院按照所受理案件的性质或侵害社会关系客体的轻重大小命名，如英国的治安法院；法国的违警法院、轻罪法院；日本的简易法院等。(4)在法院审判工作上，有些国家采取巡回法院或设立分院的方式，如英国的刑事法院和法国的重罪法院(又称为巡回法院，采取定期和定点开庭的方式)；日本部分高等法院设立分院，如名古屋高等法院在金泽的分院，广岛高等法院在冈山和在松江的分院，福冈高等法院在宫崎和在那霸的分院，仙台高等法院在秋田的分院。这些分院不是独立机构，对外与其所属高等法院仍为一体[3]。

三、我国司法管辖制度的当代发展

在认识到现行司法管辖制度对实现司法公正产生的不利影响，以及考虑到与世界司法制度接轨的需要，特别是中共十八届三中、四中全会对司法体制改革作出部署之后，从最高司法机关到地方各级司法机关对现行司法管辖制度进行了积极的创新和改革，并取得了良好的效果，从而丰富和完善了现有的司法管辖制度。我国司法管辖制度的当代发展主要体现在以下方面。

(一)对行政案件实行异地管辖

行政权具有自主性的特点，决定了在行政权行使过程中必须通过司法权对其加以有效制约[4]。不同于一般的民事、商事案件和刑事案件，行政诉讼的被告是作出行政行为的国家机关，属于“民告官”的案件。按照现行《行政诉讼法》的规定，行政诉讼案件一般由行政机关所在地人民法院受理。由于地方法院的人财物与地方政府息息相关，行政诉讼受地方保护主义的困扰，长期以来存在“不敢告、告不了、告不动”三大难题，被告行政机关领导很少出庭应诉，原告即使赢了，诉讼也难以执行，俗称“县法院难审县政府”。十八届三中全会《决定》提出，“强化权力运行制约和监督体系”，“把权力关进制度笼子”。十八届四中全会《决定》进一步明确：“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。”加强对行政行为合法性的法律监督是保证依法行政的关键，传统的“县法院审县政府”的司法管辖制度难以适应行政诉讼的需要，法律的权威和司法的公信力难以得到保障。因此，改革现有的行政诉讼管辖制度，打破地方保护主义的壁垒，是司法制度改革的需要。2014年《行政诉讼法》第18条规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”该条规定为行政案件实行跨区域审理提供了法律依据。

河南省自2013年起开展行政诉讼异地管辖试点工作，取得明显效果[5]。2014年5月28日，河南省高级人民法院出台《关于行政案件异地管辖问题的规定(试行)》，在全省范围内对行政案件实行异地管辖。其具体做法为：在城市较不密集的豫南地区实行A、B两地市互换异地管辖的模式；在城市较为密集的豫北地区实行A、B、C三地市“推磨”式交叉管辖。此项改革极大缓解了全省行政案件“立案难、审理难”问题，提升了地方政府对行政诉讼的重视程度，政府的法制意识增强，群众服判息诉的局面逐步形成，原来的因行政诉讼形成的上访数量大大减少。据统计，2014年，河南省行政机关负责人出庭应诉率由原来的9%上升到16%，全省审结的2762件异地管辖案件，一审上诉率42%，比当年全省行政案件平均上诉率低14个百分点。实行异地管辖以后，行政案件政府败诉率提高。据不完全统计，2014年6月至11月，全省判决行政机关败诉的案件占全部案件的59%，而过去7年这一数据的平均值约为45%。

(二)对涉外刑事案件和环境资源案件实行集中审理

我国2012年新《刑事诉讼法》对涉外刑事案件的管辖作出重大调整。1996年《刑事诉讼法》曾规定外国人犯罪的第一审刑事案件一律由中级人民法院管辖(第20条)，2012年新《刑事诉讼法》将外国人犯罪的第一审刑事案件的管辖权下放到基层人民法院。考虑到涉外案件的敏感性和复杂性，以及普通基层法院的审判能力、审判条件和其他各种因素，有必要对涉外刑事案件的司法管辖权作出特别调整。为保证涉外刑事案件的审判质量和效果，全国各地法院普遍对涉外刑事案件实行集中管辖的方式。2013年5月，北京市高级人民法院会同有关单位制定了《关于外国人犯罪案件管辖及相关问题的意见》，指定朝阳、海淀、东城、西城法院和北京铁路运输法院集中审理全市基层法院管辖的涉外刑事一审案件，同时要求各中级法院、基层法院要指定一个合议庭或者一到两名审判员专门负责涉外刑事案件审理工作，实行归口管理[6]。2013年12月7日，合肥市中级人民法院、市人民检察院、市公安局、市司法局联合下发《关于涉外一审刑事案件管辖的规定》，自2013年1月1日起，对合肥辖区范围内的涉外刑事案件指定庐阳区人民法院集中审理[7]。

环境资源案件具有涉及面广、案件复杂、专业性强、时间紧迫等特点，有必要采取与普通民事案件不同的司法管辖方式。各地法院对环境资源案件的司法管辖主要进行了两个方面的有益探索：一是针对环境资源案件的特殊性，在现有审判法庭之外设立环境保护法庭，跨行政区划审理涉及环境资源的案件；二是为保证环境资源案件审判的迅速、及时以及审判的效果，对涉及环境资源的刑事、民事、行政案件的审判、执行由环境保护法庭统一受理。2014年4月22日，河南首个环保法庭在中牟县法院揭牌成立，凡涉及环境污染、生态破坏、土地矿产林木自然资源、环境公益诉讼的案件，由环保法庭集中审理，实行刑事、民事、行政、执行“四合一”模式。青海省高级人民法院规定从2016年7月1日起在全省范围内施行环境资源案件跨行政区域集中管辖，主要内容包括：由西宁市等四地的中级人民法院环境资源审判庭集中审理全省范围内应当由中级人民法院审理的环境资源案件；由西宁市城西区法院等四地的基层人民法院集中审理全省范围内应当由基层人民法院审理的环境资源案件；两级法院审理的环境资源案件包括环境资源民事案件、环境资源行政案件；试行民事、行政、刑事“三审合一”审理方式的法院还应当集中审理所在行政辖区和所跨行政辖区的环境资源刑事案件。

(三)设立跨行政区划的人民法院和人民检察院

2014年12月30日，北京市第四中级人民法院、北京市人民检察院第四分院正式成立，并从即日起开始履行法定职责。北京市第四中级人民法院和北京市人民检察院第四分院分别依托北京铁路运输中级人民法院和北京市人民检察院铁路运输分院设立，并保留北京铁路运输中级人民法院和北京市人民检察院铁路运输分院原名称。北京市第四中级人民法院和北京市人民检察院第四分院的设立，标志着北京市跨行政区划司法改革正式付诸实施，成为我国第一所真正意义上的跨行政区划的法院和检察院。新设立的北京市第四中级人民法院在司法管辖上体现以下特点：(1)在原铁路运输中级人民法院的基础上成立新的中级法院，这种方式在具体操作上较为简单，因原铁路法院实际上即跨行政区划设立的，这种方式应该为其他地方设立跨行政区划法院时提供样本。(2)新设立的第四中级人民法院主要审理行政诉讼案件、重大的商事案件(含涉外)以及跨地区的重大环境资源保护和重大食品药品安全案件，这些案件的共同特点是容易形成地方保护主义，影响司法公正。(3)新设立的第四中级人民法院仍然要满足级别管辖和地域管辖的规定，其在地域管辖上与其他中级人民法院存在交叉，区别之处在于案件种类和性质的不同。作为二审法院，其只受理铁路上发生案件的上诉，对其他案件不具有二审的审判权。

(四)设立最高人民法院巡回法庭

最高人民法院巡回法庭是在十八届三中全会“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”和四中全会“探索设立跨行政区划的人民法院，办理跨地区案件”的基础上设立的。2015年1月28日和1月31日，最高人民法院第一、第二巡回法庭分别在广东省深圳市、辽宁省沈阳市正式运行，至此，中国司法史上具有划时代意义的最高法院分院诞生了。根据《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》，第一巡回法庭管辖广东、广西、海南三省区，第二巡回法庭管辖辽宁、吉林、黑龙江三省；巡回法庭审理的案件范围，为本巡回区内原来由最高人民法院受理的全国范围内重大复杂的第一审行政案件、在全国有重大影响的第一审民商事案件、不服高级人民法院作出的第一审行政或者民商事判决裁定提起上诉的案件等11类案件。设立最高人民法院巡回法庭的意义在于：首先，设立最高人民法院巡回法庭是解决司法地方化的破冰之治。长期以来，我国地方司法机关的人财物依赖于地方政府，形成司法的地方化，这与我国单一制的国家体制不符，在单一制政体之下，司法是中央事权，全国只能有一套司法系统，司法的地方化难以保证真正实现司法公正。基于此，十八届三中全会《决定》提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”的改革目标，此次最高法院第一、第二巡回法庭的设立乃是作为打破司法地方化的重要举措。其次，缓解最高法院压力，减轻最高法院负担。最高人民法院审判的案件只能是全国性的、具有重大法律意义的案件，而不应当把主要精力投入到普通案件的审理当中，但从近年来最高人民法院直接审理以及人均审理的案件数量来看，一直维持在较高数字，最高人民法院审判业务压力巨大，设立最高人民法院分院可以有效减轻最高人民法院审判压力。再次，方便人民群众诉讼，体现以人为本。在全国只有一所最高法院的情况下，增加了人民群众的诉累和经济负担，巡回法庭的设立可以就地解决矛盾纠纷，极大地方便人民群众诉讼，为更好地维护当事人的合法权益提供可靠的司法保障。最后，保证法律统一适用，提高司法的公信力。最高人民法院的主要职责是制定司法解释和对全国的审判工作进行指导，设立最高人民法院巡回法庭，有助于最高人民法院集中精力制定司法解释和审理对统一法律适用有指导意义的案件，从而提升最高人民法院工作的有效性和针对性。

[1]卞建林,刘玫.外国刑事诉讼法[M].北京：人民法院出版社,中国社会科学出版社,2002：338.

[2]程荣斌.外国刑事诉讼法教程[M].北京：中国人民大学出版社,2002：409.

[3]龚韧刃.现代日本司法透视[M].北京：世界知识出版社,1993:80-81.

[4]齐卫平,姜裕富.国家治理现代化的法治思维[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版),2015(4).

[5]沈开举,方涧.行政诉讼异地管辖制度实证研究——以河南模式为样本[J].河南财经政法大学学报,2016(2). [6]郭京霞,赵岩.北京5家基层法院集中审理涉外刑案[N].人民法院报,2013-05-30.

[7]章鹏,王鹏,何芳芳.合肥一审涉外刑事案件将由庐阳法院集中审理[N].合肥晚报,2012-12-27.

Jurisdiction of Judiciary System: Historical Origins and Contemporary Developments

WANG Feng

(Henan University of Economics and Laws，Zhengzhou 450046,China)

Chinese legislation system, judiciary authorities are operated according to administrative divisions. This Chinese characteristic has caused a fierce dilemma between jurisdiction of judiciary System and unitary system as well as the principle: “jurisdiction crediting to central authority”. This issue becomes the main cause leading to negative social phenomena such as “judicial regionalism” and “accreditation difficulty, trailing difficulty and law enforcement difficulty” among civil administrative cases. Under the directions of “Decisions”, authorized by the third and fourth plenary session in the 18th National People’s Congress, judiciary authorities should refer to successfully experiences abroad, reform the existing jurisdiction of judiciary System,and explore innovative methods such as establishing people’s court and procuratorate crossing administrative divisions, and practicing central jurisdiction towards particular cases. The deepening reform of judiciary System is proved to be an inevitable trend in modern legal system.

jurisdiction of judiciary System;historical origins;contemporary developments

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.03.021

2015-10-11

河南省教育厅人文社科重点项目(2014-zd-004)

D916

A

1000-2359(2016)03-0100-05

王锋(1963—)，男，河南安阳人，河南财经政法大学研究员，主要从事行政管理、法治政府研究。