公共财政模式下我国公民的预算参与权实现

2016-03-16王晓慧

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2016年3期

关键词：参与权公共财政财政

王晓慧

(河南师范大学法学院,河南新乡 453007)

公共财政模式下我国公民的预算参与权实现

王晓慧

(河南师范大学法学院,河南新乡 453007)

保障和实现公民的预算参与权是现代公共财政模式的当然要求，公民可通过多种途径、多种方式全方位、多环节参与到国家预算进程中。在预算活动中引入公民参与，有利于提升国家现代化治理能力，增强公民主人翁责任意识，防范政府的财政肆意行为，构建公民与国家间的良好信任关系。但我国公民的预算参与权实现仍面临着诸多问题，包括政府主导性强，制度规范缺失，民众参与意识不强，参与能力有限，参与层次低，参与环节单一等，尚需在政府预算理念转变，相关法律制度完善，公民预算能力提升，预算公开可读，预算参与权救济等方面做出努力。

公共财政；预算参与；权利实现

自从以协商民主、合作治理为特征的新公共管理运动兴起以来，公众参与日益成为现代公共管理的重要环节，得到众多国家普遍认可，在公共预算领域，适当引入公民的预算参与，既是公民宪政参与权的体现，也是现代化国家治理的必然要求。现代化的国家治理能力、治理体系是我国新的国家治理目标，公共财政也日益成为我国主要的财政模式，2014年新修改的《预算法》更是专条规定了公民在基层预算中的预算参与权，如何在预算领域引入公民参与，实现预算民主，强化预算监督是我国新时期需要考虑的预算改革目标，但其所面临的问题也无法回避。

一、公共财政模式下的公民预算参与权解读

所谓“公共财政”指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，公共财政是与市场经济相适应的一种财政类型或模式[1]。“公共财政”的要义并不在于新古典主流经济学所表明的“市场失效”这一经济逻辑起因，而在于其预算法治和民主财政的“政治实质”内涵。公共财政模式下，所有政府财政行为应遵循的原则是财政决策民主原则、财政支出公共原则和财政监督公开原则。财政决策民主是指政府的相关财政决策应充分发扬民主，通过直接或间接民主的方式听取民众意见，社会每一公民都有权参与到公共财政决策的某个环节，充分保障社会成员的财政参与权。财政支出公共是指财政支出要以满足社会公共需要为主，向社会提供公共产品、公共服务，弥补市场缺陷。财政监督公开是指公共财政的运行要接受社会公众监督，政府应以适当形式向社会公开财政收支状况，使公众知悉财政收支的流向与数额，充分保障社会公众的获知权。

我国国内的公共财政是随着改革开放和市场经济体制的建立逐步确立的，改革开放前，我国财政模式一直是建设性财政模式，财政收入不以税收为主，公有企业利润是主要财政收入，财政支出也不以公共支出为主，经济建设支出占比较高，国家对财政的收入与支出绝对控制。但随着上世纪90年代初社会主义市场经济体制改革目标的确立，我国财税体制才有了较大幅度的改革，税收日益成为主要财政收入，财政支出也逐渐以公共支出为主，1998年的全国财政工作会议更是明确了公共财政框架的建立目标，公共财政模式逐渐得以确立。

政府预算是政府在一定财政周期内关于收入与支出的计划，反映政府的财政收支状况，政府所有财政收支都要在预算中予以体现。预算在一国财政体系中占有着重要位置，相关的预算活动在任何国家都是一项最为重要的财政活动，而规范预算活动的制度规则也是公共财政制度的重要组成部分，公共财政制度的产生与发展一直都伴随着预算制度的产生与发展。

预算不是一个从来就有的概念，它是伴随着资本主义的发展而逐渐形成的。世界最早预算概念的提出是从英国开始，英国早期的资本主义生产方式出现后，其实际的统治者常因财政的收不抵支向新兴的资产阶级借债，而随着英国新兴资产阶级经济实力的日益雄厚，他们为了维护自身权益，提升其在国家中的政治地位，并夺取财政权、打击封建统治者，向英国当时的统治者提出政府的财政收支必须要编制计划，并经议会批准才能生效。这一要求经过长期的政治斗争才最终得以实现，这是最早关于现代预算制度的起源，是新兴资产阶级同封建君主进行较量的直接结果。随后伴随资本主义国家的建立，为了加速私人资本的积累，资产阶级通过议会来限制和规定政府的活动范围，要求国家活动所需的支出与收入，都必须有事前计划，形成具有约束力的预算[2]。在预算制度的历史演进中，逐渐确立了国家的财政收入与支出必须要经过人民的代议机关——议会通过这一原则，使民主与法制成为约束政府财政行为的重要手段，公共财政模式有了最初的发展。

从公共财政角度看，财政预算是公共财政收入的法律基础,是公共财政支出的合法性依据,也是财政监督的法律标准[3]。因此，实行公共财政的国家，其国家预算中必然贯彻公共财政的基本原则，即财政决策民主原则、财政支出公共性原则和财政监督公开性原则等，正是在这一意义上，公民应享有通过各种合法途径与方式参与预算的编制、执行，并依法对政府的财政行为进行监督的权利，我们关于公民预算参与权的讨论亦是在此一意义上展开的。公民的预算参与权是公共财政的当然要求，因为要保证财政决策的民主，就必须允许公民广泛参与财政预算过程，没有公民的大量参与，民主无从谈起；要保证财政支出的公共性，就必须广泛听取民众关于公共需求的意见，有效反映民众偏好，提供民众急需的基本公共服务；要保证财政监督的公开就必须将所有财政活动置于民众监督之下，脱离民众的监督，公开亦失去了意义。

从世界范围看，公民预算参与权的实现可以多途径、多环节、多领域实现，可以是代议民主下的间接参与，也可以是直接民主下的直接参与；可参与基层预算，也可参与国家预算；可在预算编制、审议环节参与，也可在预算执行、实施阶段参与，还可在决算、绩效评价阶段参与；可是单个项目预算的参与，也可是综合预算的参与。一个国家公民预算参与的途径、层次、环节、领域越多，越能体现其预算民主的发达程度，越能反映公共财政的普遍性要求。

二、保障和实现公民预算参与权的现实意义

长期以来，我国预算管理思想严重，预算公开、预算民主、预算监督思想匮乏，国家预算活动常被认为是国家预算管理机关职权范围内的事情，在预算编制、审议、实施、调整、决算等环节，少有公民参与，公民的代议机关人民代表大会有预算审议、预算监督等权力，但基于我国预算制度的诸多限制，其监督功能没有得到充分发挥，甚至流于形式。因此，保障和实现我国公民的预算参与权不仅是公共预算的当然要求，也是我国预算制度改革的现实需要。

(一)保障和实现公民预算参与权是国家治理现代化的必然要求，有利于提升我国现代化治理能力

“国家治理体系和治理能力现代化”是我国在经历了较快经济发展之后在新的历史阶段确立的新的国家治理改革目标，而现代化的国家治理必然包括现代化的财政制度，历史上成功进行现代化转型的国家，几乎都经历了现代化财政制度的转型，如英国、美国、德国，日本等，无一不对其预算制度进行改革，以适应现代化的国家治理要求。现代化财政制度虽有着丰富内涵，但现代化的预算制度一定是现代财政制度的基础，现代财政制度必然包含全面规范、公开透明的现代预算管理制度。2014年中共中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》就明确指出我国的预算管理制度改革要从七个方面推进，其中就包括要建立以预算公开为核心的预算透明制度；要推进民主理财，建设阳光政府、法治政府；要推进科学理财和预算绩效管理，健全运行机制和监督制度等。应该说，预算公开透明、预算民主、预算监督、预算绩效是现代预算制度的当然内容，要实现这些内容，就要保证公民能参与预算的编制、审议、执行、监督等，使预算公开有意义，预算民主能落实，预算监督有主体，预算绩效可评价，国家的现代化治理能力有所体现。

(二)保障和实现公民的预算参与权是公民政治参与权在预算领域的延伸，有利于增强公民主人翁意识

政治参与权是公民的一项基本政治权利，指公民通过各种合法的途径和形式参与国家事务和社会公共事务的管理，发表自己独立的意见。政治参与权是一项集合性权利，不仅包括对国家政治生活的参与，还包括对社会公共事务的参与，不仅包括行为主体对某一过程的参与，还包括对行为结果的评价。在现代民主国家，公民参与是民主政治的核心，是公民权利的重要内容，我国宪法第一章和第二章分别规定了我国公民的政治参与权，因此可以说公民的预算参与权不仅是公共财政模式的要求，也是我国公民政治参与权在预算领域的延伸。各级各类预算活动是政府活动的基础，尤其在我国新《预算法》首次确立全口径预算体系后，政府各级各类活动更是应受政府预算的约束，公民通过参与预算过程可以切身感受到被尊重，其主人翁意识也会明显增强，预算参与过程可以成为现代公民意识的培育过程，通过预算参与有利于在全社会范围内创建一种参与型民主文化，使公民的政治参与权以一种看得见的方式体现出来。因此，有人指出参与式预算是一所公民学校，公民在参与式预算过程中，要学会表达利益，学会平等地与不同群体讨论、协商，学会关注公共问题、维护公共利益，从而提高公民的参与意识和参与能力[4]。

(三)保障和实现公民的预算参与权有利于防范和限制政府的财政肆意行为，保证政府财政权理性行使

改革开放后，我国经济一直处于赶超状态，为满足短期内经济赶超发展的需要，我国政府一直属于强权政府，各类改革都以一种自上而下的方式推进，政治上也一直都处于威权政治状态，无论是共治威权还是法治威权[5]，党领导下的各级政府在整个政治、经济、社会发展进程中处于主导地位，决定着国家未来的发展方向、发展策略，体现在财政预算领域就是政府对整个预算的主导。在我国，政府是预算的编制主体，又是预算的执行主体，权力机关对预算的编制和执行虽有监督权，但其监督作用有限。在预算管理理念影响下，利益独立化的各级政府在政绩、声誉、福利等目标诱导下并不情愿编制给自身带来太多束缚的详尽预算，甚至不想把政府的各类收支项目纳入到预算中，最终导致实践中预算对政府的约束作用有限，政府的财政肆意行为、财政滥权行为大量出现，政府官员贪污腐化，政府权力失控，不断增加的行政成本又转向侵蚀公众的财富与福利，使得预算的公共性难以实现[6]，给国家财政资源造成巨大浪费，不仅影响了预算的严肃性，更直接侵蚀了政府的公信力。因此，在预算程序中引入公民的预算参与权，让公民通过各种途径和方式参与预算的编制、执行、监督，既可提升预算内容的民主性、科学性，又可强化预算的约束力，防止和限制政府的财政肆意行为，使政府的财政权得到实质性制衡和约束，保证政府能理性行使财政权，从制度上根本防范各种财政腐化行为的发生。

(四)保障和实现公民的预算参与权有利于建立公民与国家间的良好信任关系，保障国家各项财政计划顺利实施

财政手段是政府实现其经济职能的重要手段，而政府各项财政手段的运用离不开政府的财政预算，如果在财政预算的编制、调整、执行、监督等环节，将公民长期置于预算决策之外，不考量公民关于预算的意见、偏好，最终结果可能是，公众对理当关注的公共事务缺乏热情，被通过的预算方案迟迟得不到民众的广泛理解与支持，预算的实施进程面临各种阻力与障碍，国家相关的财政计划、财政措施不仅得不到有效规范的实施，甚至可能遭遇来自民众的抵制与抗议。国外预算制度历史演进中伴随的各种与预算税收有关的斗争与革命即是例证。一个开放、负责任的政策制定过程才能使民众对政府有更好的理解，才能更有效地改善民众对政府的信任[7]，在国家预算的各个环节引入公民参与，尤其在一些公共设施、公共服务、公共政策等方面广泛听取民众意见，对民众意见及时进行跟踪、反馈与采纳，实行最为广泛的民主，由此通过的预算方案才能获得民众更多的理解与支持，在民众与政府间建立起一种良好的信任关系，减少财政方案、财政计划实施进程中的阻力，保障其顺利实施。

三、我国公民预算参与权实现的困境

近些年，为推进我国预算制度的改革，保障和实现公民的预算参与权，我国一些地方在借鉴国际经验的基础上开展了一些参与式预算改革，如浙江的温岭、上海的闵行、北京的麦子店、河南的焦作等，他们是保障和实现我国公民预算参与权改革的先行者，虽然各地公民参与预算的层次、范围、途径、方式、方法等各有不同，但为我国公民预算参与权的实现积累了经验，尤其是其实施进程中反映出的一些问题更是值得我们反思。参与式预算虽只是公民预算参与权实现的一种途径，且仅在一些基层预算中开展，但其反映出的问题则带有普遍性和代表性，关涉我国公民预算参与权的全面彻底实现。

(一)参与的广度、深度普遍依赖于地方政府，缺乏制度性的法律依据

在各地进行的参与式预算改革试验中，无论是公民对预算的直接参与，还是通过权力机关所进行的间接参与，其参与的组织与策划基本上都是在当地政府或权威机构的倡导和支持下进行的，存在“政府主导”的明显倾向，甚至出现政府主要领导更迭相关改革停滞的现象。参与式预算改革有利于限制政府的预算权力，避免各种财政恣意行为，但从深层看，更是关涉权力结构的重新调整和利益资源的重新配置，若政府过多介入并主导这一过程，则有可能挤占公民的预算参与空间，不仅不利于形成长期的参与型文化，更使相关改革成果难以形成持久性的制度机制。同时，政府作为理性的利益最大化者，其容易陷入“理性人”困境，为方便获取某种利益，其可以利用制定政策的机会使执行权变成获取私利的工具，在纳税人预算参与权实现的道路上设置重重障碍，排斥纳税人在政策制定时的参与，堵塞政府与公民相互沟通的渠道，最终实现其目的。同时我国的威权政治环境使政府权力在整个权力结构中实质处于主导地位，自上而下形成威权，各级政府倾向于对上负责，其对公民的预算参与并不具有体制范围内的内生动力，由其主导公民预算参与权改革本身存在二律背反的尴尬，如果政府不能赋予预算参与者平等地位，而只是将公民预算参与作为缓解不断提高的预算透明压力的手段，那么这种预算参与不可能发挥实质性作用，甚至可能沦为政府官员“粉饰政绩”的一种手段，使得公民的预算参与形同虚设。

无论是粉饰政绩的需要，还是具有改革精神的个别官员驱动，由政府主导公民预算参与权改革都存在诸多不确定因素，人亡政息，政策变则法变，这从根本上不符合法治的内在要求，也难以保证公民预算参与权的实现。由政府主导参与式预算改革是现有体制下的权宜之选，现有制度环境尚不能给公民的预算参与权行使提供具体的制度规则，新修订的《预算法》虽有较大进步，规定县以下基层预算草案要在人民代表大会审查前，采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见，但在参与的途径、方式、后果、责任等方面仍缺乏较为具体的规定，只能由各地政府通过不同形式的实践予以探索。

(二)参与层次偏低，参与环节单一，参与领域狭窄，不能满足预算参与权实现的普遍性要求

目前我国已开展的参与式预算改革各地各有不同，且呈点状分布，有的是通过完善人民代表大会制度来强化公民对预算的参与和监督，有的是通过公民直接参与政府预算编制来实现公民的预算参与权，就参与层次而言，有的从乡镇开始，有的从社区街道开始，有的虽已衍生延伸至市县一级，但从各地情况来看，集中于乡镇社区等基层领域的较多，对县市以上预算进行参与的还比较少，参与的预算层次普遍较低。就参与环节来看，各地的参与式预算主要集中于预算编制环节，或者是部门预算的编制过程，或者是人大的预算审查过程，虽个别地方已将参与式预算拓展到预算的执行、决算、绩效审查等环节，但从全国情况来看，公民能够对预算全程进行参与的还非常少。就参与领域而言，目前各地参与的预算项目主要集中于与当地居民切身利益紧密相关的社会发展和民生领域，能够进行全方位参与的只占少数。从最基层、预算最初环节和与公民切身利益最直接密切相关的领域开展参与式预算改革，从当下来看，也许最有利于调动公民的预算参与积极性，民主土壤也最易松动，但从公民预算参与权的普遍要求来看，这些还远远不够。此外，我国乡镇一级的预算单位能够运用的财政资金非常有限，其自身财税收入少，自主性财政资金少，相当多的财政资金来源于上级政府对下级政府的转移支付，虽一些较为发达的乡镇可通过转让土地使用权获得一定比例的土地出让金，但这笔收入不稳定且呈逐年递减趋势，因此，这一级别编制出的预算可能会由于财政收入的不稳定而不能完全实施，导致公民的预算参与积极性受到影响，因此有人主张实行参与式预算的最佳层次是市县级预算。

目前公民的预算参与现状也说明，我国公民的预算参与权改革还只是一个开始，现有的政治、财税体制为基层预算民主改革提供的腾挪空间还十分有限，要使公民的预算参与权能够进一步拓展仍是一件十分困难的事情。

(三)预算编制粗陋，透明度不高，专业性太强，预算参与困难

要保障公民预算参与权、监督权的有效行使，公民能够看得到、看得懂预算就非常重要，财政预算的内容要保证公开透明、通俗易懂，参与者了解预算相关信息越详细，越有利于参与者作出合理选择。然而我国政府的预算编制十分粗陋，许多都是编制到类款一级，能够编制到项目一级的还是少数，相较于西方国家动辄几百页的预算案，我国政府的许多预算案都还只是草草几页，能反映的问题十分有限，一些数据更是无从发现，如长期以来大家呼声比较高的三公经费问题，在一些部门预算中仍无从查找，相关的预算说明也比较有限[8]。此外，由于我国预算长期以来以政府为主进行编制、执行，因此专业性比较强，普通民众很难看懂政府预算，甚至许多人大代表都看不懂，政府要么缺乏对相应预算内容的解释和说明，要么解释得过于笼统，隐藏信息太多，这些都直接影响了民众对预算的参与和监督。

造成这种现状有历史原因，也有政府原因，一方面各地财政受当地领导影响较大，基于政绩需求，各地领导都希望在财政上拥有较多自主裁量权，希望基层部门的预算和支出都比较粗线条。另一方面政府也不想让民众知道太多，因为粗糙、不透明的预算能够给相关部门和领导以“特权”，能够使他们进行权力寻租，这种惯性使得各地政府包括相关部门很难在短期内割舍自身长期拥有的特权利益。

(四)被动参与多，主动参与少，参与能力有限，直接影响参与效果

我国历史上缺乏较好的民主法治传统，以致长期以来我国公民对公共事务的关切度不高，民主参政意识不强，体现在预算参与问题上同样如此，许多地方的参与式预算改革，多由政府作为相关改革的发起者、支持者，在具体改革实践中，为让公民能够参与预算过程，往往由政府邀请各界人大代表、政协委员和其他各界人士参与预算过程，或者由各区域推选代表，有些地方甚至还需做民众的动员工作，这都是被动式的参与，直接限制了公民预算参与的效果。出现这一现象的原因很多，除了民主自治传统的缺失，另外还有两个原因，一是民众的参与能力有限。我国政府的预算活动长期以来脱离群众，预算当然地被认为是政府职责范围内的事情，与民众无关，民众很少关注政府的预算问题，政府也少有对民众进行预算宣传，制定出的预算也似乎没想着让民众看懂，结果是民众缺乏相关的预算背景知识，不了解政府预算，看不懂政府预算，即便有参与也只是局限于对单个项目的参与。二是民众对政府的不信任。我国在预算领域的强政府，弱民众，使得民众对预算编制、审查提出的一些意见和建议不能得到及时的反馈和回应，甚至最终的预算决策权仍留存于政府部门内部，民众的参与积极性自然会受到很大影响，参与似乎是可有可无之事，不参与也罢。

美国哥伦比亚大学政治学教授乔·萨托利在他的《民主新论》中说，“恰当的理解，参与的含义是亲自参与，是自发自愿的参与。……参与是自发的，所以和(由他人的意志)促动截然相反，即它和动员相反”[9]。最有效的参与是自发自愿的参与，只有公民自发自愿的参与才能弥补我国现有预算民主的不足，显然我国公民还缺乏这种自发自愿参与的动力和能力。

(五)缺乏对公民预算参与权的救济途径

无救济即无权利，没有有效的救济，就不会有真实的权利，有效的救济就是权利实现的必要保障。公民的预算参与权属于宪法性权利，是公民政治参与权在预算领域的延伸，我国历来忽视对公民宪法性权利的救济，在公民预算参与权没有得到社会广泛认可的情境下，对公民预算参与权的救济更是一片空白，或因原告资格不具备，或是被诉行为超范围，无论是行政体内的行政复议，还是司法体内的行政诉讼，亦或尚未建立的违宪审查，都不能为公民的预算参与权提供一条制度内的救济之路[10]。因此实践中，公民的预算参与权就可能演化为一项可有可无的权利，公民可否享有，在多大范围内享有，享有的途径与方式应该如何，这些都要听从于具体执政者的给予与施舍，得不到也不能从司法途径上寻求救济，这难道不是一种本末倒置的做法？

四、保障和实现我国公民预算参与权尚需解决的问题

公共财政模式下需要公民多环节多领域自主自愿地参与预算的编制、审批、执行、决算、绩效评价等环节，发表自己的声音，表达自己的需求，从公众角度评价政府的财政行为，但要真正做到公民预算参与权全面实现，以下几个方面的还需进一步努力。

(一)改变政府预算管理理念，确立现代化的公共预算理念

我国政府在预算领域的长期主导地位导致政府现代化的公共预算理念缺失，自上而下缺乏对公民预算意见的重视与维护，我国虽有一些持续不断的预算参与改革，但进程缓慢，差强人意，其最大阻力仍来源于政府，政府预算理念不变，民众很难参与其中，也缺乏参与的意识与行动。我国新《预算法》修订之时，预算法是政府“控权法”还是政府“管理法”尚且争论不休，足以证明理念转变何等艰难。尽管新《预算法》最终明确了预算对政府的控权功能，确立了现代化公共财政理念，但在实践中要真正实现这一转变还有很长的路要走，要依赖于政治宣传，还要依懒于政府理念转换的决心与恒心，迫于压力的政治作秀不仅不会持久，反而会让民众有被愚弄之感，因此我国公民的参与式预算改革要想走得更远更久，政府的预算理念转变起着决定性的作用。

(二)建立和完善公民预算参与权实现的相关制度规范

公民预算参与权行使的功能之一就是对政府进行控权和监督，因此仅依赖政府的观念转变还不足以保障公民预算参与权的实现，还需要制度性的规范建设，使公民的预算参与有法可依，有路可循，尤其要具化公民预算参与的途径、方式、环节、领域，以及预算参与权难以得到保障时的司法救济等。在这方面，我们可以借鉴预算发达国家的制度经验，总结我国本土的地方性实践经验，如延长预算草案编制时间，以听证协商会议、网络公开讨论、公益项目竞标等方式使公民能够参与预算草案的编制、审查等环节，拓宽行政诉讼原告资格，建立纳税人公益诉讼制度，监督政府的预算滥权行为，通过一定形式的民意调查让公民参与预算绩效考察等。

(三)提升公民预算参与能力，提高公民预算参与积极性

预算是专业性较强的活动，通常情况下公民缺乏与之相关的专业知识，但这不是将公民拒之门外的理由。预算关涉每个人的切身利益，每个人都有参与其中的权利，虽然公众的参与能力会直接影响公民的参与效果与参与积极性，但国家可以通过一定的方式提升公民的预算参与能力。如国家可以通过不同形式对公民进行相关的预算知识宣传，让公民了解预算、认识预算，尤其要宣传预算与每个公民切身利益间的关系，预算监督与限制政府权力间的关系。宣传方式可以是现有体制内的公民教育，包括大、中、小学生的公民教育，也可以是全社会范围内的社会宣传教育，如网络媒体宣传，印发小册子、社区宣传栏宣传等，语言、图片、视频等尽量做到通俗易懂、形象生动。此外，各地政府要对公民参与预算时提出的意见、建议等及时予以反馈、跟踪、采信，使公民的意见得以尊重，公民的主人翁意识得以增强，他们参与的积极性自然就会提高。

(四)保证预算的公开性与可读性

保证预算的公开透明和可读，是我国预算制度改革呼吁多年的事情，新修改的预算法也首次明确了预决算的公开透明制度，对预算公开的主体、内容、时间等做出了明确具体的规定，各地政府在民众的呼吁下为推进预决算公开也做了一些改善，取得了一些成效，整体上在逐渐进步。但要使预算法彻底得以落实，公民预算参与权真正得以实现，目前预算公开的程度还不够，尤其是预算编制还比较粗陋，类、款下的项、目不清，“代编预算”比例较大，公开的预算案尚不能反映公民较为关心的问题，相关的预算说明还不够清晰，公开的方式还可以进一步拓展，如印发政府预算宣传册，网络公开政府各年度预决算，构建专门的预算公开平台，对公民进行答疑解惑等。

(五)构建公民预算参与权实现的救济途径

从广义角度看，公民在预算领域的诉讼实为预算参与权的另一种表达，当公民的预算获知权、预算参与权难以得到保障，或者政府机关及人员的预算行为超越甚至违背了预算法案时，公民可通过诉讼途径予以纠正和救济，实为预算参与权在司法领域的当然延伸。要保障我国公民的预算参与权，实现公民对国家预算活动的监督，就需要逐渐建立起我国的预算参与权司法救济制度，如针对具体行政行为的越权之诉和违宪审查诉讼，适当放宽我国当前的原告主体资格，使所有的纳税人都具有提起纳税人诉讼的资格，扩大司法审查的行政行为范围，此外，在综合考量纳税人诉讼主体间的力量对比关系基础上，设立纳税人集团诉讼制度等[11]。

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10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.03.012