多维视角下非农就业扩大的分析

翟文华

（淮北师范大学经济学院，安徽淮北235000）

多维视角下非农就业扩大的分析

翟文华

（淮北师范大学经济学院，安徽淮北235000）

基于逻辑分析与经验总结相统一的方法，提出以国家就业优先的发展战略和规划为目标导向，加强财政政策及货币政策、城市化政策、创业政策与服务业支持政策等手段与就业的协同性，多维性扩大非农就业。

非农就业；财政政策；金融政策；城市化政策

中国经济发展进入新常态，经济要强的要求更加突出，而三农弱质更加凸显：农业劳动力弱；“农民兼业化”；农业副业化。在经济增速放缓情景下，如何继续强化农业、确保农民持续增收？2015年中央一号文件提出，“积极发展多种形式适度规模经营”；“中国要强，农业必须强”；“中国要富，农民必须富”；中国粮食要安全；农村要繁荣。实现这些目标，必须扩大非农就业。农民失地而非农就业，利于社会安定。这不仅是国民福祉的根本要求，而且是农业经济乃至整个国民经济发展的必要条件。

在上述背景下，学界基本形成了如下共识：规模农业是农民富裕、农业现代化和粮食安全的必由之路，而农业富余劳动力的非农就业水平又决定规模农业的发展水平[1]。（1）农民减少，人均耕地面积才能扩大，农业人力资源才能充分利用，因而农民增收[2]。恩格尔系数表明，农产品产值在GDP中的绝对值增加，但是相对值或在GDP的比重是一定要下降的。因此，只有农业富余劳动力转移到非农产业，农民人均GDP和农民收入才能相应增加。农民减少，就是非农人口的增加、农产品市场相应扩大的过程。这反过来促进规模农业发展。规模农业还给农民带来边际产出拉平效用和交易收益效用[3]，促进农民富裕。（2）合作社和大户农民不但拥有劳动力素质高的优势，而且务农专业化，注重数量质量效益并重、注重竞争力提高、注重农业科技进步、注重产品安全、资源节约和环境友好，能够采用农业先进技术和工艺、购买农业机械，有利于农业现代化和农业产业化[4]，土地生产率和农业劳动生产率提高，中国粮食才能安全[5]。2012年全国种粮大户和粮食生产合作社实施规模经营：种了1/10的土地，产出1/5的粮食。（3）农业现代化水平提高，农业才能强大，农业现代化表现为农业机械化提速，农业富余劳动力迅速增加，迫切要求农民的非农就业扩大[6]。（4）农民非农就业扩大，城镇化发展[7]，农民购买力扩大，农民的农业投入和农村住房等建设投入增加，农民工返乡创业扩大，农村才能繁荣。这里的非农就业，是指农业剩余劳动力工作在农业以外的各个产业，具体表现为分布于各个行业的农民工。其就业规模持续扩大，从2010年2.4亿多人增到2015年的2.7亿多人，月人均收入由2010年1 690元增加到2015年3 072元①。

综上所述，扩大非农就业就成为解决三农问题的关键。然而，现有关于农民非农就业的研究，一般局限于某一方面的研究，缺乏全面、可操作性的研究。本文尝试进行关于扩大非农就业的系统和可操作性研究。

一、财政政策创新扩大非农就业

农民就业保障体系要重于农地保障体系。中国每年新增约一千万农民工，就业既能解决生计问题，更能够充分利用人力资源，实现劳动者个人价值。就业的水平，决定了经济“蛋糕”的大小，也就决定社会保障的水平。

扩大就业，必须排除对营利性和非营利性就业服务组织的限制，就业供给体系要从一元（政府）逐步向多元（政府、企业和非营利组织）协同发展转变，调动各方面积极性，综合发挥城乡统一的就业、失业登记制度和用工管理、社保登记中心的作用，促进就业市场的发育和发展，加快健全公益化与市场化相结合、科学规范、精准灵活、实效便捷、覆盖城乡的公共人力资源配置体系，方便、引导、扩大非农就业，因而促进规模农业发展。就业的财政补贴、贴息贷款和税式支出进一步增加，为农民创造非农就业及商业机会。

财政就业投入要向农民工倾斜，逐步实现农民工在就业和创业服务、失业和养老保险各个方面与市民同等待遇，尤其是逐步将农民工住房纳入城镇住房保障体系中。实现企业主体平等，财政补贴及贷款等由“公有制偏好”和计划经济思维向所有为经济发展和就业扩大做出贡献的企业和家庭农场等共享转变。我国财政就业支出虽不断增加，但目前就业支出仅占GDP0.34%左右，而绝大多数经合组织国家就业支出占GDP之比都在1%以上，我国这一比重显然偏低。并且与退伍军人、高校毕业生和下岗人员相比，农民工创业就业的政策扶持力度显然薄弱，甚至农民工受到诸多的就业歧视。

各级政府直至村党政组织都要建立就业服务机构和就业基金。立法规定就业投入要不低于GDP增长速度，更要发挥财政资金的种子和杠杆作用，诱导社会资本投入到就业扩大领域。近年来，海南省累计投入财政保险补贴资金4.95亿元，带动社会资金逾443亿元，财政资金效应放大约130倍。设立财政农民工就业基金，并且提高财政就业经费的使用效益。建立科学的财政就业支出绩效评估体系，对财政资金运行情况进行追踪和效益评估，将及时反馈评估结果，为财政就业支出政策的不断完善提供科学依据，使财政资金效用更大。

财政支出要向小微企业倾斜。其创造就业近80%，发明专利超70%，GDP贡献占比60%，交税占50%。补贴多些、增其实力，税收少些、减其负担，小微企业发展一点、经济发展快一点、社会与经济稳定和谐一点。小微企业税收起征点继续提高、纳税期限延长、税收返还加快，其生存和发展的环境更有利，就业机会更多、就业质量更高。中小企业税负减免，化税为薪。优先扶持就业弹性大、比较优势明显的劳动密集型产业和企业。对经济效益一般但劳动密集、GDP产出并不低的企业给以税收优惠，鼓励人力资源的充分利用。尤其是减免农资生产和经营企业的税负，农资成本和价格降低，优质农资供给扩大，促进农业发展。

流转税要裁减，馒头税等人头税必须逐步废除，稳定乃至降低生活必需品价格，实际工资增加。尽快开征物业税，适时开征移民财产税和遗产税等，在财政收入逐步增长的条件下，逐步减少流转税。

财政培训投入要确保培训质量提高。随着技术进步和产业升级，劳动技能需求从低向高；创业的风险性和复杂性与日俱增，创业者的素质和能力要求与时俱进。然而，2013年农民工受过技能培训的仅占32.7%。培训是农民摆脱贫困、加快发展的主要途径之一，其从根本上促进农民就业稳定和收入增长，逐步告别低收入的困境，社会保障负担相应减轻，有利于规模农业发展和社会稳定。适应经济新常态的发展需要，健全学员自由择校、校企结合的农民工培训体制，政府购买培训服务替代管办合一，鼓励社会力量办学，促进培训机构间展开培训质量提高的竞争[8]，培训经费必须由拨给学校向农民发放培训券转变，发展多层次、多门类、多渠道的技术适用、便捷、回报率高的培训，提高学员的岗位适应能力、创业能力和市民化能力，其人力资本增加，造就一支结构优化、具有市场观念、经营能力和法律意识的创业型人才队伍和技艺精湛的技能型人才队伍，为规模农业和工业化、城市化准备充足、合格的劳动力，扩大就业。

二、金融政策创新扩大非农就业

加大奖励和利益补偿力度，增加创业和规模农业的贷款，应该根据银行发放创业贷款和涉农贷款的平均余额，在次年按比例由中央财政出资对商业银行进行奖励，并予以税收优惠，降低涉农贷款提供者和提供小微企业资金支持的金融机构运营成本[9]。增加创业和小微企业的财政担保基金，扩大创业和规模农业的贷款有效需求；充分发挥商业担保与政府担保的协同作用，调动小额贷款担保机构的积极性；建立合作社联保、村民小组联保，促进灵活有效的多元组合担保；融资抵押物的范围放宽，农地使用权抵押担保、农产品未来收益担保、专利担保等有效做法要进一步规范化、制度化，促进规模农业发展和就业扩大。

重奖守信者，严惩失信者，强化创业者和农民的诚信意识。建立信用评级体系，营造良好信用环境，提速信用企业、信用村镇、信用农户等诚信工程建设，增加贷款投放与企业、个人信用升级评定协同互动，促进金融安全与创业就业贷款双赢。如海南省农信社“四给”：给农户贷款“审批权”和利率“定价权”，给信贷员贷款风险“防控权”和工资“发放权”。

提高中央财政对规模农业和小微企业的保费补贴水平，增加农业政策性保险供给，拓展养殖业和种植业保险、农产品价格保险和质量保险业务，有效规避农业投资的风险。立足于农业产业链，“财政+银行+担保+保险”多方协同联动，促进货币市场与保险市场、资本市场的深层次互动，多渠道筹措农业保险资金。同时，家庭农场、合作社和龙头企业等产业组织作为一个农业投保组合，农业保险的有效需求扩大。

三、创业政策扩大非农就业

对瑞典的研究结果表明，创业带动就业的系数是0.5-0.57。鼓励创业的力度要大。其政策支持体系包括财政补贴、税收支出、信贷倾斜以及创业的体制创新，创业的便利要最多而税费最少；对创业活动的起步，资金、信息和咨询服务要周到；对创业企业的运营，税收减免、资金补贴、场地优惠、法律帮扶要全方位；市场竞争环境要完善；促进网络创业、草根创业和关系创业。以创业促进农民工由异地转移向就地转移与异地转移结合的转变。改革之初的就地转移（乡镇企业就业）是唯一选择，而今天的就地转移则说明经济与社会的发展给农民带来的机会增多，即承接发达地区的产业转移、尤其是承接劳动密集型产业和现代农业，必须充分利用这一历史机遇。

创业和就业扩大的主战场是服务业。发达国家，服务业占GDP70%、生产性服务业占服务业70%。一些方面，发达国家的今天，即是中国的明天、生产性服务业发展的空间仍然很大。农业要强大，其服务必须一流。农业生产性服务业发展，尤其是科技强农，才能提升农业比较利益、确保粮食安全。服务市场化提速，通过农业服务社会化、专业化，实现生产性服务业与制造业和农业的互动融合发展。支持工业企业从传统产品向研发、设计和品牌等方面延伸，从单纯产品供给转向其与服务供给并举，服务质量不断提高。现代服务业地域集中产生的整体规模效应和整体产业链效应，促进就业扩大，资源配置优化、环境美化、城市基础设施完善，带动城市群中多种产业的发展，促进区域产业结构优化和整体经济繁荣。以新理念、新方式和新业态改造提升传统服务业，以新老服务业发展促进城市群扩大，促进城市经济转型升级，提高城市吸纳人力资源的能力。

家政、社区服务、机关企事业单位后勤保障等生活服务业要重点扶持，尤其是庞大的流动商贩、临时工、季节工、派遣工等非正规就业，是社会弱势群体的根本保障，更是实现生活便捷、环境优美与就业扩大多赢的重要方面军。非正规就业占城镇劳动力之比已从17%上升到61%，对我国经济增长的贡献也已上升到48%[10]。

严厉打击垄断行为，交通、电信、金融等国有垄断性服务行业的改革要深化，民营资本进人垄断行业的领域相应扩大。生产性服务业的资源配置由政府为主转向市场为主，市场准入放宽，扩大创业空间。混合所有制经济要发展，引导民营资本参与国有企业改组，通过竞争机制，生产性服务的成本和价格降低，供给结构优化，满足经济、社会发展和就业扩大对生产性服务业的需求。

四、城市化提速扩大非农就业

城市规模和城市群每扩张1%，个人的就业概率提高0.016-0.018个百分点[11]。城市化是中国经济增长的引擎，而乡镇城镇化只是普遍增强了人们的劳动供给意愿，没有为新增劳动力创造新的就业机会[12]。2011年全国地级及以上城市（市辖区）仅占国土面积6.7%，但总人口达到39 806万人、GDP达到29.3万亿元，分别占全国29.5%和62%。而2011年中国城市化水平，比同等发展水平的国家1995年平均水平仍然低9%，与高收入国家的水平差距更大。中国13个城市人口过千万，但城市平均人口只有52万；地级以上城市，2011年每平方公里人口密度仅仅是0.917万人，而最优规模却是1.3万人。即使北上广等特大城市的人口密度仍然大大低于纽约、东京、香港。2000年，纽约都市圈达到6 500万人，占美国总人口1/5；东京都市圈约3 700万人，约占日本总人口3/10；伦敦都市圈多达3 650万人，约占英国总人口58%。这些都市人口最密集，也是世界经济最发达、竞争力最强的地区。中国香港人口密度为上海的两倍，上海、乃至北京的人口容量潜力巨大，其他城市的发展潜力和人口容量就更大。

财政资金要带动社会资金投入到城市化建设中，通过财政补贴和税收优惠，促进项目融资、股权融资、特许经营等方式吸引社会资本投入，建设高效、便捷、环保、安全的基础设施，加强城市群内部与其之间的经贸、旅游等社会经济联系，为城市间高效、有序的产业分工体系提供有力保障，促进区域要素融合协同发展，并逐步形成产业发展、基础设施发展、经济发展和区域核心—边缘协同发展体系，促进城市间、城乡间的合理分工，激发互通有无、优势互补互动的双赢和多赢效应，就业需求扩大。如交通状况与就业扩大正相关，城市人均道路面积每提高1%，就业密度可提高0.29%[13]。以产业聚集促进就业增加，以就业增加促进人口聚集，推动居住空间与就业的融合，发展更多拥有南京西路、淮海中路等区位的“多中心”和“紧凑型”城市，城市空间格局优化，拓宽特大城市、大城市的综合承载能力和人口承载空间，扩大就业，响应人力资本积累水平提升、农民移民能力提升、农民工市民化能力增强的需要，拓宽规模农业发展的空间，带动国民经济发展。

此外，增强互联网的互动性与联系的即时性，推广、拓展公共事务网上办理和自助服务，加强信息化建设所必需的基础设施建设，为小微企业和农户提供资费低乃至免费、有效性强的公共信息产品。出台优惠激励政策，鼓励信息化服务商为小微企业和大户农民服务，推进“村村通”工程为代表的基础网络全覆盖。整合资源，通过信息平台将农民、涉农企业和相关行业聚集在一起，激发信息化的聚集效应、规模效应以及产业的整合效应，有效解决信息传输终端、物流和市场对接等问题，使业主耳聪目明，经济效益和社会效益提高。

目前，就业岗位供给要增加，薪酬水平等就业质量也要提高，因而居民购买力增加、内需扩大，促进就业增加，实现居民收入与就业的双赢[14]。

上述扩大农民非农就业的举措，是一个相辅相成、互补互动的系统工程。其中，财政投入增加、金融支持加大，引导社会资金扩大创业，促进就业，因而发展城市化、而不是城镇化，进而促进非农就业。

注释：

①白天亮.农民工有了更多“获得感”[N].人民日报，2016-02-01（2）.

[1]唐秀华，王海飞.“创新发展”下的规模农业与非农就业：双重困境·协同效应·融合共进[J].湖北民族学院学报（哲学社会科学版），2016（4）：34-39.

[2]张成玉.土地经营适度规模的确定研究——以河南省为例[J].农业经济问题，2015（11）57-63，111.

[3]赵强，赵磊.西北少数民族地区劳动力文化素质状况分析——以新疆为例[J].西南民族大学学报（人文社科版），2016（6）：35-40.

[4]罗必良.农地流转的市场逻辑——“产权强度-禀赋效应-交易装置”的分析线索及案例研究[J].南方经济，2014（5）：1-24.

[5]王国敏，翟坤周.我国农民专业合作社发展的政治经济学分析[J].经济问题探索，2012（2）：65-72.

[6]张占仓.中国新型城镇化的理论困惑与创新方向[J].管理学刊，2014（1）：27-33.

[7]徐建荣.新型城镇化下江苏农民工市民化成本探析[J].现代经济探讨，2015（2）：73-77.

[8]周志太.论农民工培训市场[J].兰州学刊，2010（09）：79-82.

[9]周志太.涉农贷款：由农发行独撑转向商业银行共担[J].云南社会科学，2013（2）：24-28.

[10]胡鞍钢，马伟.现代中国经济社会转型：从二元结构到四元结构（1949-2009）[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2012（1）：16-28.

[11]陆铭，高虹，佐藤宏.城市规模与包容性就业[J].中国社会科学，2012（10）：47-66.

[12]丁守海.中国城镇发展中的就业问题[J].中国社会科学，2014（1）：30-47.

[13]邓明.中国城市交通基础设施与就业密度的关系[J].经济管理，2014（1）：163-173.

[14]周志太，翟文华.协同论视角下的薪酬收入增加机制[J].海派经济学，2015（3）：100-109.

[15]周卫卫.农村公共产品供给的现状及其方式转换探析[J].怀化学院学报，2016（1）：57-60.

An Analysis of Employment of Non-agricultural Population

ZHAI Wen-hua
（School of Economics，Huaibei Normal University，Huaibei，Anhui 235000）

Based on a logic analysis and experience summary method，the author of this paper puts forward the national employment priority development strategy and plans for target direction in order to strengthen fiscal policy，monetary policy and urbanization policy，entrepreneurship policy，tertiary services and promote employment of non-agricultural population in various ways.

employment of non-agricultural population；fiscal policy；monetary policy；urbanization policy

F24

A

1671－9743（2016）12－0042－04

2016-11-20

国家社会科学基金项目“基于经济学视角的协同创新网络研究”（15FJL013）；安徽省社科规划项目“安徽国有上市公司高管创新激励协调机制研究”（AHSKY2015D42）；教育部人文社会科学重大项目“国有经济战略性调整与中国特色社会主义道路”（13JJD790012）。

翟文华，1972年生，女，安徽蚌埠人，讲师，吉林大学国有经济研究中心博士生，研究方向：产业经济。