有效的政府治理：基于行政文化创新视角的分析

2016-03-16颜佳华欧叶荣

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2016年3期

关键词：行政主体政府

颜佳华,欧叶荣

(湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭 411105)

有效的政府治理：基于行政文化创新视角的分析

颜佳华,欧叶荣

(湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭 411105)

有效的政府治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键，与行政文化建设相辅相成。有效的政府治理的实现需要服务型行政文化、创新型行政文化、法治型行政文化、廉洁型行政文化、效能型行政文化的协同支撑，但又受到当前全能式行政文化、保守式行政文化、人治式行政文化、命令式行政文化、效率式行政文化的阻碍与制约，需要通过创新行政精神文化提供内在动力、创新行政制度文化强化外在保障、创新行政行为文化推动作风建设，以促进“有效的政府治理”的实现。

有效的政府治理；行政文化；创新

2013年，党的十八届三中全会在提出“国家治理体系与治理能力现代化”的同时，还强调了“有效的政府治理”是当代市场经济发展的题中应有之义，可见国家治理与政府治理之间是包含与被包含的关系，政府治理是国家治理体系的重要组成部分。习近平指出，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”[1]。从这个意义上也可以看出，政府治理是国家治理的具体实施和行政实现[2]，政府治理能力现代化是国家治理能力现代化的重要体现。而提升政府治理能力，实现有效的政府治理与行政活动密切相关，政府的行为和价值取向在很大程度上又受到行政文化的影响[3]。行政文化作为“支配和制约行政行为的行政意识的综合体系”[4]，能够决定行政行为的性质和特征，影响行政主体的行为绩效，并进而影响政府治理的有效性和政府治理能力。因此，行政文化的创新和优化是提升政府治理能力、推进有效的政府治理的重要途径。目前，国内外学术界对有效的政府治理的研究尚处于起步阶段，研究成果不多，研究内容主要集中于内涵、困境和实现路径等方面，分别从提升政府治理能力、政府执行力或增强政府公信力、优化政府组织结构或流程再造，以及完善行政运行机制、创新行政管理方式等不同视角对有效的政府治理进行了分析。但这些研究都是从政府运行的体制、机制等层面进行探讨，仅仅停留在其表象，没有触及政府内里的精神架构层面——即行政文化的深层次动因与影响。政府治理的现代化进程需要行政文化的强大感召力和引导力，良好健康的行政文化能够有效推进政府善治。但是，当前的行政文化具有明显的离散、滞后性特征，不能满足政府治理现代化的基本要求，也不能为实现有效的政府治理提供精神支持和思想引导。因此，从行政文化创新视角探讨有效的政府治理，通过不断创新和丰富行政文化的内涵，优化行政文化的协同整合性，从根本上为实现有效的政府治理提供内在动力，具有重大的理论价值与现实意义。

一、有效的政府治理的内涵

“有效的政府治理”一词最早出现于党的文献中，是完善国家治理体系、增强国家治理能力的重要手段。对该词的理解，可分别从“有效”和“治理”两个词语来剖析，实质上就是对从无效到有效、从管理到治理这两种演变趋势的理解。首先，从“无效”到“有效”进行分析：“无效”是指政府管理过程中出现的决策失效、预算扩张、供给低效乃至寻租等政府失灵现象。从新制度经济学角度来看，政府治理为什么可能无效或低效，一方面是由于信息不完全、目标多样化、决策人格化等因素所导致的有限理性，另一方面是由于监管成本、规模成本、竞争成本、腐败成本等因素所导致的高额交易费用[5]。而“有效”则主要体现在更多的公众话语权与更强的政府问责、更高的政治稳定与更少的社会暴力、更高的政府效能、更高的管制质量、更完善的法治以及更少的腐败等六个方面[6]。从“无效”到“有效”的转变，可见现代政府治理为适应国家治理体系现代化建设，正在不断追求实现有限政府、有为政府、有序政府、有节政府的“四有”目标。其次，从“管理”到“治理”进行分析：在“管理”语境下，管理者是绝对权威的统治者与指挥者，通过强制性命令与手段使被管理者服从和执行；而在“治理”语境下，政府只是发挥主导性作用，公民、社区、社会组织等主体也是共同处理和解决社会公共事务的重要力量。多元主体之间既具有资源上的相互依赖性，又具有沟通交流上的网络合作性。从“管理”上升到“治理”，虽只有一字之差，却体现出我国传统的“国家行政”“国家统治”正在向现代“公共行政”“公共治理”演进的深刻变化[7]，现代政府治理越来越重视政府、市场、社会三者力量的有机结合与共同作用，为实现善治而努力。因此，“有效的政府治理”的提出意味着我国治国理政模式的深刻变化，政府治理也被赋予了更多的新内涵。

总结而言，有效的政府治理是指在现代行政管理过程中，多元主体之间以合作形式与时俱进地转变政府职能，通过不断创新管理方式和过程，进而提升政府绩效的过程。从其构成上来看，可从以下四个要素理解：一是在治理主体上，既要求政府加强与市场、社会等外部领域之间的合作，又要求政府理顺横向部门和上下级政府之间的内部关系；二是在治理内容上，既要求中央政府有效履行科学宏观调控职能，又要求地方政府努力实现经济发展与环境保护的平衡，切实履行服务职能；三是在治理途径上，既要从多个领域创新政府管理方式，又要以法治实现政府治理过程创新；四是在治理结果上，既要建立包括专家、社会群众等在内的多元主体评价体系，又要建立包括公共服务、社会管理、环境治理等在内的多元指标评价体系，从而科学、合理地衡量和评估政府治理结果[8]。从其特征上来看，有效的政府治理与传统政府管理相比，既要突出“治理”的核心理念，又要强调治理的有效性。它主要具有五个方面的鲜明特征：一是参与主体多元化，实现治理的全面性；二是体制的多样化，增强治理的协同性；三是机制的法制化，达成治理的共识；四是信息公开透明，展示治理诚信；五是绩效考核科学化，提高治理的质量[9]。

二、行政文化与有效的政府治理之间的互动机理

行政文化作为行政管理的意识形态而存在，是行政体制改革的内在驱动力，是政府治理变革的思想基础。行政文化的变革能够促进行政机构、行政职能、行政作风、行政方式等方面的变革，政府治理的变革也能影响或重塑行政主体的行政理念、价值观和行为模式，两者之间既相互联系又相互作用。从行政文化的视角来看，有效的政府治理需要服务型行政文化、创新型行政文化、法治型行政文化、廉洁型行政文化以及效能型行政文化提供强大的精神支持，才能从意识层面引导行政主体有效施政。其中，服务型行政文化发挥主导性作用，创新型行政文化是不断前进的根源，法治型行政文化和廉洁型行政文化既是行政价值观，又是行政行为方式，效能型行政文化则是对以公共利益为归宿的行政行为的检验与评价，这五个方面相互依存、相互联系，通过协同整合共同发挥作用。

其一，有效的政府治理的参与主体多元化特征需要服务型行政文化支撑。服务型行政文化是一种追求社会公共利益至上的行政文化，增进社会福祉是行政主体实施行政行为的根本目标。它强调政府职能的有限性，要求政府尽可能地通过合法的社会组织利用经济和法律手段对经济和社会事务进行必要的管理。“有效的政府治理”要实现政府与市场、社会等外部主体之间的合作治理，必须借助于强调政府职能有限、追求公共利益最大化的服务型行政文化的力量。只有行政主体树立了民本意识、服务意识和责任意识，才会适度授权与分权，积极建立社会有序参与机制，为社会各方力量提供参与治理的机会和空间，通过充分利用各种资源，有效完成某些政府不该做、不能做、做不好的事情，促进政府治理的有效性和整个社会的良性运转。

其二，有效的政府治理的体制多样化特征需要创新型行政文化支撑。创新型行政文化是一种能够适应时代变化、推动行政发展的行政文化。它具有开放、进取、包容等三个基本特征：开放是指在外来先进文化的冲击与影响下实现自我调整与超越；进取是指在新时代的挑战与要求下实现行政体制改革与发展；包容是行政文化得以开放进取的前提条件，宽广、包容的胸怀才懂得主动开放，不断学习进取。有效的政府治理正是需要创新型行政文化的开放、进取、包容等特质，才能打破以往自上而下的纵向管理体制，多元主体之间形成密切的、平等的网络关系，政府与社会组织、私人部门和公民之间实现长期的、良性的沟通、协商与互动，通过集思广益来寻求社会问题的合理解决方案。

其三，有效的政府治理的机制法制化特征需要法治型行政文化支撑。法治型行政文化是一种强调法律至上、以法律法规为核心的行政文化。一切行政管理活动都必须严格按照法律规范开展，行政主体的行政行为既要有法律可依，又要坚持依法行政，禁止任何没有法律依据的随意干预。“有效的政府治理”要打破过去依靠行政权力和凭自身主观意愿进行命令和控制的政府管理模式，只有通过倡导“有法可依”“有法必依”，以及强调公共精神、社会正能量发挥及公民道德约束等内容的法治型行政文化，才能鼓励各个参与者自主表达、协商对话，在平等的博弈氛围中达成共识，在有序的法治环境下形成决议。依靠法治型行政文化的约束力量，抛弃以往强烈的人治色彩，为政府治理现代化清除障碍。

其四，有效的政府治理的信息公开透明特征需要廉洁型行政文化支撑。廉洁型行政文化是一种倡导公仆意识、自觉拒腐反腐的行政文化，既要求行政主体忠于职守、勤政为民，又要求行政主体公正执法、廉洁自律，在全心全意为人民服务的同时也要自觉接受人民群众的考验与监督。而有效的政府治理正是需要这种强调民主治理和依法行政，注重自身廉政建设的廉洁型行政文化来支撑，才能保证政府运作的公开透明，增强政府治理的诚信与公信力。只有行政主体具有预防腐败、抵制腐败的自觉意识，才会将公开透明原则贯穿于现代政府治理的整个过程，各项权力的界定——职责分配——具体行使情况——最终行使结果等全部环节都积极主动地向全社会公开，以便广大人民群众及时知晓、有效参与和监督。

其五，有效的政府治理的绩效考核科学化特征需要效能型行政文化支撑。效能型行政文化是一种集行政能力、行政效果、行政效益于一体的行政文化，在追求量的规定性——高效率的同时也强调质的规定性——高效益。对行政行为的考核与评价，不是简单以投入和产出比来衡量，而是追求行政效能的“公共性”本质，将该行为产生的社会效益作为重要考量标准。要实现“有效的政府治理”的绩效考核科学化，就必须纠正行政主体对行政效能的片面理解，树立科学、全面的行政绩效观。积极倡导行政效能追求公共利益的本来面貌，以提高政府服务和治理质量为目标，将民生改善、社会进步、生态效益等指标纳入绩效考评体系，才能通过科学合理的考核与评价改善政府治理行为，实现绿色发展。

三、行政文化视角下制约有效的政府治理的因素分析

行政文化具有广泛性和稳定性等特征，决定着行政主体实施行政管理的观念、作风、行为等各个方面。政府治理变革必须充分考虑行政文化的因素，重视固有行政文化对有效的政府治理的制约和阻碍，为当前行政文化把脉，准确把握政府治理变革的阻力源及其强度。

(一)全能式行政文化阻碍政府治理服务化

全能式行政文化是“一种以政府为中心，以政府对公权力的运用为主要手段，以政府对整个社会的资源进行绝对控制为外在特征的行政文化”[10]。由于历史和现实的原因，我国全能主义行政体制仍普遍存在：在机构设置上，部门林立、臃肿庞大，机关之间缺乏有效沟通与协调；在权力划分上，过分集中、极度膨胀；在职能配置上，经济职能强于社会职能，微观管理强于宏观管理，管制功能强于服务功能，导致大包大揽、效率低下；在政府与社会的关系上，政府万能，处理一切公共事务，社会萎缩，在对自我和政府的监管上都严重不足。总之，全能式行政文化主张政府能力的绝对无限化，政府统一管理政治、经济、社会领域的所有事务，负责分配全社会的资源。这种全能政府观对服务理念的排斥主要表现在：一是过于宽广、过分全面的职能范围分散了政府的有限精力与资源，造成政府对本应管且能管得好的事项有所疏漏；二是管制性的行政手段易使政府忽视与民众之间的交流和对话，忽视对各种利益关系的协调与疏导，既缺乏增进公共福祉的服务意识，又大大降低了政府服务水平。

(二)保守式行政文化阻碍政府治理创新化

当前，我国行政管理实践呈现出鲜明的僵化保守特征，形成了机械的、缺乏灵活性与创造性的保守式行政文化。这种封闭、僵化、保守的行政文化重教条、重文本、重传统，忽视实事求是和具体问题具体分析的重要原则，不讲究行政进步与创新。具体来说，主要表现为“唯前”“唯文”“唯他”三种思维模式：“唯前”就是依照惯例办事，遵循前人做法，既省事又不担风险；“唯文”就是依照文件办事，一切根据文件指示行动；“唯他”就是依照别人办事，模仿其他省市或单位的做法，跟着别人后面走。这些固化的落后思维往往造成“拖着办”“等着办”的低效问题，成为阻碍行政管理创新的重要因素。一方面，将上级政策、指令当作机械式教条，简单地照搬照抄，缺乏求真务实、因地制宜的冒险精神和探索精神；另一方面，固守传统的行政模式，将管理活动视为权力运作过程，由此形成的指挥—服从关系缺乏协商与互动，难以激发行政主体的主动性与创造性。

(三)人治式行政文化阻碍政府治理法治化

所谓人治式行政文化，就是一种“夸大个人的作用，强调个人的威信，只能听人奉承赞扬，不能受人批评监督”[11]的行政文化，也即行政人格化。行政机关的行政思想、行政制度、行政行为等方面都被赋予人的特征，个人权威至上，机构权威和法律权威都相对弱化，导致“长官意志”和官僚作风盛行[12]。这种人情大于权力、权力大于法律的人治式行政文化，在观念层面表现为行政主体对权力的崇拜、对民众权利的漠视；在行为层面表现为行政主体滥用权力、办事拖拉等。它对法治型政府建设的阻碍主要基于如下两个方面：其一，它阻碍了政府治理的民主化。一切行政事务听命于一把手，不注重对专家意见的听取、对下级合理建议的采纳以及对民情民意的了解与反馈，使得政府管理缺乏民主，不能有效满足民众诉求。其二，它阻碍了政府治理的法制化。在“家长制”和“集权制”的人治式行政文化背景下，管理者法律意识淡薄，无视法律、法规所规定的科学程序，“拍脑袋”式地随性决策与管理，导致法律制度形式化。

(四)命令式行政文化阻碍政府治理廉洁化

命令式行政文化就是建立在下属对上级行政权力之畏惧或恐惧的基础之上的，管理者只知道发号施令而不进行调查研究的单向沟通式行政文化。在行政实践中，领导者和被领导者之间纯粹是一种命令与服从、指挥与执行的关系，领导者以命令的形式向被领导者分配工作任务，仅凭个人经验评价被领导者的工作表现；被领导者也对组织的整体目标不甚了解，与领导者与组织期望相分离。这种权力至上的施政风格既脱离客观实际，不关心人民群众利益，又容易滥用权力，贪赃枉法。因此，命令式行政文化严重损害了行政机关的信誉与形象：首先，不接触人民群众、不联系工作实际的行政作风导致大话、套话、空话盛行，虚报浮夸、摆花架子，不讲究实效，工作华而不实；其次，行政长官集行政大权于一身，负责一切行政事务的安排与管理，使得行政实践中主观随意性泛滥，缺乏有效监督，容易产生权力寻租与腐败。

(五)效率式行政文化阻碍政府治理效能化

效率式行政文化是一种以效率为单一准则，追捧经济利益至上的行政文化。它忽略了效率与公平之间的平衡性和互通性，有违现代政府治理的重要原则。效率与公平的矛盾一直是我国社会主义建设过程中无法逾越的狭关隘道，如何保证效率与公平的协调运行与良性发展，也是目前乃至未来面临的巨大挑战。而“社会公平和正义”是行政效能中的重要元素，“社会公平和正义”的实现及其实现程度直接关系着“行政效能”的好坏或高低。因此，片面追求效率的行政文化对政府治理效能化具有一定的负面影响：一是只管经济增长而忽略环境保护，只追求眼前利益而不考虑代际公平的行政文化致使生态效益低下。二是忽视社会收入分配的调节与发展的均衡协调性，往往诱发一些新的社会矛盾与社会问题，导致社会效益低下。

四、行政文化创新视角下实现有效的政府治理的路径

政府治理的成功变革需要以一定的行政文化为基础，只有充分挖掘与培育行政文化中能够支持和推动治理变革的有利因素，将政府治理变革与行政文化创新紧密结合起来，才能从根本上实现有效的政府治理。实质上，政府治理变革的过程就是行政文化演化的过程，行政文化的优劣决定着政府治理变革阻力的大小。通过积极创新行政文化，将适应时代发展的新理念、新价值不断渗透到组织管理中，潜移默化地影响行政主体的行政观念与行政行为，促使其逐步接受服务化、创新化、法治化、廉洁化、效能化的治理方式，不断提高政府治理能力。

(一)行政精神文化创新提供政府治理变革的内在动力

行政精神文化是行政文化的核心成分，是关于行政心理、行政价值观、行政理想、行政道德等内容的综合。先进的、与时俱进的行政精神文化能够通过一种观念的力量直接或间接地影响和控制行政主体的行政实践活动，使其向现代化政府治理模式靠拢，为实现有效的政府治理提供内在动力。当前社会处于价值多元的转型期，培育科学的行政精神文化，以服务取向替代传统的“官本位”取向，是保证政府职能转变和政府治理有效的重要前提。

第一，树立服务行政观。服务精神是现代行政精神文化最核心的内容，是现代政府治理的根本要求。政府是社会公共利益的维护者和促进者，全心全意为人民服务是行政组织和行政人员应尽的责任和义务。

第二，树立民主行政观。民主是社会主义的本质，也是现代政府治理必须遵循的重要原则。要实现人民当家作主，行政管理过程就必须充分体现尊重民意、代表民意、实现民意的民主精神。既要为民众参与行政提供各种合法渠道，又要认真听取、合理考虑与采纳民众的意见与需求，还要将行政管理活动公开透明化，保证公众的知情权与监督权。

第三，树立法治行政观。政府治理的法治化，是现代政府应具有的基本特质，也是文明社会的重要标志。法律权威至高无上，是行政管理活动的唯一准绳。只有坚持依法行政，才能有效维持良好、公正的社会秩序。政府部门不仅要自觉遵守宪法和法律，严格按照法律法规行事；而且要自觉维护宪法和法律的尊严，捍卫宪法和法律的绝对权威。

第四，树立高效行政观。行政管理的公共性特征要求现代政府治理既要提高数量上的效率，又必须强调质量上的公平。因而行政管理追求的是高效率和高效益，一方面要行政主体引入市场竞争的观念和企业管理的策略，努力提高办事速度和服务质量，节约行政资源，降低行政成本。另一方面要行政主体注重培养促进社会公平的效益意识，通过科学、高效的政府治理，不断增进公共利益。

(二)行政制度文化创新强化政府治理变革的外在保障

行政制度文化是行政机关制定的规范主体行为的规程和准则，直接影响着行政主体对行政机构和行为规则的设立与修订的认识与行为模式[13]。从行政文化的构成来看，行政精神文化是行政文化的核心，行政制度文化是行政精神文化的产物，表现为一种强制性规范。要将现代政府治理所推崇的先进价值观念内化为行政主体的行为准则，实现有效的政府治理，既要依靠精神层面的“治心”，又要依靠制度层面的“治行”，二者相辅相成，才能确保行政观念发挥作用，有效规范与约束行政主体的施政行为。只有不断强化制度这种稳定性的外在保障，才能为有效的政府治理提供全局性和长期性的保证。

首先，重新设计政府制度，促进政府治理的科学化。消解政府治理变革的行政制度文化障碍，推进行政制度文化创新的重要内容就是充分理解现代政府治理对行政文化的新要求，根据有效的政府治理的价值导向，重新设计政府制度，以促进和实现政府治理的科学化。一是调整政府的价值评价体系。将能力、道德、社会效益等标准纳入现代化的多元价值评价体系，摒弃以往“以官为本”“以金为本”的形式主义作风，促进“以民为本”和“能力本位”的实干主义作风，实现政府价值与有效的政府治理的价值理念接轨。二是完善政府绩效管理体系。科学合理的绩效管理应是全方位的衡量指标体系、多层次的开放性评价体系以及公开透明的考核结果反馈与应用体系等，才能有效改进政府治理的行为模式与服务水平。

其次，完善政府制度，促进政府治理的合理化。对行政制度进行革故鼎新，要求政府必须立足于当前实际，根据行政环境的变化和人民群众的现实需求对行政制度进行修订与整合，有针对性地再造和优化行政流程，科学合理地制定行政标准，以适应现代政府治理模式的发展，为推进有效的政府治理打下良好的基础。一是制定便民措施。公众是政府的顾客，政府应制定一系列的便民利民措施为公众服务。如将各个部门的职能、职责、办事程序等内容编辑成册，免费分发给每个家庭；明确规定“指引、解答、回复、办理”四项责任来要求行政人员应对公众的咨询与申请；及时安排代理人承接缺岗、离岗的责任人的工作等。二是健全依法行政制度。在立法行为方面，探索以立法听证的形式逐步完善立法程序，规章制度的制订与修订广泛征求专家学者和各利益相关方的意见；在行政审批方面，向全社会公开各部门职责范围内的审批事项、审批程序、审批时限等，探索以相对集中行政审批权的方式提高审批效率；在行政处罚方面，制定有关处罚程序、处罚尺度、处罚责任追究等内容的具体实施细则。

(三)行政行为文化创新推动政府治理变革的作风建设

行政行为文化是行政决策、行政执行、行政管理等行政行为所体现的行政风格和行政态度、行政作风、行政风气等等内容的综合[14]。行政行为文化作为一种动态的文化体现，能够直接塑造行政制度文化，同时也直接影响着行政精神文化。因此，创新行政行为文化，既有利于建立规范、有序的管理程序，提高政府治理效率；又有利于确立为人民服务的行政理念，明晰政府治理的价值取向；还能进一步改善政府机关的行政作风，树立良好的社会形象。积极培育透明、互动、开放的行政行为文化能够有效促进政府治理变革的作风建设，为实现有效的政府治理提供契机。

一是提升行政主体的学习力。学习力主要包括对政府价值和目标的认知能力、知识的获取和更新能力、行政业务的工作能力以及行政方式方法的创新能力等，其提升关键在于博学笃行。“博学”，即博览群书，钻研学问。将终身读书学习的理念变为一种良好的生活习惯与组织风尚，为行政行为文化不断补充动力之源。“笃行”即践履所学，知行合一。运用所学知识解决行政管理过程中的现实问题，使所学有所效果。

二是提升行政主体的执行力。执行力主要包括对政策的贯彻落实能力、工作措施的组织实施能力、业务流程的运行能力等，其提升关键在于明确责任与加强研究。一方面要从制度上明晰各个工作岗位的具体职责，实行严格的责任追究与惩戒，提高行政行为的规范性和有效性；另一方面要从思想上拓宽眼界，充分掌握与利用各种数据和信息，积极研究社会现实问题，不断探索新的工作方式方法。

三是提升行政主体的信息力。信息力主要包括对信息的获取、处理、使用以及技术应用等方面的能力。政府方面，要加强门户网站建设和数据库建设，努力实现部门之间、省市之间信息资源的交流与共享，以便各种信息资源的整合与利用。公务员方面，一要搞好调查研究，通过积极主动地开展典型式调研、跟踪式调研、专题式调研、集中式调研等，多层次、深层次地获得真实信息；二要加强学习与培训，不断更新获取、分析与使用信息的方法和技术。

四是提升行政主体的协同力。协同力主要是指纵向和横向方面的协调能力、内外之间的交互沟通能力。首先，职能配置上要科学合理，上下级之间加强引导，部门之间优化分工，以便各种职权之间的相互配合。其次，抛弃以往工作中的官僚主义、命令主义、形式主义，弘扬乐于奉献、团结友爱、和谐共处的先进理念，倡导民主法治、安定有序、充满活力的行政氛围。

[1]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[EB/OL].(2013-12-31)[2016-01-01]http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/31/c_118787463.htm.

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