郑州市金水河现状及其治理对策

侯玉洁 陶泽飞

(郑州大学 国际学院法学院，河南 郑州 450000)



郑州市金水河现状及其治理对策

侯玉洁 陶泽飞

(郑州大学 国际学院法学院，河南 郑州 450000)

从郑州市金水河水环境现状入手，调查分析金水河水质、水量情况。金水河水质指标BOD560—80mg/L，超过地表水质量标准GB3838-2002规定的Ⅴ类水质标准；经取样其水体细菌总数为107—108MPN·L-1，对人体健康不利。通过分析指出郑州市水环境存在的问题及原因，重点提出法制路径对城市地表水环境管理的重要性，并对现存法律规范存在的问题进行梳理，最后对金水河治理的法制建设提出相关建议。

金水河；城市地表水环境；现状；治理对策

随着城市化进程的极速推进，许多城市的生态环境也为此付出了极大的代价，城市地表水环境遭到严重的破坏。随之而来的水污染问题日益凸显，已成为新时期制约我国城市建设和经济社会可持续发展的难题。如何治理和改善城市地表水环境，已成为我国城市发展建设中需要解决的重要问题之一。

本文以郑州市金水河为研究对象，分析金水河的水质、水量情况及其污染的主要原因。长期以来，人们习惯从技术的角度来关注水环境问题，当然也力图从技术手段入手来解决水环境的问题，但其效果甚微。如若以法律手段规制为路径着手解决水环境问题，可能会从根本上解决城市水环境治理难题。因此，本文尝试从法律制度方面入手，提出对郑州市金水河治理的对策。

1 研究区域概况

郑州市位于河南省中部偏北，介于113°27′—113°52′E，34°36′—34°57′N之间，南北长约36.5km，东西宽约35.8km，总面积约1 014km2，属于四季分明、雨热同期的暖温带大陆性季风气候，年平均气温约14.4℃，年均降水量约640.9mm。金水河是东风渠、淮河的支流，发源于二七区侯寨乡老胡沟，东北流向，横穿市区，最后经燕庄至八里庙入东风渠。河道全长为26.31km，流域面积74.14km2[1]。郑州市政府于1999年投资1亿多元，对金水河进行了全面治理，对沿河两岸进行绿化、美化，建成了滨河公园，成为郑州市一道靓丽的风景线，并成为郑州市的名片。

近几年关于金水河的相关资料显示，金水河受到了有机污染物的污染，有机物污染指标BOD560—80mg/L，远超地表水质量标准GB3838-2002规定的Ⅴ类水指标(BOD5<10mg/L)。金水河在流经市区的过程中，由于受到周边的污染，水体中细菌总数为107—108MPN·L-1，大肠菌群和耐热大肠菌群数在103—106MPN·L-1，含有高浓度粪便污染指示菌的水体中很可能也含有肠道病原菌，而大肠菌群在104MPN·L-1对人体健康不利[2]。

2 金水河现存问题原因分析

通过沿金水河沿岸的调查研究发现，金水河的污染问题相当严重，“城市名片”的形象已经不在。经过分析，造成金水河污染的原因众多，有导致金水河污染的直接多元化原因，也有内在根源性原因，现将逐一论述。

2.1 直接多元化原因

2.1.1 监管不力，偷排现象严重

金水河全线被列为郑州城市生态水系，一旦上游大量污水排入，郑州市的整个生态水系就会遭到污染。由于监管不力，金水河上游分水口周边，暗藏着多个排污口，大量生产生活污水排入金水河。致使政府投入的大量资金和精力治理的金水河，却因上游的肆无忌禅地排污而功亏一篑。郑州近几年城市建设的迅速扩展，城市生活保障措施却不到位，南三环以外没有市政地下排污管网，生活污水均通过地上明沟自然排放。后来由于明沟被填埋，金水河周边村子的村民大量私自安装排水管将污水排入金水河，也加重了金水河的污染。

2.1.2 水量不稳定，枯水期河道干涸

一方面，金水河为城市河流，主要流经郑州市内，由于城市地表水资源匮乏，缺少充足的天然水源补给；另一方面，郑州市人口众多，夏季供水紧张，日供水缺口较大，而且目前郑州市主要采用人工引水的方式进行生态补水，保障金水河的水源补给，人工控制性较强。所以，有时候会减少或者关闭生态水系的景观用水。而金水河人工引水关闭，导致金水河水量减少，有时甚至造成河道干涸的现象。

2.1.3 城市硬化工程破坏地表水环境

郑州市作为河南省的政治、经济、文化中心，发展迅速，尤其是近些年城市化进程加速，城市规模不断扩大，大量人口和工厂迅速汇聚，对水资源的需求量急剧增加的同时也产生了大量生产和生活污水，使得原本就十分紧缺的水资源和低效率的污水处理系统面临极大的挑战。城市化过程中人口和经济实业集结，必将导致城市硬化工程集中，大量城市土地硬化破坏了原本就十分脆弱的城市地表水环境。金水河主要流经郑州主城区，城区的基建工作会影响地表水的流动性，所以，在城市化过程中不可避免地会对城市地表水环境造成破坏。在夏季城市缺水期，郑州市采取向景观河减少供水以保障城市工业和生活用水的措施，从而中断了金水河的水体循环。加之部分河道长时期缺乏疏通，导致河道淤积严重，阻碍了水体的正常流动。金水河河道两旁的摊贩将垃圾随意倒入金水河，有些塑料袋等垃圾不易分解，长期沉积于河底，不仅造成了水质污染，还阻塞了河道。由于河道的河底用毛石铺底，比较粗糙，当水中带有污泥时，很容易聚集在此。由于以上种种原因，河道淤塞严重，淤塞的污泥滋生大量的细菌，使得污泥散发阵阵难闻的气味，对周围的居民生活造成了严重的影响。这些因素的共同作用加剧了城市地表水环境的恶化程度，这也是加剧金水河污染的重要原因。

2.1.4 生态环境受损，自然生态功能丧失

由于郑州市早期对金水河治理时针对金水河生态景观设计较早，因此，在规划体制、设计方法方面都存在不足。在金水河的生态景观建设中忽略了河流的原始自然属性，忽视了沿岸的生态保护，仅仅进行了简单粗暴的人工硬化和流于表面的人工景观建设。金水河治理中最大的工程就是使用混凝土和石块把河道和河堤包裹为人工渠道，这样的建设不仅使金水河河道建设和维护费用增加，而且也破坏了金水河原有的生态环境。金水河的治理中，沿河游览道路的修建、观景设施和自然植被的严重破坏，切断了河流水体与土地、生物间的有机联系，使金水河原有的生态系统变得支离破碎，原有的生态之水没有了“生命”变成“死水”。

2.2 内在根源性原因

2.2.1 城市地表水保护立法存在的不足

目前，我国除《宪法》中关于自然资源和环境保护原则性的规定外，还有《环境保护法》《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《固体废物污染环境防治法》以及《防洪法》等6部法律，以及《河道管理条例》《水土保持法实施条例》《水污染防治法实施条例》《取水许可制度实施办法》等行政法规，还包括《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》《入河排污口监督管理办法》《取水许可水质管理办法》《水利工程质量监督管理办法》《水行政处罚实施办法》《建设项目水资源论证管理办法》等行政规章，它们共同构成了我国城市地表水管理的法律基础。

从立法实践来看，全国已经初步建立起了水法规体系[3]，城市地表水管理活动也基本做到了有法可依。尽管如此，仍存在着立法针对性不强的问题，而且有关城市地表水管理的立法工作明显滞后。我国并没有一部系统的法律规范针对城市地表水管理的基本原则、具体法律制度和综合管理机制的城市地表水管理法，有关于城市地表水管理相关原则和法律制度也都粗略地散见于相关于水法律法规之中。以金水河为例，目前城市地表水法律法规体系综合性不强。

2.2.2 城市地表水保护立法不完善引发的问题

城市地表水管理过程中涉及到政府中城管、水利、交通、环保、农业等多个部门，但是我国城市地表水管理的法律法规体系综合性还不够强。现有法律体系的不完善导致的管理机构混乱、部门之间职权交叉是造成城市地表水环境“多龙治水”“谁都该管却谁都管不了”的重要原因[4]。而且，我国现有的关于城市地表水的相关法律均是面对全国一般情况统一制定的，并无针对城市地表水特征的立法，无法反映城市地表水的特点和问题，这就凸显了我国目前法律规范关于城市地表水保护和治理立法中的针对性不强的问题，城市地表水管理没有针对性且效率低下。随着城市化的进程加快，城市发展过程中城市地表水环境遭到极大的破坏，城市发展与城市生态文明建设的矛盾日益凸现。虽然各地涉水立法步伐明显加快，但几乎没有涉及城市地表水管理的相关内容，使城市地表水管理立法明显滞后。城市地表水管理中既存在无法可依的情况，也有规定不具体的问题。因此，即使有科学的、可操作性强、针对城市地表水管理的具体制度，在没有具体法律规范对其进行固定化、法治化的情况下，这些科学高效的管理制度也难以发挥出应有的效果。

3 金水河治理的法律规制建议及一般对策

3.1 制定城市水环境管理法律法规

有研究者指出，我国现今的自然资源法中存在两个最为主要和关键的问题：一方面是对自然资源的经济价值过分关注，但是忽视对其生态价值的保护；另一方面，过于突出资源配置的行政手段而缺乏生态保护的激励机制[5]。城市地表水环境保护的法制路径首要环节和前提就是城市地表水环境保护立法，不仅可以为城市地表水环境保护提供法律依据，而且决定并影响城市地表水环境保护的法律地位。我国现行的环境保护法主要以保护自然资源、防治环境污染、约束人们行为为主要内容。由于城市地表水资源具有其特殊的生态价值，城市地表水环境治理的实践证明，城市地表水管理活动需要法律规范予以明确并加以约束，因此，要通过法律路径治理城市地表水环境就必须加快制定与之相适应的法律规范。

3.1.1 着手综合性城市地表水管理立法

从上述内容可知，我国目前城市地表水保护中起实际作用的是大量单一性的行政法规和部门规章，大量的法律依据必然会导致法律之间的不协调，在城市地表水管理中，由于部门分工不明、职权重叠等原因，导致整个管理效率低下，污染问题得到不到改善[6]。如果进行城市地表水管理综合性立法制定城市地表水管理法，也就是通过综合性城市地表水立法，则有助于改变现存城市地表水管理中简单的保护和治理模式，坚持法治统一性原则，实现法律规范之间的协调一致，统率城市地表水管理中的各项工作。

3.1.2 明确各管理部门的职权

城市地表水环境管理法的制定目的是为了以法律手段加强城市水环境的管理，解决当前城市水环境管理中无法可依的混乱局面。城市地表水管理的相关法律法规为政府、企业、居民等行为提供指引，将城市地表水保护写入法律法规，使保护城市地表水的行为变得有法可依。在法律中，要明确各自管理部门的职责，避免部门权限之间的重叠和真空。对于郑州金水河保护问题，可以把市环境保护局作为金水河治理和保护的主要管理部门，依法对金水河实施统一高效的管理；城管部门负责金水河的供水监督管理；水利部门负责金水河引水、水污染监测防治工程；其他相关的部门和郑州市人民政府各自在法律的权限范围内依法履行自己的职责，共同加强对污染治理工作的管理和监督。

3.1.3 因地制宜制定相关城市地表水保护条例

我国现行的环境保护体系中与水治理相关的又分为湖泊、河流、城市水环境[7]保护。以金水河治理为例，郑州市的城市地表水保护中应根据宪法和法律的有关规定，以《环境保护法》为基础，遵照《水污染防治法》《水法》的相关要求，结合郑州市内河流、湖泊的水文特征，制定与经济发展和生态建设相适应的《城市地表水环境保护条例》。由针对性和可操作性较强的具体的法律规范填补当前的空白状态，并在城市水环境治理的过程中加强本行政区域内的地表水环境的保护和污染防治，解决城市河流保护中的难题。

3.1.4 加强法制宣传，树立法制观念

目前，我国多数城市对地表水保护的法律意识不强，政府和公众并没有认识和重视城市地表水的生态价值。城市地表水管理是城市生态文明建设的重中之重，在城市地表水管理中加强法制建设，不仅要加强城市地表水环境管理中的国家强制力，而且要提高政府和公众的城市水环境保护法律意识和守法观念，促进最终形成人人自觉守法的局面。依法管理城市地表水环境资源，要求我们开展水资源保护活动，通过法制宣传教育，使人们牢固树立法治观念。以往法治实践也证明法制宣传教育的重要性，不仅可以大力宣传城市水环境保护理念，形成依法保护城市水环境的法律氛围，而且可以提高全体城市居民的城市水环境保护法律意识和法制观念，为城市水环境保护规范性文件的实施创造条件。

3.2 金水河治理的一般性对策

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出推进国家治理体系和治理能力现代化目标的同时，对生态文明建设进行了制度安排，建立了环境与发展综合决策机制，体现了将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程的整体性、协调性思维。在“美丽中国”建设中，如何建立符合生态文明理念和原则的新制度已成为对特大城市的严峻考验。作为郑州市生态环境建设的重要方面，如何治理金水河的污染，改善郑州整体的城市环境尤为重要。

3.2.1 统一并完善管理体制

我国当前城市河流的整个管理体制并不科学，也不完善，这也是城市河流管理和保护中长期巨大的精力和资金投入，而河流污染状况仍得不到改善的原因。目前，现存的管理体制不完善，致使城市地表水管理中各个管理机构职权不明且各部门之间职权交叉。当前城市地表水环境管理中政府部门之间在涉及各自部门利益的情况下为争夺利益闹得不可开交，争得利益后又放手不管，在无利益可得时则互相推诿。管理部门的责任缺位，对城市地表水生态环境保护的价值无视，以及管理体制的不健全导致环境治理效率极其低下，加之法律规范的空白和法律体系自身的不完善，也更加导致了水污染问题不能在根本上得以解决。所以，这需要我们对现存的金水河管理制度进行梳理，进行统一化，明确各个管理机构的职权，或者设置专门部门管理金水河，以此避免各自为政的局面，并且就管理中存在的漏洞进行修补，以保证金水河的管理过程中各个部门之间权责明确，依法履行职责，提高管理效率。

3.2.2 建立水质监测制度

水质监测是一种系统的收集水质指标的方法。通过对金水河水质进行监测，获取信息，有利于进一步指导水资源的保护工作。该制度的内容包括两个方面：一方面，对金水河的日常监测。通过对金水河的日常监测掌握其水质、水量等相关信息。另一方面，建立环境突发事件的安全预警机制。在有突发事件发生时，通过监测，有利于政府部门第一时间作出反应，有针对性地做出工作部署，从而有利于尽快解决相关问题。总之，金水河水质监测制度其本身是一项非常重要的水资源保护制度，并且是保护水资源不可或缺的技术手段，因此，对于水资源保护工作来说具有极其重要的意义。

3.3 建立公众参与制度

建立透明高效的信息监控平台，定期通过网络、新闻、报纸等媒体途径向社会公开金水河的各项水质指标，以便广大群众能够及时参与监督。畅通的参与渠道是公众参与环境保护的前提条件和重要基础。在金水河的治理方面，郑州市政府可以全面公开有关金水河所有信息，鼓励公民通过合法的方式参与到金水河的治理之中。也可以在水资源管理机制中设计全新的机制和政策，以求达到公众参与和共同协商。城市水环境状况与生活在城市里的每位居民息息相关，政府应该改变原有的治理理念，明确政府和公众的地位及角色，解决以往二者之间的不信任。采取各种形式向民众征集意见，使得公众参与的范围和途径得到拓宽，通过公众参与，实现二者之间的良性互动，共同治理和保护城市水环境。相应地在舆论上进行正确引导，大力宣传和组织全民学习水资源保护和管理的相关法律法规，倡导市民爱护城市水环境，促进全民自觉保护金水河。

3.4 建立保护金水河的奖励机制

我国以往的环境保护立法和执法中，往往偏重于对违反环境保护法者的惩罚，忽视了对遵守和积极履行环境保护法者的奖励。奖励激励机制也是环境保护进程中不可或缺的一环。如果通过法律规范予以规定，对对环境保护有贡献者给予赞许和鼓励，并设置宣传栏，定期做公共宣传、倡导。环境保护奖励，可以给每个单位每位个人在环境保护方面提供明确的行为导引，有利于形成良好的社会风气。

[1]高玉千，李凤娟，李秋原，吴坤.郑州市金水河水体中粪源性污染指示微生物的分布及抗生素抗性特征研究[J].河南农业大学学报，2013,47(5)：600—604.

[2]谢中起，吕明丰，龙翠翠.浅谈当前城市水资源现状及发展对策[J].绿色大世界，2007，(Z1)：83—84.

[3]叶华.长江流域综合管理法律法规体系建设[J].人民长江，2014，(23)：18—19.

[4]张庆雷.城市地表水环境的法律规制——以东湖为例[D].青岛：中国海洋大学，2012.

[5]魏胜强.论生态文明视域下自然资源法的完善[J].扬州大学学报，2015,19(6)：5—13.

[6]刘国强.地方政府规范性文件法治化问题探析[J].铁道警官高等专科学校学报，2010，(3)：52—55.

[7]吕忠梅.论生态文明建设的综合决策法律机制[J].中国法学，2014，(3)：20—33.

责任编辑：李增华

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.06.005

2016-10-17

2016年度河南省高等学校重点科研项目(16B610011)

侯玉洁(1984—)，女，河南洛阳人，硕士，讲师。研究方向：水污染防治技术。

D922.66

A

1674-6341(2016)06-0012-03