基于区域分工与合作的生态补偿机制设计

张 跃 胜

(新乡学院，河南 新乡453003)



基于区域分工与合作的生态补偿机制设计

张 跃 胜

(新乡学院，河南 新乡453003)

区域生态与经济协调发展是可持续发展的本质要求，但由于生态产品的产权模糊和外部性等问题，使得区域协调发展陷入困境。通过构建两类地区、两类产品的区域分工与合作模型，运用区域分工、比较优势和外部性等理论分析区域发展失衡的原因发现，构建区域间生态补偿机制是解决区域协调发展失衡和充分发挥生态产品正外部性的唯一办法。为实现区域生态与经济协调发展，根据生态补偿的利益相关者理论，构建纵横交错的网络型生态补偿体系，并从政府环保信息公开制度、公众参与积极性、政府NGO以及环保教育四个方面提出政策建议，为推进我国生态补偿机制建设提供理论依据。

生态补偿；区域分工；利益相关者；机制设计

一、引言

一般来说，区域间的生态补偿包括生态建设者补偿和生态破坏者补偿两种形式。生态建设者生态补偿是指生态受益地区的政府和企业对恢复生态功能、保护生态环境的生态建设地区的单位和个人实施的经济补偿，生态破坏者补偿是指对破坏生态环境或对生态环境造成不良影响的区域和企业组织实施的负面激励补偿。生态补偿不仅要关注末端治理中保护区造成环境污染主体的经济补偿，更应关注受益区 对保护区的生态补偿。而本文中的生态补偿主体就是指前者。

二、区域发展失衡的理论分析

本部分基于生态环境保护区和受益区的经济效益、生态效益及整体社会效益最大化的视角，运用分工理论、比较优势理论和外部性理论等对区域协调发展失衡的原因进行理论解释。

(一)区域间生态建设和经济建设的分工与合作

按照生产因素和资源禀赋的比较优势差异，保护区基于本区域的资源优势重点定位于生态环境的治理与维护，为全社会提供优质的生态产品和生态服务；受益区要根据本区域的资源优势和生产要素优势侧重于发展经济建设，为社会提供丰富而优质的物质产品[2]。生产生态产品和生产物质产品的区域之间可以通过实物补偿和价值交换等方式，来实现区域间生态与经济协调发展的新格局[3]。接下来，本文分析在生态产品和物质产品完全市场条件下的分工与合作。

假设存在两个区域：保护区和受益区。保护区在提供生态产品上存在比较优势，而受益区在提供物质产品上存在比较优势，为集中分析两种产品的供给，进一步假设两地区具有相同的偏好，人口无差异曲线相同，且两种产品之间不存在交易费用和运输成本，即生产资料能够在两种产品间自由地无成本交换(当模型放松这两种假设条件时，可以看作是产品价格的上升，因此会降低二者的产量，但当二者控制在一定范围内时，仍然可以提高两地区的社会福利水平)。假如两个区域是完全封闭的，即不存在区域间的合作，保护区和受益区根据各自的比较优势分别从事生态产品和物质产品的生产，因此在两地区的生产各自达到均衡状况，即两地区物质产品和生态产品的边际成本与边际收益相等时，保护区相对受益区，其生产的生态产品较多而物质产品较少，这也造成了保护区的生态产品价格要低于受益区的生态产品价格，而物质产品价格正好相反。

进一步假设两地区的产品可以自由流动，生态产品和物质产品可以自由流动，由于两种产品价格存在差异，基于效用最大化原则，保护区的生态产品会流向受益区，而受益区的物质产品会流向保护区，结果就是两地区的生态产品和物质产品价格趋于一致。假设保护区进一步提高提供生态产品的比较优势，必然会增加其提供生态产品的产量，与此同时，如果受益区进一步提高生产物质产品的比较优势，也会促进其物质产品产量的提升。如此，充分发挥区域间各自的比较优势，有利于提高全社会居民的福利水平。

2.2.3 两季稻合计产量比较 对照黄华占产量为12 736.44 kg／hm2，居第七位，比对照增产的品种有 6个，产量由高到低依次是天两优953、黄广油占、甬优4949、两优33、黄科香1号、黄科香2号，其中天两优 953 产量最高，为 14 481.09 kg／hm2，比对照增产 13.70%；A 优 338产量最低，比对照减产 9.02%。

(二)区域分工的效率与公平

对保护区和受益区进行区域分工，其目的就是为了推动区域之间不同功能的产品合理流动，即物质产品和生态产品的有效交换，进而促使包括经济效益和生态效益在内的整体效益最大化。

将物质产品产出视为经济效益产出，将生态产品产出视为生态效益产出，假设二者都是工业化建设的函数，其区别是物质产品生产是工业化建设的增函数，而生态产品产出是工业化建设的减函数。由于两地区比较优势和资源禀赋的差异，工业化建设对两种产品的边际产出也存在差异。物质资源对工业化建设的敏感性远不如生态资源，即在相同的工业化建设条件下，生态产品的减少程度会远远大于物质产品的增加程度，为此物质产品增加的程度要大于生态产品降低的程度。

从整体效率来看，保护区和受益区只有通过分工与协作才能够实现社会效益最大化。保护区适当压缩经济方面的工业化加速，工作重心投放到生态环境建设和生态产品与服务的生产上，这样可以在减少较少的物质产品条件下向社会提供更多更优的生态产品，从而实现生态效益最大化。受益地区加强经济方面的工业化建设，致力于物质产品生产，向社会提供更多更优的物质产品，从而实现经济效益最大化。正是这样的区域分工，造成了不同地区在生态效益和经济效益方面存在较大差异。当前我国区域功能划分非常明确，但合作机制却未形成，这不利于区域的公平发展。其原因是，在我国当前的政治经济体制背景下，物质产品具有清晰的产权属性，能够直接转化为经济效益，而生态产品虽然具有较强的正外部性，但其产权属性是模糊的，人们把大多数生态产品视为公共物品，导致其不能够进入市场进行自由交易，即生态效益不能直接转化为经济效益[4]。与受益区相比，保护区的比较优势在于生态产品的生产，但生态产品的生产过程大部分表现为外部性，仅有一小部分能够通过市场机制进行补偿，大部分生态产品被其他利益相关方无偿享用。这就导致保护区的边际成本大于边际产出，保护区因此不愿意提供生态产品，同时保护区为了提高本地区的经济效益进而选择效率较低的经济建设，最终造成经济产出增加不多而生态效益却大幅减少；相反，受益区在无法得到保护区提供的生态产品和服务时，必然会选择加大本地区生态产品和服务的投入，在总体资本固定不变的情况下，该区域具有较高效率的物质产品生产将无法得到充分发挥，这样的结局是两个地区的社会效益都处于低效率状态。本文认为，要解决生态区和保护区由区域分工所带来的市场失灵问题，政府必须出台科学合理的区域合作与分配制度，形成既能合理配置生态产品与物质产品又能妥善处理生态效益与经济效益矛盾的区域协作模式，实现区域经济发展和生态环境保护的协调发展。国外经验证明，建立跨区域的生态补偿机制是处理这一问题的最佳方式，也是实现区域经济与生态协调发展的最为可行的手段[5-6]。但是当前地方政府仍以经济效益为第一目标的有限理性很难自发地选择区域间生态补偿行为，这就需要上级政府的激励和约束[7]。

三、区域生态补偿机制的构建

本文基于利益相关者视角，综合现阶段两种生态补偿形式，构建纵横交错的网络式生态补偿机制，以完善我国现阶段的生态补偿机制。

(一)利益相关者视角下的生态补偿

从20世纪90年代，利益相关者理论的管理思想及其解决问题的思路开始受到生态环境研究者的重视，并逐渐应用于生态环境治理的研究中。生态环境资源是人们生产和生活的基本投入要素，所有行为都离不开生态环境资源的投入，而跨区域的生态环境资源利用中必然包含各级政府、居民以及企业的广泛参与，因此生态补偿政策的制度也应包含所有的利益相关者[8]。需要说明的是，生态环境保护利益相关者关系是基于生态环境的外部性形成的，因此，只有生态环境保护发生外部性现象时，才会形成利益相关者关联，如果没有影响利益的外部性事件发生，当事人就不属于利益相关者范畴。

生态补偿政策的制定和实施过程，应该涵盖所有的利益相关方，包括中央政府、各级政府、企事业单位、居民和非政府组织(NGO)。为更好地体现区域特性，本文从受偿主体(保护区)和补偿主体(受益区)两个角度对生态补偿的利益相关者进行分析。受偿主体是付出生态环境保护努力和成本以及因生态环境保护而发展受到经济建设限制的利益相关者，按照补偿的原因可以分为三类：一是受益者，他们提供了大量的生态环境产品，为受益区居民提供了大量的生态环境服务，因此应受到补偿；二是受限者，因为生态环境保护的需要，该类利益相关者的实际收入水平和发展机会受到限制；三是受害者，这是指因为生态补偿支付者的资源利用行为破坏了生态环境而使其受到损害，因此也应受到补偿。补偿主体是指享受到生态环境保护正外部性的，和因其资源利用行为带来负外部性的利益相关者。这类利益相关者需要按照一定的标准向受偿主体支付一定的报酬或者赔偿，同样按照生态补偿的原因，将该类利益相关者分为两类：一是受益者，是指从受偿主体的生态环境保护行为中享受到正外部性的利益相关者；二是破坏者，是指其生态环境利用行为产生了负外部性的利益相关者[9]。

生态环境服务的外部性和公共产品属性以及现阶段在生态服务价值评估和标准确定方面的限制，造成生态环境效益的经济价值准确评估存在较大的困难。因此，需要政府作为公共利益的代表对生态服务进行补偿，但政府失灵的存在决定了市场主体参与的必要性。从生态补偿的现实条件看，随着我国市场机制的逐步完善，在生态补偿领域适当引入市场机制，利用经济激励手段来促进生态环境保护与建设是必然趋势，市场机制的参与有利于建立公平、高效的生态利益共享及责任分担机制。另外，非政府组织(NGO)在生态补偿中的作用也是不容小视的，它能够将社会上的闲散资金集中起来，为生态补偿提供有效的资金支持；还可以通过环境宣传教育提高居民的生态保护意识和观念，保证生态补偿政策顺利运行，并真正有效地实现生态补偿所期望达到的目标。总之，政府失灵需要市场的补充，而市场的失灵也需要政府的完善，政府和市场的双重失灵需要NGO的参与。

(二)跨区域生态生态补偿机制

现阶段的生态补偿实施方式可以分为两种：市场为主和政府为主的补偿形式。市场机制相对健全的国家倾向于选择市场为主的形式，而大部分发展中国家更多地倾向于选择以政府为主的生态补偿形式，通过生态转移支付的形式完成生态补偿，这在我国尤为明显。我国现阶段的生态环境治理机制基本上是官僚制的单一治理机制，生态补偿基本上由政府完成。我国大型的生态补偿项目，如退耕还林还草工程、“三北”防护林工程以及国家重点生态功能区建设等，而基于市场平等交换的市场形式还基本上处于起步阶段。这种以政府为主的生态补偿形式在取得巨大成果的同时，也存在严重的问题，并且随着我国生态补偿面临的投入规模增大、融资缺口明显以及融资渠道单一的现实矛盾逐渐凸显和加深，加强政府间的横向转移支付、引入市场机制亦成为必然[10]。国际环境与发展研究所(IED)通过对中国生态补偿现状进行分析，认为在中国生态补偿领域中政府起着主导作用，未来市场将发挥更大的作用，但需要政府为市场发挥作用创造条件。应该看到，政府为主的生态补偿形式和市场为主的生态补偿形式并不矛盾，政府力量和非政府力量可以相互合作、相关补充，共同完善生态补偿机制，提高生态环境保护的效率和生态服务的产出。也就是说，补偿制度的完善既需要依靠政府的强制力也需要发挥市场的资源配置功能，并且还需要非政府组织的智力支援，三者相辅相成才能保证生态补偿机制的长效性和生态环境资源的永续利用[11]。

为此，本文构建的区域生态补偿机制，是财政转移支付为主、生态交易市场为辅、第三方机构参与的“政府补偿纵横交错，市场补偿贯穿其中，政府企业居民全参与”的网络状生态补偿体系。

政府补偿主要包括纵向财政转移支付和横向财政转移支付两类，纵向财政转移支付是指中央政府对地方政府从事生态保护的财政转移支付，以非市场运作为主要途径，其主要资金来源为税收和收费等。财政政策的重要作用体现在，一是通过财税政策来保证生态功能区建设补偿资金的充足，二是可以通过财税政策引导生态功能区内的产业合理发展，三是通过财税政策的支持可以加强不同类型生态功能区主导生态功能的恢复与建设，四是通过建立财税激励机制可以鼓励公众积极参与到生态功能区的建设中。但是，由于纵向生态财政转移支付无法在保护区和受益区之间建立直接、紧密的补偿关系，加之中央政府难以掌握各个区域的具体情况，所以只能建立比较统一的生态补偿转移支付制度，但这样会影响生态补偿的效果，而横向转移支付方式能够直接、有效地协调那些生态关系密切的相邻区域。横向财政转移支付是基于生态服务正外部性原理的，补偿主体向受偿主体支付财政转移的制度，其核心是通过受益区地方政府向提供生态服务或者发展受限的保护区地方政府转移部分财政资金，在生态服务联系密切的区域间建立起跨区域的生态服务交换关系，从而内部化生态服务的正外部效应。

市场同样是生态补偿中不可忽视的重要力量，在跨区域生态补偿中发挥着重要的作用，我们不仅要强调政府作为责任主体的地位和作用，也要强调市场在促进生态环境保护与建设中的地位和作用。建立市场补偿机制是完善保护区和受益区生态补偿机制的重要途径，其重要作用体现在：一是能够实现生态补偿主体多元化，弥补各级政府的财力约束，增加生态环境保护的资金投入；二是市场机制的运行是以价格机制和供求机制为基础的，受偿主体和补偿主体之间可以通过讨价还价实现生态补偿的公平交易，有利于确立合理的补偿额度，提高交易效率；三是价格机制能够更好地体现生态产品和服务的经济价值，使得居民意识到生态产品与服务和工业产品和服务一样也能够创造经济价值，有利于提高居民的生态环境保护意识。

21世纪以来，非政府组织(NGO)作为政府和市场以外的第三方力量，在经济社会事务中的作用越来越重要。环保NGO通过参与政府生态环境保护计划、影响企业资源利用方式以及生态环境援助和宣传教育等多种形式参与到生态补偿中来，在促进生态环境保护中发挥重要的作用。但在现阶段来说，我国这类生态补偿的重要利益相关者的作用还很微弱，但随着我国公民环保素质的不断提高和市场机制的不断完善，必将发挥其重要作用。环保NGO的运行方式主要包括：一是寻找资源对补偿对象提供实物和资金补助；二是组织环保活动进行环保意识和环保技术的宣传教育，提高公众的环保能力和环保观念，并通过各种可行的途径为公众通过技术援助和支持；三是参与各级政府的生态环境保护建设项目听证会，为制定相关的补偿政策和补偿标准提供有益的政策建议。此外，国内的环保NGO还能够吸引国内外其他基金资助，提供更多的生态补偿资金。

四、结论和政策建议

本文综合运用区域分工与合作、比较优势和外部性等理论构建了“两类地区、两类产品”的理论分析模型，对区域经济发展和生态保护失衡的原因进行探讨，认为环境产品的正外部性是区域发展失衡的最主要原因，而建立区域间的生态补偿机制是解决区域协调发展困境的唯一出路。随后，本文基于利益相关者理论视角，建立了包含政府、市场和NGO三者在内的纵横交错的网络式生态补偿体系。为推动纵横交错的网络式生态补偿方式的实施并取得预期效果，本文提出以下政策建议。

(一)健全环境保护信息公开制度，增强信息的公正透明度

《中华人民共和国环境保护法》(2014)的第五十三条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。” 环境信息对于公众参与有着十分重要的作用，公众参与的前提就是公众能够准确及时地获取生态环境和生态资源保护、污染治理以及环境质量等方面的信息，只有在充分了解环境信息的前提下，公众才能在环境保护中发挥应有的作用。在自上而下的政府官僚制管理体制下，我国环境信息发布的主体是政府环保部门。这些部门应依法及时、准确地公开涉及公众利益的环境质量信息，以便于当地公众的监管。

就公开内容来说，中央政府和地方政府要对生态环境质量、生态环境保护政策的制定及执行状况、生态移民搬迁及搬迁补助状况、工程建设的环境评估状况、排污收费状况和污染治理状况等相关信息进行公开，使广大民众能够准确及时地了解到关系切身利益的相关信息，更好地行使监管权利，对违法行为进行举报。就信息公开方式来说，随着信息技术的发展，现阶段的政府信息公开方式应更加多样化，如建立政府公报的“信息资料室”、“信息电子公告栏”、“环境保护政府工作网站”以及“微信群”等多种方式公开生态环境保护和污染治理方面的相关信息。

(二)调动社会公众参与生态环境保护的积极性

社会公众积极参与是提高生态环境保护效果的重要途径之一，社会公众在生态环境保护和治理中不应是被动消极的接受者，而应是积极主动的参与者。社会公众参与的积极性来源于本身利益的保护，因此要想提高社会公众参与生态环境保护的积极性，必须尊重并最大程度地满足居民的利益诉求。同样，我国法律法规也对公民参生态环境保护提供了法律依据，如我国《宪法》中明确规定“人民按照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济事务、管理社会事务”，这是我国公民参与环境管理的宪法依据。增强公民参与环境保护的积极性，一方面要有制度保障，可以通过法律法规的完善，逐步提高社会公众参与生态保护和环境污染治理的地位，强调生态环境保护中“公众参与”的重要地位，在条件允许的情况下，可以将社会公众的责任和权力纳入国家基本法(如写入《宪法》当中)，使其监督建议及部分决策的权力得以制度化，逐渐提高当地居民和社会团体等社会公众的参与程度；另一方面还要在物质方面提供激励，《中华人民共和国环境保护法》(2014)的第二十二条规定：“企业事业单位和其他生产经营者，在污染物排放符合法定要求的基础上，进一步减少污染物排放的，人民政府应当依法采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持。”第二十三条规定：“企业事业单位和其他生产经营者，为改善环境，依照有关规定转产、搬迁、关闭的，人民政府应当予以支持。”居民、农户和企业是以自身利益最大化为行为选择目标的，而环境保护的正外部性和环境污染的负外部性使得这些行为主体的收益和成本不匹配，因此更倾向于选择“搭便车”行为。因此在对环境污染者进行处罚收费“惩恶”的同时，更要“扬善”，政府可以成立专门的生态保护保护激励基金，对积极参与生态保护共同治理的社会公众给予物质奖励，并在其他可能获得私人利益的项目和工作方面给予优先考虑。

(三)促进环保NGO积极参与生态环境保护，发挥第三方优势

与居民个体相比，环保NGO的力量和影响力更加强大，并已为国家和社会所接受，它在表达公众环境利益、参与生态环境保护事务中具有不可替代的优越性。现阶段在我国生态环境问题的解决中，屡屡见到环保NGO的影子，并且其实践取得了显著的效果。关于环保NGO的组建和运行，从政府方面来讲，要为参与共同治理的环保NGO在制度和政策上提供参与的空间，通过合理的组织框架以及行政保证，明确地方环保组织的法律地位和职责权限，保证环保组织的参与性和自主性。从环保NGO的组建方面来讲，环保NGO应由当地的环保人士、环境专家等社会精英和环保公益组织牵头，通过宣传该组织的宗旨、会员的权利义务，让居民了解环保组织与其自身利益息息相关，鼓励居民参与其中，争取建立包含整个所有居民在内的NGO。此外，环保NGO的组建还要保障特殊群体(残疾人、少数民族、贫困人群等等)的权利，针对群体的特点设定参与方式，对参与有一定困难的群体，给予政策上的支持，保证各个群体都能参与其中。从环保NGO的运行方面来讲，一方面应制定合理的运作规则和组织章程，建立自律机制，实现成员的共同管理和自我管理，保证组织具有与政府建立信任合作关系的坚实基础；另一方面，在资金来源上，环保NGO可以自筹经费，争取受益者的捐赠和其他环保人士和组织的社会捐赠以及政府的资金支持。

(四)加强环保教育，普及环境保护及其治理知识

公民具备一定的环境保护及治理知识是其参与生态环境保护和监管政府行为的必要条件。公民必须具备认知、识别和理解环境信息的能力，才能最大限度地参与到环境保护与环境治理当中。政府、环保NGO以及具有较强环保意识和知识的环保人士和社会精英以及环保志愿者应积极对公众进行环境知识的宣传教育，以提高其参与生态环境保护能力。具体来说，笔者认为应从以下几个方面入手：一是乡镇政府、社区居委会和村委会应定期或者不定期地召开居(村)民大会，对环境保护知识进行讲解，让居(村)民具备基本的环境认知能力；二是通过居委会、村委会政务宣传栏、环境知识宣传标语等方式加大对环保技术、治理知识等内容的宣传和普及；三是环保NGO可以定期或者不定期地组织会员进行环境知识和环保技术的学习，并邀请环境保护方面的专家学者进行现场讲解和教育；四是社会精英和环保志愿者等可以向居(村)民发放有关环保知识和环境治理技术宣传册，并利用空闲时间对居(村)民进行讲解，答复村民的疑惑；五是环境保护从娃娃抓起，学校应加强有关环境保护和监测治理的正规教育，使学生从小就树立环境保护义务以及环境公平的意识。

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Study on the Regional Division,the Imbalance of Development and Ecological Compensation

ZHANG Yue-sheng

(Xinxiang University,Xinxiang 453003,China)

The regional coordinated development of ecology and economy is the essence of the scientific development and the requirement of sustainable development, but the problems of the fuzzy property and externality of ecological product make the region coordinated development be into predicament. The paper structures the regional division model consist of two regions, two kinds of products, to explaining the reasons for the imbalance in regional development from the perspective of the regional division comparative advantage and externality theory, and deem that the construction of inter regional ecological compensation mechanism is the only method to solve the imbalance problem of regional development. Then the paper proposed to build a criss-crossed network type ecological compensation approach according to the stakeholder theory, in order to consolidate and promote the construction of ecological compensation mechanism in china. Finally, the paper put forward policy suggestions from four aspects as the government environmental information disclosure system, public participation in government, NGO and environmental education.

ecological compensation;regional division;coordinated development;stakeholders

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.03.014

2015-12-05

国家社会科学基金重点项目(12AZD103);教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(15JZD012)

F062.2

A

1000-2359(2016)03-0067-06

张跃胜(1973-)，男，河南延津人，新乡学院副教授，西安交通大学经济与金融学院博士研究生，主要从事生态经济、环境经济研究。