农村留守儿童关爱服务：成效、问题与对策

石 兰 月

(河南财政金融学院 社会科学教研部，河南 郑州 450002)



农村留守儿童关爱服务：成效、问题与对策

石 兰 月

(河南财政金融学院 社会科学教研部，河南 郑州 450002)

近年来，我国农村留守儿童关爱服务问题成为社会各界关注的焦点。通过对全国18个试点县的调查发现，农村留守儿童关爱服务工作虽取得了不小成效，但仍然存在诸多问题：对留守儿童缺乏科学的认识与判断，关爱服务长效机制尚未形成，关爱服务经费投入不足，缺乏专业化的关爱服务队伍，关爱合力没有真正形成。针对这些问题,应当营造良好的关爱社会氛围,建立关爱服务长效机制,加大关爱服务经费投入力度,建立一支稳固的专业化关爱队伍,整合各种社会资源形成强大的关爱服务合力。

留守儿童；关爱；服务；试点

随着城镇化进程加快，我国大批富余劳动力不断由农村向城市转移。但在城乡二元分割体制下，大批流动人口难以举家迁移，只好将子女留守在农村老家，这些孩子由于缺乏父母的直接监护而成为留守儿童[1]。统计数据显示，2000年全国农村留守儿童规模为1981万，2005年上升到5861万，2010年我国农村留守儿童更是上升到6102万[2]。在我国现代化进程中，农村剩余劳动力大规模向城市转移现象将会长期存在，农村留守儿童关爱服务问题在一定范围内难以得到有效的解决。那么，当前我国农村留守儿童关爱服务采取了哪些行动？取得了怎样的效果？还存在什么问题？本文对这些问题进行思考和探讨，以期为相关政策制定提供支持和借鉴。

一、农村留守儿童关爱服务总体情况

2011年12月至2012年11月，全国妇联、中央综治办、国家发改委、教育部开展了农村留守儿童关爱服务体系试点工作。全国范围内共确定了9个省的18个县作为农村留守儿童关爱服务体系试点，分别是安徽省舒城县和太和县、山东省德州市和泗水县、河南省漯河市源汇区和栾川县、湖北省崇阳县和秭归县、湖南省韶山市和邵阳县、重庆市南岸区和垫江县、四川省仪陇县和通江县、陕西省石泉县和泾阳县、甘肃省酒泉肃州区和天水麦积区。

试点工作分五步实施：确定试点、试点启动、制定试点方案、开展试点工作、试点自查评估。在此期间，全国试点工作指导小组先后奔赴各试点进行调查研究和工作指导，并对5个试点的工作进行了抽查。2013年1月，全国妇联对农村留守儿童关爱服务体系试点县(市、区)进行了评估。按评估要求，18个试点县市区均提交了自查评估报告、自查评估表和相关材料，5个抽查评估小组都提交了抽查评估报告。本研究基于18个试点县(市、区)的自查报告和5个试点县(市、区)的抽查报告，结合在抽查试点县市学校、基层社区进行的座谈会、入户调研等材料，全面揭示我国当前农村留守儿童生存发展状况、关爱服务行动与问题，探索其解决思路，为有效解决我国农村留守儿童问题提供科学依据。文中试点县数据资料来源于对2012年全国农村留守儿童关爱服务体系18个试点县自查报告的搜集整理。

二、农村留守儿童关爱服务成效

(一)留守儿童关爱工作机制初步建立

1.当地政府领导十分重视关爱服务工作

从全国18个试点县(市、区)自查评估报告来看，各地的共同做法是党政主要领导干部亲自担任农村留守儿童关爱服务领导小组组长。比如陕西石泉县、湖北崇阳县、浙江绍兴县等15个试点是由党政主要干部担任组长，而其余试点则主要是由党委委员或妇联主席担任组长，可以看出各试点对此项工作的重视程度。在山东泗水县，党政领导采取结对帮扶形式，即每一名领导干部至少结对关爱两名留守儿童，直接参与帮扶具体活动。试点领导以身作则，带头示范，直接参与，这对关爱服务服务工作起到了强大的示范效应。

2.地方政府各部门之间密切协作

从工作开展情况看，试点县(市、区)充分发挥各部门职能，共同推进留守儿童工作深入开展。教育部门加强农村寄宿学校建设，解决农村留守儿童就地就近上学问题；县妇联招募爱心人士等构建“学校、家庭、社会”紧密协作的爱心网络；县团委积极组织进步青年、大学生村官、大学生志愿者结对帮扶留守儿童；卫生部门加强对农村留守儿童的医疗保健和卫生防疫工作，着力改善农村留守儿童的健康状况；体育部门则为留守儿童提供体育用品，开展体质监测，增强农村留守儿童体质。这些工作真正实现了在县(市、区)委和政府领导下，各部门之间既分工负责，又通力合作。

3.制订与完善相关政策措施

完善制度保障是18个试点县的共同做法。为落实关爱服务工作，保障关爱工作有章可循，各试点纷纷出台相关政策，做到关爱服务工作制度化。以山东省德州市为例，该市制订了《关于进一步加强关爱农村留守儿童工作的意见》《关于成立德州市关爱农村留守儿童工作领导小组的通知》《关于建立领导干部关爱农村留守儿童联系点制度的通知》《德州市关爱农村留守儿童工作考核办法》等一系列文件。这些政策措施将农村留守儿童关爱服务工作纳入当地政府民生工程，纳入社会发展总体规划，纳入创新社会管理工作目标及领导班子考核范畴，为农村留守儿童工作开展提供了有力的制度保障。

(二)留守儿童关爱队伍日益壮大

1.学校教师是关爱服务队伍的主力军

学校作为关爱留守儿童活动主阵地，主要是挑选年富力强、富有爱心的在职教师组成关爱服务队伍，做好留守儿童在校期间的课外活动、生活服务和教育管理。比如在河南栾川县，课余时间老师们把留守儿童组织起来举行各种活动，如读书、下象棋、跳棋、军棋、打乒乓球、篮球、羽毛球、古诗朗诵会、书法比赛、做游戏等，丰富了留守儿童的课余文化生活；假期为农村留守儿童辅导功课，提高其学业水平。

2.代理家长是关爱服务队伍的重要组成部分

在不少地方，组织县(市、区)党政干部、教师及社会人士与留守儿童结对帮扶，担当代理家长，弥补他们在情感交流、生活抚育等方面的缺失。比如，陕西石泉县组织全县2447名党政干部、教师及社会人士与留守儿童结对子，担当代理家长，为留守儿童提供全方位关爱，使其生活上有人管、学习上有人帮、安全上有保证，形成了独特的“石泉模式”，最有特色的就是代理家长制的推行[3]。

3.志愿者组织是关爱服务队伍的有益的补充

一些地方在行政机关、企事业单位和离退休干部中招募志愿者，从大学毕业生中招募专职心理辅导员，为留守儿童提供心理咨询服务。比如，河南漯河源汇区广泛发动社会各界人士参与关爱工作，建立了巾帼志愿者、党员志愿者、人大代表志愿者、政协委员志愿者、青年志愿者、“五老”骨干志愿者等6支队伍，共1800多人，开展“一对一”“一对多”爱心帮扶，促进了全区农村留守儿童健康成长。

4.专家管护队伍为关爱服务提供了强大支持

一些地方与当地高校合作，建立专家与一线工作者相结合的专业研究队伍，提升留守儿童教育科学的管理水平。一支结构合理、工作得力的队伍是做好关爱服务工作的前提和保障。比如，在山东泗水县，党委政府重视队伍建设工作，592个驻村第一书记、160个巾帼文明岗、30个三八红旗集体、200名三八红旗手、300名巾帼志愿者、100名农村“五老”同志和592个村妇代会形成庞大的关爱队伍。

(三)留守儿童关爱活动丰富多彩

1.学校关爱活动逐步常态化

农村留守儿童多数处于学龄阶段，学校和园所自然就成了关爱服务活动的主阵地。从各地实践来看，以学校为载体的关爱活动异常丰富，他们合理利用当地的资源和条件，形成独具地方特色的关爱活动。比如，安徽太和县开展了“两地书·亲子情”为主题的留守儿童亲情书信大赛活动，节日里为留守儿童送去凉鞋、书包等生活和学习用具2000余件；重庆市南岸区每年投入1100余万元，实施贫困学生和农村留守儿童饮用牛奶计划和爱心午餐工程。这些活动虽然形式各异，但都体现了当地关爱留守儿童的人间温暖。

2.社区关爱活动形式多样化

在校园之外，以企业、社区和家庭等场所为载体的关爱活动更是形式多样，关爱行动如火如荼。山东泗水县实施六大行动，即监护人素质提升行动、“留守儿童快乐成长家园”创建行动、“百千万”行动、结对帮扶行动、济困扶助行动和权益维护行动，1.6万名留守儿童直接受益；河南栾川县开展“手拉手·心连心”的“三个一”活动，要求非留守学生“交一个帮扶伙伴”、“共同完成一次家庭作业”、“互学一门本领”，拉近了不同群体间的距离，消除了留守儿童的孤独感和失落感，让他们沐浴到爱的阳光。

3.联动关爱机制逐步规范化

除了在学校和社区等地方开展关爱活动，各试点都积极整合社会资源，努力构建全社会关爱留守流动儿童新格局。在校内校外建设“留守儿童之家”是各地关爱活动的主要形式。比如重庆市南岸区妇联、区教委、区关工委联合在南坪镇、长生桥镇、广阳镇等全区各街镇共建立了15个“留守儿童之家”，场所设立图书阅览室、课外活动室、心理咨询室等，为全区留守儿童提供了全方位精神生活服务。同时，面向社会开展爱心大动员，将20万余元爱心捐款用于全区留守儿童的帮扶和“留守儿童之家”的建设。

不管是以学校为载体的关爱活动，还是以社区、家庭为依托的服务行动，都真正形成了立体式全方位的关爱网络，构建起全社会共同关爱留守流动儿童的新格局。

三、农村留守儿童关爱服务问题的成因

(一)对留守儿童缺乏科学的认识与判断

正确的认识和科学的判断是做好农村留守儿童关爱服务工作的前提和基础。目前留守儿童的已有研究结论和媒体报道存在诸多问题，比如，把少数留守儿童的问题等同于留守儿童群体的问题；在缺乏证据的情况下给留守儿童贴上标签；农村留守儿童问题被夸大化和“妖魔化”。从试点情况看，在关爱留守儿童实践活动中普遍做法是统计辖区内留守儿童数量，统一发放学习用品或者给予生活补助，没有注意到留守儿童组内差异化问题。华中师范大学课题组的调查研究表明，相对于非留守儿童，留守儿童是“弱势群体”，但并不是“问题群体”；留守儿童是一个分化的群体，少数留守儿童在情感、心理、学习等方面的确存在偏差。这是一个“脆弱群体”，包括少数父母长期外出的留守儿童、离异家庭留守儿童、特困家庭留守儿童等。这部分留守儿童的健康发展应当引起人们重视，“脆弱群体”应真正成为留守儿童关爱的目标群体[4]。

(二)留守儿童关爱长效机制尚未形成

从全国农村留守儿童关爱服务试点工作来看，关爱农村留守儿童的长效工作机制仍未形成。关爱留守儿童工作绝非权宜之计，应从长远发展来考虑。当前各试点在建立长效工作机制方面存在着诸多问题。比如，湖南韶山市试点仅是介绍了活动开展和目标进展情况，并未制订留守儿童关爱服务政策保障长效机制，也没有城乡统筹的工作机制和志愿者工作机制；河南栾川县试点虽然成立了关爱服务工作领导小组，但党委政府并未明确分工，结果各职能部门对留守儿童工作的有效协作力度远远不够；四川仪陇县试点关爱留守儿童的合力并未形成，各个部门之间缺乏有效的沟通与协调，个别部门认为留守流动儿童关爱工作是教育、妇联、团委等几个少数部门的事情，认为只要能抓好本职工作、完成责任目标和县委政府安排的工作就行了，对留守儿童关爱工作往往是采取“运动”式的方法应付了事，使得推进工作不平衡。各地试点的共性问题是没有建立经费保障长效机制，这不利于关爱服务工作的有效发展。因此，关爱服务工作必须制度化规范化，建立起长效工作机制。

(三)留守儿童关爱服务经费投入不足

经费不足是开展关爱农村留守儿童工作面临的突出问题。多数试点县由于资金不足导致关爱阵地基础设施条件差，农村留守儿童寄宿制学校达不到标准化建设。比如，2012年泗水县财政拨专项工作经费9万元，社会筹措资金6.5万元，全县共有1.6万名留守儿童，人均关爱服务经费不足10元，几乎不能解决任何问题。而安徽舒城县试点虽然先后投入4500万元配套资金，依托民生工程建立留守儿童活动室25所、农村留守儿童之家368个、村级农家书屋412所，但由于乡镇财政紧张，各地留守儿童之家(活动室)及村级活动场所硬件设施配备不够，校内留守儿童之家缺少图书，乡镇留守儿童活动室缺少电脑、音乐器材等。湖北崇阳县虽然建有13所农村留守儿童寄宿制学校，但因县级财力不足，大多数很难建成标准化的寄宿制学校，硬件建设不能满足学生寄宿的需要，有的即使具备寄宿条件，接纳能力也十分有限。偏远农村地区的留守儿童关爱更是存在短板和盲点，留守儿童活动阵地远未实现全覆盖，距离“留守儿童普受益”的目标尚有一定差距。

(四)缺乏专业化的留守儿童关爱队伍

缺乏专业的心理健康辅导人员是农村留守儿童关爱服务工作的主要问题。比如，甘肃天水麦积区试点总结报告指出，全区学校没有一名专业的心理咨询人员，各级各类教师培训中，也很少有针对留守儿童心理健康辅导的专项培训，致使学校的心理健康辅导工作几乎空白。留守儿童相关教学辅助人员配备不够。安徽舒城县试点留守儿童活动阵地管理人员以兼职和志愿者为主，普遍缺少专业管理人员，这就难以保障活动阵地开放时间。留守儿童比例较大的寄宿制学校生活老师、心理咨询教师、医护安保等人员没有编制，相应经费缺乏保障。随着寄宿儿童的规模日益庞大，寄宿制学校大多都处于超载运行，师资队伍与校舍不足，大班额现象较为普遍，学生吃住条件滞后。教育资源总量不足，办学条件和师资水平参差不齐，缺乏心理辅导老师，留守儿童关爱队伍素质和专业技能不高，严重影响留守儿童身心健康成长，影响关爱工作效果。

(五)留守儿童关爱合力没有真正形成

关爱留守儿童工作是一项长期化社会化系统工程,需要党政主导、部门协作、社会参与、家长尽责，仅凭一个组织或一个部门的力量问题远不能得到解决。关爱服务参与者有教师、亲属、志愿者、各成员单位工作人员等，如何把这些力量整合起来，统筹发挥巨大合力，不断丰富关爱工作的形式和内容，是今后亟待解决的一个课题。部门联动机制有待完善，整合资源的力度有待加大，经费和人员配备与当前工作形势相比仍显不足。虽然构建了“党委领导、政府主导、妇联牵头、部门联动、家庭尽责、社会参与”的工作格局，但除了妇联和教育部门职责履行比较好，分别负责校外、校内的关爱工作，其他相关部门在留守儿童关爱服务工作方面职能作用仍未充分发挥，办法不够多，社会关爱留守儿童的强大合力还没有真正形成。党委、政府缺乏对留守儿童关爱的长效工作机制，各职能部门对留守儿童工作的有效协作力度还远远不够。农村留守儿童数据信息系统并不完善，留守儿童动态检测体系还没有建立，在农村留守儿童关爱工作的持续性上也有待进一步探索。

四、农村留守儿童关爱服务政策建议

(一)营造良好的关爱留守儿童社会氛围

关爱留守儿童，从微观来看，涉及留守儿童发展和农村家庭稳定；从宏观来看，关乎经济社会发展与民生和谐稳定。农村留守儿童问题的解决不仅仅要关注留守儿童个体，更应当关注其家庭[5]。全社会应高度认识留守儿童关爱服务工作的重要性，确实把留守儿童关爱服务工作摆上日程强化落实。要充分发挥报刊、广播、电视、网络等媒介的作用，进一步加大关爱留守儿童宣传力度，在群众中营造氛围，逐步消除群众对留守儿童的排斥和歧视心理；在各级领导中营造氛围，争取各级领导对留守儿童关爱工作的重视和支持；在相关部门中营造氛围，促进各相关部门落实责任。为了创造一个良好的社会舆论和关爱环境，应当通过电视、网络、报纸等多种渠道开辟专栏专题宣传做好留守儿童工作的重大意义，宣传关爱留守儿童的先进典型、先进事迹，营造关爱留守儿童工作的良好氛围。

(二)建立留守儿童关爱服务长效机制

各级领导高度重视，相关部门分工协作，建立强有力的督导评价机制是留守儿童关爱长效机制构建的基石，建立政府督导、社会参与的关爱服务体系是做好农村留守儿童发展的重要举措[6]。当前农村留守儿童关爱工作主要由妇联和教育部门承担，财政、公安、民政、文化等部门职责不清、落实不力，影响留守儿童关爱工作成效。因此，应当加强党政统筹力度，建立起政府主导、各部门协作的联动机制。比如，陕西石泉县经过几年探索，基本建立健全了“党政统筹、部门联动、教育为主、家庭尽责、社会参与、儿童为本”的留守儿童教育管护长效机制。各地应设立关爱留守儿童基金，各级政府每年配套安排一定资金用于关爱留守儿童工作专项经费。留守儿童关爱与服务应以政府为主，通过法律、经济、行政等手段建立长效机制，引导和促进妇联、教育、团委、学校、家庭及志愿者等社会力量，长期、稳定、有效地参与到关爱服务体系中去，把保障农村留守儿童平等发展纳入经济社会发展总体规划，动员全社会关注留守儿童，切实解决留守儿童教育成长中的突出问题。

(三)加大关爱留守儿童经费投入力度

留守儿童关爱工作是一个长期发展项目，从硬件设施到人员工资、再到学校建设，都离不开经费支持。一般而言，人口大县或劳务输出大县大多是农业大县、教育大县和财政弱县。如安徽省太和县2012年财政收入10亿元，人均仅578元，财政资金捉襟见肘，尽管对关爱留守儿童经费投入已做最大努力，但仍显力不从心，资金缺口依然很大。类似于太和县这样的情况在全国18个试点中占到了九成。因此，笔者建议将留守儿童关爱行动专项经费纳入中央财政预算，建立“政府投入为主，社会援助为辅，吸纳民间资金”的经费保障机制，加强省级统筹，加大中央财政转移支付力度。加强留守儿童关爱工作，建设农村寄宿制学校是有效措施，要按照国家寄宿制学校标准进行建设，特别是解决好留守儿童较为集中的寄宿制学校的生活教师、医务人员、保安人员的编制问题，解决寄宿制学校教职工的后顾之忧，让他们安心工作。总之，无论是关爱阵地建设、相关人员报酬，还是农村寄宿制学校发展，经费投入是关键。只有切实解决农村留守儿童关爱活动经费保障问题，关爱工作才会真正落到实处。

(四)建立一支稳固的专业化关爱队伍

从全国农村留守儿童关爱试点工作情况来看，普遍问题就是缺少一支稳定的专业化工作队伍。结合试点情况和相关调查研究结果，我们建议从以下三点去做：第一，做好社工队伍建设。由当地妇联牵头，教育部门协助，挑选有爱心、有责任心、有时间、有精力、有专业的社会工作人员组成社工队伍。社工队伍主要负责留守儿童在校外关爱工作，包括在企业、社区和家庭等场所为载体的关爱活动。第二，做好心理咨询队伍建设。全国18个试点普遍缺乏专业心理辅导人员，这是今后各地关爱服务工作亟待解决的问题。有条件的学校可以设立心理咨询室，引进专业心理辅导人员，没有条件的学校可聘请校外专业心理辅导人员，也可以请求社会专业机构，为留守儿童提供心理援助。第三，招募“三支一扶”大学生加入关爱服务队伍。自2006年国家开始实行“三支一扶”计划(即支农、支教、支医和扶贫工作)，当地政府部门可公开招募选拔“三支一扶”大学生参加关爱活动。建立一支充满爱心、年富力强的专业化关爱服务队伍是做好此项工作的保障。

(五)整合各种社会资源形成强大的关爱服务合力

我国农村留守儿童问题首先是个历史问题，随着我国工业化和城镇化的发展，该问题将在一定时期内长期存在。农村留守儿童问题还是一个综合性的社会问题，问题的解决还有赖于社会各种资源的整合，有赖于各种社会力量的共同推动。从留守儿童关爱服务组织来看，各级政府、妇联组织、教育部门、团委、人口与计生委、关工委、卫生部门、人事部门等等都应该为关心爱护留守儿童提供帮助。同时，家庭、学校、社会、慈善组织和个人也应该成为农村留守儿童关爱的重要力量。如何有效整合这些资源？除了来自政府的力量支持外，还需要有相关机构牵头负责，我们建议由各级妇联作为协调机构，各级中小学作为关爱服务的主要阵地，社区和家庭作为关爱服务的重要补充，形成校内校外都有人有场地有活动。农村留守儿童基本上处于基础教育阶段，其中大多数仍然处于义务教育阶段，从这个意义上说，政府理应成为留守儿童关爱的主要力量，为其提供公共产品。同时，关爱留守儿童还应争取广泛的社会力量的支持，尤其是要善于引导民间力量(如NGO)参与其中，为慈善团体和个人关爱农村留守儿童创造条件。总之，农村留守儿童关爱服务是一项长期而又艰难的工程，需要整合可以整合的资源，发动可以发动的力量，形成一股强大的合力，只有这样，留守儿童问题才有可能得到较好的解决。

[1]全国妇联课题组.我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告[EB/OL].2013-05-10[2015-05-20].http://acwf.people.com.cn/n/2013/0510/c99013-21437965.html.

[2]段成荣，吕利丹，郭静，王宗萍.我国农村留守儿童生存和发展基本状况——基于第六次人口普查数据的分析[J].人口学刊，2013(3):37-49.

[3]吕炜.农村留守儿童代理家长之法律思考——兼评留守儿童关爱机制陕西“石泉模式”[J].西北大学学报(哲学社会科学版)，2011(6):142-145.

[4]雷万鹏，杨帆.对留守儿童问题的基本判断和政策选择[J].教育研究与实验，2009(2):24-29.

[5]聂飞.基于家庭视角的留守儿童关爱服务体系构建[J].新疆社会科学，2014(4):119-125.

[6]陆国良，贵志祥.民族地区留守儿童关爱与服务体系的研究目标及路径[J].湖南科技大学学报(社会科学版)，2011(1):128-130.

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.03.017

2015-10-19

河南省人文社会科学重点项目(2016ZD101)

F323.89

A

1000-2359(2016)03-0091-05

石兰月(1976—)，女，河南宝丰人，河南财政金融学院副教授，主要从事教育管理及教育政策研究。