论我国环境行政公益诉讼制度的构建

张 颖， 曾罡吉

（湖南工业大学法学院，湖南株洲412008）

论我国环境行政公益诉讼制度的构建

张 颖， 曾罡吉

（湖南工业大学法学院，湖南株洲412008）

环境行政公益诉讼指环境行政监管部门的行为对环境公益造成损害或有损害可能时，由无直接利害关系人提起的，要求其履行法定职责或停止其违法行为的诉讼活动。环境行政公益诉讼是监督依法行政，有效保护生态环境的制度机制，我国应尽快通过立法建立这一制度。

环境；公益；行政诉讼

目前我国的《行政诉讼法》、《环境保护法》都没规定环境行政公益诉讼制度，该制度的建立完善应当是我国环境公益诉讼法制建设的发展方向。但在我国学界的理论探讨中，还存在着对环境行政公益诉讼的解读误区。如何进一步廓清误读、统一认识、为构建我国的环境行政公益诉讼制度提供理论支持，促进我国环境行政公益诉讼从理论探讨层面进入司法实践领域，具有极强的理论探讨价值和意义。

一、环境行政公益诉讼的法理基础

与传统诉讼立足于个案救济不同，环境行政公益诉讼原告的诉讼目标直指环境公益。传统诉讼要求原告是与涉案纠纷有直接利害关系的当事人，当事人提起诉讼的目的在于维护自身的合法权益，维护其自身私利是引发诉讼的主要动因。而环境行政公益诉讼最主要的动因在于启动司法程序寻求对环境公益的救济。在司法实践中，同一桩涉环境案件，有的解读为环境公益诉讼，有的解读为环境私利诉讼，到底是私利诉讼还是公益诉讼？判断的标准是什么？这种解读上的差异主要是由环境本身的双重属性引起的。

一方面，环境具有公益性。环境的公益属性表现为环境具有整体性、不可分割性。环境是由各环境要素组成的一个复杂整体，相互关联、不可分割。环境污染不仅会损害个别人的利益，也会对不特定多数人利益构成威胁。环境的公益性还表现为环境具有共享性和非选择性特点。共享性表现为环境同时满足不特定多数社会公众的需要；非选择性表现为社会公众对该物品的使用没有替代品，环境是典型的非选择性共享物品。

另一方面，环境具有私利性。这种私利属性首先表现为干净、清洁、卫生、安全的环境是每一个自然人生存和发展的基本前提；也是其他诸如法人组织、团体、单位、国家等主体的生存和发展的基本前提，自然人个体和组织、团体、单位、国家等是环境权的主体。环境的私利属性还表现为一些自然资源具有专属排他性特点。像土地资源、森林资源、矿产资源、水资源等，它们可以为国家、集体所有，也可能以单位或个人承包经营而享有使用权、收益权，表现出独占性和专属排他性的特性。

环境的这种公益、私利兼具的特性使得环境既为每个个体所享有，同时又为整个人类社会所拥有，环境利益因此表现为环境私益和环境公益交互融合，二者不可分割，相互依存，相互促进。环境私益的实现要依赖于环境公益的实现；同时，维护和保障个体的环境私利有利于环境公益的促进。环境公益是环境行政公益诉讼的法理基础，保护环境公益正是建立环境行政公益诉讼的目的之所在。

诉讼目的一般体现在原告的诉讼请求中，原告提起环境行政公益诉讼的诉讼请求主要是对违法环境行政行为的撤销请求、对环境行政不作为的要求作为请求、对环境公益的损害赔偿请求和恢复、修复的请求，而不是对原告个人私利损害的赔偿请求。诉讼目的公益性是环境行政公益诉讼的立案标准，这是区分环境行政诉讼是私利诉讼还是公益诉讼从而适用何种诉讼规则的特殊标准。

二、环境行政公益诉讼原告

依据《行政诉讼法》第25条规定，行政诉讼原告必须是行政行为的相对人或其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。这种立法取向深受“适格当事人”或“正当当事人”理论的影响。该理论认为：“只有那些自身权利受到损害或威胁，与案件有直接利害关系的人才是适格当事人。”[1]虽然我国最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条扩展了行政诉讼适格原告的范围，但并没有脱离“适格当事人”理论框架的局限，不利于促进环境行政公益诉的启动。因为环境行政公益纠纷往往是由于行政机关的违法作为或不作为造成环境公益损害的特殊纠纷，一般无法律上的直接利害关系人。环境行政公益诉讼原告资格必须由法律授权。但在哪些主体应被授予环境行政公益诉讼原告资格的问题上，一直存在理论争议。对于环保社会团体的环境行政公益的诉讼原告资格，学界持较为一致的肯定看法。目前争议主要集中在检察机关作为环境行政公益诉讼的原告是否适：检察机关提起环境行政公益诉讼是否有违其作为“法律监督者”的功能定位；检察机关作为享有抗诉权的公权力机关，在原告败诉的情况下，自己提起抗诉，是否与法理相违背？笔者认为基于行政机关在环境管理中的特殊地位，应当而且非常有必要确立检察机关的环境行政公益诉讼适格原告的法律地位。

首先，检察机关作为环境行政公益诉讼原告，可以公权力督促行政执法机关积极作为，更有利于督促环境行政监管部门积极执法。我国检察机关作为法律监督机关主要局限于审判监督，却缺少对行政执法机关行使职权行为的监督。建立健全检察机关对行政机关及其工作人员执行和遵守国家法律、法规的监督，对怠于或违法履行法定职责的环境行政主体提起环境行政公益诉讼，督促其履行保护公益的法定职责，是更有效的法律监督方式。而且，相对于社会组织和公民个人，检察机关更有实力通过公益诉讼的方式监督行政机关勤勉执法。正如张玉书教授所说:“各级检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍，具有较强的业务素质……在调查取证等方面拥有的职权能够平衡在举证中原告弱势、被告强势的实力差距。”[2]

从域外经验考察，国外法治先进国家以“公益论”为检察机关的行政公益诉讼原告主体资格作支撑，主张在行政案件中，检察机关作为原告参加诉讼以可以防止公共利益受到损害。在我国，党的十八届四中全会决定“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，肯定检察机关有权在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，可以通过提起诉讼形式督促其纠正。这意味着我国检察机关作为原告提起环境行政公益诉讼，已经从理论论争阶段开始进入司法实践阶段。

三、我国环境行政公益诉讼的制度构想

2012年通过的《民事诉讼法》修正案第五十五条的规定开启了环境公益诉讼法律化的进程，但本条规定的环境公益诉讼仅仅限于环境民事公益诉讼，而没有包括环境行政公益诉讼。“环境行政公益诉讼缺席导致企业的环境危害行为可能受到法律上的追究，而政府的环境危害行为却得不到法律有效的制裁。”[3]环境行政公益诉讼对预防环境违法行为的发生，保护环境公共利益具有更为关键的作用和意义。“环境行政公益诉讼允许在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就提起诉讼，以强有力的司法手段防止环境公共利益遭受无法弥补的损失或危害。”[4]对于贯彻落实“环保优先”、“预防为主”的环境与资源保护法的基本原则具有不可或缺的制度功能。该制度的建立完善应当是我国环境公益诉讼法制建设的发展方向。笔者认为，我国环境行政公益诉讼应从以下几个方面进行制度的构建和创新：

（一）将抽象行政行为纳入受案范围

抽象行政行为是行政机关制订和发布普遍性行为规范的行为，包括制定行政法规、行政规章的行为，制定、发布具有普遍约束力的决定、命令的行为等。一直以来，存在着这样一种认识，认为司法机关审查抽象行政行为将会混淆司法机关和行政机关的职能，会造成司法权对行政权的不当干预，不利于行政效率的提高，不符合我国宪法规定的权力体制的构架。在立法层面，我国现行《行政诉讼法》第2条规定只有具体行政行为才有可能进入司法审查的范围，第12条对不可诉行政行为作出了排除规定，将抽象行政行为排除在行政诉讼受案范围之外。但是，在环境行政监管领域，许多违法的环境行政行为一般都以一些与法律有冲突的规范性文件或抽象行政行为为依据。有些地方或部门的行政机关由于过分重视经济发展而忽略环境保护，制定一些危害环境的开发规划、政策、规章等，这些抽象行政行为针对不特定对象，适用面广，对环境的危害更大。如果抽象行政行为不具有可诉性，会造成大量的抽象行政行为引发的环境公共利益的侵害被排除在环境行政诉讼之外。而且，把抽象行政行为作为司法审查对象是国外环境法治发达国家的宝贵经验。如“美国公众可以通过司法审查程序对联邦环保局制订行政规章这类抽象行政行为实施监督。”[5]环境行政公益诉讼如果将环境抽象行政行为纳入其中，实现事前救济，可以避免环境公益遭到破坏后的巨大损害结果，而且使得所有可能或已受到该行政行为侵害的环境行政相对人得到法律救济。笔者认为，2009年，我国《规划环境影响评价条例》的颁布实施，把综合规划和专项规划纳入环境影响评价的范围，为环境抽象行政行为纳入环境行政公益诉讼的受案范围奠定了基础。因此，当前，环境行政公益诉讼可以将规划及以下的行政规章、行政规范性文件等抽象行政行为纳入受案范围。如各级政府的环境资源开发、利用保护规划，行政规范性文件所确立的排污标准、新污染源排放标准等。

（二）设立环境行政公益诉讼前置程序

环境行政公益诉讼制度不是取代环境行政执法的作用、地位和功能，而是补充和监督环境行政执法。因此，设置“告知和自我纠错期限”的前置程序就非常有必要，即在提起诉讼之前，原告应当书面通知有违法行为或不作为的环境行政执法部门，并设置一定的期限让其自我纠错。因为它只是“督促执法而非执意与主管机关竞赛或令污染者难堪。如果没有前置程序的过渡，直接起诉极易造成行政机关对其职责的懈怠，也容易产生滥诉的弊端”[6]。从其他国家的环境行政公益诉讼的运行实践看，设立前置程序是普遍做法。如美国的公民诉讼在提起前应当提前60日告知排污企业或者主管环保行政机关，以便给予环保行政机关一定的时间对违法行为采取行动纠正措施或自我纠正违法环境行政行为或行政不作为，我国的环境行政公益诉讼完全应该借鉴这种做法。

（三）创新环境行政公益诉讼管辖制度

和传统诉讼类型相比较，环境行政公益诉讼具有原告主体不明确、被诉行为危害范围广、涉及公益等特殊性。如果适用现行行政诉讼管辖制度来分配管辖权和确定管辖法院，必将受到很大的阻力和困扰，需建立特殊管辖制度。

在级别管辖方面，环境行政公益诉讼原则上宜由中级以上人民法院管辖。中级以上人民法院在法官队伍的素质，审判经验和能力、权威性方面要高于基层人民法院，有利于准确、高效、权威地审理案件。而且，环境行政公益诉讼案件往往与地方的经济发展关系密切，被告一方为当地的环保行政机关，环境公益损害或多或少地受到地方保护主义的纵容或默许。通过提高审级，可以起到隔离被告一方当事人与本地的利益关联。在地域管辖方面，目前，我国行政诉讼的地域管辖是以行政区划为界限，管辖权的配置与环境的生态关联性、整体性相割裂，导致跨行政区划环境污染和生态破坏案件无法依照现行地域管辖制度来确定管辖法院。因此，“设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划的专门审判机构，实行集中管辖”[7]，是我国环境行政公益诉讼地域管辖制度的发展的必由之路。

（四）环境行政公益诉讼举证责任的分配

据《行政诉讼法》第32条规定，被告对作出的具体行政行为负举证责任，应提供该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告负举证责任是行政诉讼的特征，环境行政公益诉讼应遵循这一原则。环境行政机关作为被告应举证证明以下内容：行政机关的身份资格和职权范围；行政主体做出具体行政行为时所依据的法律、法规、规章以及其他规范性文件；行政主体做出行政行为的程序依据；作出具体行政行为的证据。环境行政公益诉讼被告负举证责任原则并不是意味着原告不承担任何举证责任，事实上，原告需承担初步的举证证明责任。如在起诉阶段，原告应就公益已经受到损害或有受到损害巨大危险提供证据；已经造成损害的，起诉时应由原告举证证明损害的事实，使其起诉符合法定条件；而行政行为即将造成公益侵犯的，应由原告就被诉行政行为与即将造成公益损害有因果关系提供初步证据，只有起诉人对此有初步证据才可能提起诉讼。此外，原告还应根据案件具体情况，证明公益受违法行政行为危害的事实；如果原告主张被告滥用职权，原告需举出滥用职权的事实；如果原告主张被告行政不作为，原告需举出被告不作为的事实。

[1]辜恩臻.论诉权的性质及其适用[J].法学杂志，2008（3）.

[2]梅宏，胡晓莲.人民检察院提起环境公益诉讼的职能定位研究[J].南京大学法律评论，2011（1）：94-104.

[3]刘武俊.评论：明确行政公益诉讼制度的法律地位[N].深圳特区报，2015-01-07.

[4]黄萍，刘伟.环境行政公益诉讼制度的构建[J].人民论坛，2010（17）.

[5]张书玉.环境公益诉讼类型及受案范围研究[J].法制与社会，2012（5）.

[6]郭全和.西方国家环境行政公益诉讼之借鉴[EB/OL].中国法院网，2012-08-31.

[7]孙洪坤.论建立与行政区划适当分离的司法管辖制度[J].东方法学，2014（6）.

On the construction of environmental administrative public interest litigation system in China

ZHANG Ying， ZENG Gang-ji
（Hunan University of Technology，Zhuzhou，Hunan 412008）

Environmental Public Interest Litigation environmental regulation of behavior bears the responsibility of the executive to cause damage of the environment or public welfare，the court allow the interested parties which are of indirect relationship，requiring agencies to perform their statutory duties or stopping its violating litigation activities.Environmental Public Interest Litigation is supervision according to law，effective institutional mechanisms to protect the environment.States should support to improve the relevant system,provide an institutional guarantee for the judicial practice.

environment；public interest；administrative litigation

DF74

A

1671－9743（2016）12－0078－03

2016-09-13

2016年湖南省社科基金年度项目“实施‘环境优先’原则的保障机制研究”。

张 颖，1970年生，女，湖南武冈人，副教授，研究方向：环境法学；曾罡吉，1992年生，男，湖南株洲人，硕士研究生。